协商行政视域下生态环境损害赔偿磋商制度的规范表达.doc

1、协商行政视域下生态环境损害赔偿磋商制度的规范表达打开文本图片集【摘要】：p 生态环境损害赔偿制度改革试点方案的出台，标志着生态环境损害赔偿磋商制度的确立。赔偿磋商制度是指经国务院授权的赔偿权利人就生态环境损害在进行生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作的基础上主动与赔偿义务人磋商，达成赔偿磋商协议并对生态环境进行修复的制度流程。赔偿磋商制度是我国在严峻的生态环境形势下的制度创新，该制度以其手段上的协商性和目的上的公益性區别于传统的环境治理方式。赔偿磋商的主体、磋商程序和保障措施作为赔偿磋商制度锁链上的关键部分直接影响到制度的运行效果。在中央对试点地方关于该制度探索的开放政策安排下，各试

2、点地方关于赔偿磋商制度的构建呈现出不同的样态，不同的制度设计体现出其与现行法律体系的不同契合程度以及在环境治理后不同的社会效果。目前我国各试点地方的赔偿磋商办法存在一系列规范性问题，集中体现在确定赔偿磋商主体时权利内容的疏漏、建构赔偿磋商程序时公众参与的缺失以及履行赔偿磋商协议时司法确认存在不足。这些制度性缺失不仅与现行规范体系相悖，并且不利于赔偿磋商制度的全国性适用。故而需要从生态环境损害赔偿磋商制度的法律关系入手，探究赔偿磋商制度的本质特征和根本保障。把握赔偿磋商法律关系协商性本质、准确理解赔偿磋商的基本制度要在传统公、私法律范畴的张力间把握其根本性质，要在协商行政的语境下认识赔偿磋商制度

3、在治理模式上的本质特征，要通过扩大主体参与、严格磋商程序、完善司法保障的规范展开确保社会公众的环境权益在开放式的公共治理过程中不受减损，从而为赔偿磋商制度提供逻辑和制度上的统一观照。【关键词】：p 生态环境损害赔偿磋商制度;协商行政;公众参与中图分类号D922.6文献标识码A文章编号1002-2104（20_）06-0148-08DOI：10.12062/cpre.20_129党的十八大以来，生态环境保护作为一项系统而艰巨的工程，在国家治理体系中具有日益重要的战略地位。十八大报告首次单章论述生态文明建设，将其纳入中国特色社会事业“五位一体”总体布局，并提出了建设美丽中国的宏伟目标。党的十九大报

4、告要求加快生态文明体制改革，用严格的制度保护生态环境。为了回应环境制度完善的现实需要与生态文明建设的时代要求，生态环境损害赔偿磋商制度作为我国环境保护规范领域的制度创新被提出。生态环境损害赔偿磋商制度是指经国务院授权的赔偿权利人就已经发生的生态环境损害在进行生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作的基础上主动与赔偿义务人磋商，达成赔偿磋商协议并对生态环境进行修复的制度流程。20_年12月，中共中央和国务院办公厅联合印发了生态环境损害赔偿制度改革试点方案（以下简称“试点方案”），标志着生态环境损害赔偿磋商制度一般规则的确立;20_年12月出台的生态环境损害赔偿制度改革方案（以下简称“改革方

5、案”）在试点方案的基础上对赔偿磋商的赔偿主体确认、赔偿协议保障等规则的具体适用问题进行了细化。赔偿磋商区别于既有救济机制的要旨在其为赔偿权利义务主体之间在传统的行政管制过程和既存的环境公益诉讼方式之外，寻求一种基于交往理论和商谈理性框架下的环境协商共治模式1，其目的在于通过开放的协商机制和广泛的公众参与化解“生态环境修复者缺位”的现实难题，提高生态环境修复问题的解决效率，更好地发挥行政机关在生态环境治理过程中的作用。在我国目前赔偿磋商制度的制度构建和磋商实践过程中，存在着一系列现实性问题。这些问题主要体现在制度认识上的错位和制度构建上的短视。制度认识的错位是对赔偿磋商制度性质和特征的认识错位，

6、具体表现为通过单一的规范模式来调整赔偿磋商法律关系，导致该新的制度带有传统治理方式的流弊;制度构建的短视是对赔偿磋商主体、程序和保障措施的规制缺乏规范意义上的协调性和前瞻性，具体表现为磋商办法与上位法相矛盾和对磋商行为缺乏规制等问题。实际上，赔偿磋商制度同时聚合了“行政主导、协商机制、公益维护和损害赔偿”等不同要素2，这一制度系通过将政府、市场与社会公众纳入综合调整机制而实现的生态环境的多元治理。环境问题的复杂性意味着由任何单一的调控手段政府、市场、个人都难以妥善解决，因此要求各方在各自调整模式的障壁中做出让步，由对立走向共识，在协商共治的思路中构建新型环境法律关系。因此，赔偿磋商制度具有特殊

7、的历史使命，其既要通过磋商程序的设计保证公共的参与权和话语权，又要通过保障措施的安排确保各方不同的利益诉求在磋商当中不受侵害。1生态环境损害赔偿磋商制度的实践检视与规制向度根据试点方案的意见，我国首先在重庆、贵州、浙江等7个省市开展赔偿磋商试点工作。各地在中央试点方案与改革方案的基础上，根据各地方生态环境保护实际，制定了本地区磋商办法，并开展了一系列赔偿磋商实践。对赔偿磋商制度的规制不仅要考虑其在试点地方的应用效果，还要在更广的地域范围内、更高的规范层级内和更深的学术领域内全面地进行检视。若欲以更为准确的视角和更为深入的手段剖析赔偿磋商制度，则需对权利、义务以及其他法律关系的概念进行严格的考察

8、、区别和分类3。生态环境损害赔偿磋商的制度逻辑集中体现于其内在的法律关系。法律关系是法律调整人们行为的过程中形成的权利、义务关系4，集中体现了不同规范体系之间调整内容、目的和手段的核心差异。赔偿权利人与赔偿义务人在赔偿磋商活动中就生态环境要素的权益展开赔偿磋商所形成的权利、义务关系构成了生态环境损害赔偿磋商法律关系。在生态环境损害赔偿磋商法律关系中，赔偿权利人与赔偿义务人构成了赔偿磋商法律关系的主体，各主体间通过磋商程序达成赔偿协议从而确定赔偿磋商的第一性法律关系，而赔偿磋商的保障措施通过第二性法律关系保障赔偿协议得以履行。目前我国各试点地方关于赔偿磋商的主体、程序和保障措施的主要规制办法如表1所示。