地方政府融资与资产证券化探讨研究

1、    地方政府融资与资产证券化探讨研究    董毅【摘要】我国资产证券化在我国有着巨大的空间和发展潜力，在地方政府融资平台的政府融资功能被剥离，地方政府举债实施限额管理的预算约束下，应该积极尝试和探索新的地方政府融资渠道。资产证券化可以满足地方政府融资的需求。【关键词】融资资产证券化 创新发展2014年10月2日，国务院办公厅发布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号），明确指出政府债务的融资主体仅为政府及其部门，地方政府融资平台公司不能再以政府的名义举债，这意味着一直以来承担政府融资功能的融资平台将转型向市场化发展，其政府融资功能

2、被剥离。为推进经济结构战略性调整、加强薄弱化环节建设、促进地方经济持续健康发展，迫切需要地方政府创新融资机制。而资产证券化具有节约资本、分散风险、盘活存量和降低社会融资成本等诸多优点。在地方政府融资平台的政府融资功能被剥离，地方政府举债实施限额管理的预算约束下，地方政府应该积极尝试和探索融资的渠道创新资产证券化。一、资产证券化是地方政府融资的新渠道随着地方政府债券自发自还的推行，地方政府融资平台到了剥离政府融资职能，进行市场化运营的转型期。在这种情况下，地方建设亟需新的融资渠道，融资平台公司需要规范化运营，资产证券化被认为是一个良好的融资渠道。从理论上讲，资产证券化是一种直接融资方式，具有降低

3、融资成本、优化财务结构、融资规模灵活、等融资优势。通过完善制度，建立健全机制，积极支持地方政府通过资产证券化方式融资，成为地方政府融资的现实需求。（一）政府投资建设项目存在庞大的融资需求地方公共基础设施觉、民生领域建设、市政工程建设都需要大量资金，在财政收入增速减缓的背景下，仅依靠财政资金显然无法满足，资产证券化，特别是城镇化建设项目资金证券化是一个良好的融资渠道。（二）资产证券化作为一种成熟的融资模式，能有效盘活存量资产地方政府多年投资形成的国有资产，大量沉淀固化，没有充分得到开发和利用。资产证券化作为一种成熟的融资模式，可以为政府投资建设项目筹集大量的建设资金，同时能有效盘活存量资产，实现

4、地方经济的良性循环和快速发展。（三）地方政府投资建设项目能产生稳定的现金流收入，符合资产证券化的要求政府投资建设项目大多属于公用基础性的，生命周期长，经营性项目大都能产生持续稳定的现金流收入和投资收益水平。这些项目投资期限长流动性弱但现金流比较稳定，符合资产证券化的特点。（四）借助融资平台，企业资产证券化彻底化解地方政府债务整体风险资产证券化除了有效降低融资成本以外，利用资产证券化可以解决融资平台资产负债率较高和现金流紧张等关键性约束瓶颈，有利于降低融资平台负债率，有助于减轻地方政府债务压力。二、地方政府资产证券化的障碍及其问题（一）融资平台公司资产与地方政府资产无法分割、权属模糊一是最终资产

5、并不直接反映在平台公司。地方政府融资平台以融资为主要功能，融资投入具体项目时，资产归属于政府而不是融资平台公司，资产权属不能分割和明确。二是资产收益与债务支出错配。资产收益不能由平台直接获取，而债务本息必须通过平台偿还，形成了事实上的路径错配。（二）地方政府通过资产证券化融资与融资平台公司转型方向存在矛盾按照相关规定，资产证券化的发起人是企业，而新预算法出台之后，地方政府只能在债务限额内通过发行债券融资。因此地方政府通过融资平台公司进行资产证券化融资，存在法律和政策上的障碍。当前融资平台公司的运作大都是由地方政府注入资产而形成的，同时兼有营利性业务和公益性业务。按照相关规定，融资平台公司通过资

6、产证券化方式融资属于企业行为，与地方政府没有关系。如果按照实际操作来看，转型后的融资平台公司应该作为资产证券化的发起人，不符相关的规定，而且融资平台公司转型也就没有了意义。（三）基础资产产生的现金流无法保持稳定未来稳定、可预测的现金流是实施资产证券化的关键所在，但在现实情况是，部分公益性基础设施现金流不能充分保证，部分准经营性项目收费现金流只是在历史统计数据的基础上进行预计的未来收入，部分经营性项目的未来现金流还会受到工程建设和经营风险等多种因素的影响。（四）地方政府债务和地方政府融资平台所涉及资产被列入负面清单出于防范风险的要求，2014年12月，中国基金业协会发布资产证券化业务基础资产负面

7、清单指引，“以地方政府为直接或间接债务人的基础资产”和“以地方融资平台公司为债务人的基础资产”被列入了负面清单。在地方政府融资平台承担的政府性债务得到妥善解决前，融资平台项目的资产证券化要慎重对待。三、地方政府资产证券化的发展建议（一）进一步理顺地方政府与融资平台的关系，推动政企分开融资平台与地方政府的关系需要进一步理顺和规范，政企分开是地方融资平台公司转型的核心问题。要逐步将政府职能和企业职能相分离，让企业充分融入市场环境。政企分开是地方融资平台公司防范各类风险的起点阶段。（二）推动地方政府融资平台股权结构改革，注入变革活力地方融资平台公司市场化的进程之中，应当考虑积极引入民营资本，注入变革

8、活力。将融资平台存量项目转型为政府和民营资本合作项目，引入民营资本参与改造和运营，大力推动地方政府融资平台与政府脱钩，进行市场化改造，对减轻融资平台债务压力，具有重的意义。（三）拓宽资产证券化基础资产的范围，扩大市场规模从目前的试点经验看，监管部门对基础资产过于严格的限制，导致各方参与动力不足。而且，在利率市场化加速推进的背景下，优质资产的较低收益率对潜在投资人的吸引力也不够。为有效扩大资产证券化市场的规模，有必要适度扩大基础资产范围，在风险可控的前提下，尽可能减少对基础资产的限制性要求。（四）资产证券化ppp模式相结合，推动公私合作由政府和社会资本合作项目（ppp项目）的投资、运营及回报周期偏长，期限通常至少10年，甚至长达20年到30年，难以满足现阶段社会资本的风险偏好。可将资产证券化和ppp模式相结合，特许经营权或收费权进行资产证券化，让风险收益相匹配的资金在资本市场上完成对接，以化解社会资本进入ppp模式