水利工程建设项目管理(怀宁培训班)

1、水利工程建设项目管理水利工程建设项目管理陈陈 明明 军军二二OOOO九年八月七日、八日九年八月七日、八日 一、水利工程建设项目的程序 二、水利工程建设管理体制与“四制” 三、水利工程建设项目管理任务 四、水利工程建设招标投标工作 五、当前水利工程建设管理存在的问题与对策 六、水利工程建设项目档案管理问题主 要 内 容一、水利工程建设项目的程序 项目建议书 可行性研究报告 初步设计 施工准备（包括招标设计） 建设实施 生产准备 竣工验收 后评价等阶段。项目建议书阶段项目建议书阶段1项目建议书应根据国民经济和社会发展长远规划、流项目建议书应根据国民经济和社会发展长远规划、流 域综合规划、区域综合规

2、划、专业规划，按照国家产业政域综合规划、区域综合规划、专业规划，按照国家产业政策和国家有关投资建设方针进行编制，是对拟进行建设项策和国家有关投资建设方针进行编制，是对拟进行建设项目的初步说明。目的初步说明。2项目建议书应按照项目建议书应按照水利水电工程项目建议书编制暂水利水电工程项目建议书编制暂行规定行规定（水利部水规计（水利部水规计1996608号）编制。号）编制。3项目建议书编制一般由政府委托有相应资格的设计单项目建议书编制一般由政府委托有相应资格的设计单位承担，并按国家现行规定权限向主管部门申报批准。位承担，并按国家现行规定权限向主管部门申报批准。一、水利工程建设项目的程序（1）可行性研

3、究报告阶段可行性研究报告阶段1可行性研究应对项目进行方案比较，可行性研究应对项目进行方案比较，在技术上是否可行和经济上是否合理进在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证。经过批准的可行性行科学的分析和论证。经过批准的可行性研究报告，是项目决策和进行初步设计的研究报告，是项目决策和进行初步设计的依据。可行性研究报告，由项目法人（或依据。可行性研究报告，由项目法人（或筹备机构）组织编制。筹备机构）组织编制。2可行性研究报告应按照可行性研究报告应按照水利水电工水利水电工程可行性研究报告编制规程程可行性研究报告编制规程（电力部（电力部、水利部电办、水利部电办1993112号）编制。号）编制

4、。一、水利工程建设项目的程序（2）可行性研究报告阶段3可行性研究报告，按国家现行规定的审批权限报批。申报项目可行性研究报告，必须同时提出项目法人组建方案及运行机制、资金筹措方案、资金结构及回收资金的办法，并依照有关规定附具有管辖权的水行政主管部门或流域机构签署的规划同意书、对取水许可预申请的书面审查意见。审批部门要委托有项目相应资格的工程咨询机构对可行性报告进行评估，并综合行业归口主管部门、投资机构（公司）、项目法人（或项目法人筹备机构）等方面的意见进行审批。4可行性研究报告经批准后，不得随意修改和变更，在主要内容上有重要变动，应经原批准机关复审同意。项目可行性报告批准后，应正式成立项目法人，

5、并按项目法人责任制实行项目管理。一、水利工程建设项目的程序（2）初步设计阶段1初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要而准确的设计资料，对设计对象进行通盘研究，阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，规定项目的各项基本技术参数，编制项目的总概算。初步设计任务应择优选择有项目相应资格的设计单位承担，依照有关初步设计编制规定进行编制。2初步设计报告应按照水利水电工程初步设计报告编制规程（电力部、水利部电办1993113号）编制。一、水利工程建设项目的程序（3）初步设计阶段初步设计阶段3初步设计文件报批前，一般须由项目法人委托有相应资格的工程咨询机构或组织行业各方面（包括管理、设计、施工、咨询

6、等方面）的专家，对初步设计中的重大问题，进行咨询论证。设计单位根据咨询论证意见，对初步设计文件进行补充、修改、优化。初步设计由项目法人组织审查后，按国家现行规定权限向主管部门申报审批。4设计单位必须严格保证设计质量，承担初步设计的合同责任。初步设计文件经批准后，主要内容不得随意修改、变更，并作为项目建设实施的技术文件基础。如有重要修改、变更，须经原审批机关复审同意。一、水利工程建设项目的程序（3）施工准备阶段 1项目在主体工程开工之前，必须完成各项施工准备工作，其主要内容包括：（1）施工现场的征地、拆迁；（2）完成施工用水、电、通信、路和场地平整等工程；（3）必须的生产、生活临时建筑工程；（4

7、）组织招标设计、咨询、设备和物资采购等服务；（5）组织建设监理和主体工程招标投标，并择优选定建设监理单位和施工承包队伍；2施工准备工作开始前，项目法人或其代理机构，须依照水利工程建设项目管理规定（水利部水建1995128号）中“管理体制和职责”明确的分级管理权限，向水行政主管部门办理报建手续，项目报建须交验工程建设项目的有关批准文件。工程项目进行项目报建登记后，方可组织施工准备工作。 一、水利工程建设项目的程序（4）施工准备阶段 3工程建设项目施工，除某些不适应招标的特殊工程项目外（须经水行政主管 部门批准），均须实行招标投标。水利工程建设项目的招标投标，按水利工程建设项目施工招标投标管理规定

8、（水利部令第14号，2001年10月29日）执行。4水利工程项目必须满足如下条件，施工准备方可进行： （1）初步设计已经批准； （2）项目法人已经建立； （3）项目已列入国家或地方水利建设投资计划，筹资方案已经确定； （4）有关土地使用权已经批准； （5）已办理报建手续。一、水利工程建设项目的程序（4）建设实施阶段1、主体工程开工报告的办理（第73页）。水利项目只办理开工报告。开工报告由项目法人办理。2、主体工程开工时间问题（21页）3、项目法人对工程建设的管理。（三控制，两管理。对施工单位的管理，对监理的管理，）水利部于2004年9月印发了关于建立施工企业监理单位信用档案的通知（水建管200

9、4415号），2005年2月印发了关于抓紧报送水利施工企业监理单位信用档案材料的通知（办建管200544号），按照“分步实施、逐步完善、信息共享”的原则，逐步建立覆盖所有水利建设市场主体及相关执（从）业人员的信用档案体系，第一期先建立水利行业所有施工企业、监理单位的信用档案体系。招标人在水利工程招标时必须向评标委员会提交从本信用档案系统网络下载的所有投标人信用档案资料，并将信用档案资料作为资格审查和评标的依据之一，从而更加科学、有效地规范水利工程招标投标工作。安徽省水利工程建设施工监理企业信用评价.doc一、水利工程建设项目的程序（5）生产准备阶段1生产准备是项目投产前所要进行的一项重要工作，

10、是建设阶段转入生产经营的必要条件。项目法人应按照建管结合和项目法人责任制的要求，适时做好有关生产准备工作。2生产准备应根据不同类型的工程要求确定，一般应包括如下主要内容： （1）生产组织准备。建立生产经营的管理机构及相应管理制度； （2）招收和培训人员。按照生产运营的要求，配备生产管理人员，并通过多种形式的培训，提高人员素质，使之能满足运营要求。生产管理人员要尽早介入工程的施工建设，参加设备的安装调试，熟悉情况，掌握好生产技术和工艺流程，为顺利衔接基本建设和生产经营阶段做好准备；一、水利工程建设项目的程序（6）生产准备阶段 （3）生产技术准备。主要包括技术资料的汇总、运行技术方案的制定、岗位操

11、作规程制定和新技术准备； （4）生产的物资准备。主要是落实投产运营所需要的原材料、协作产品、工器具、备品备件和其他协作配合条件的准备； （5）正常的生活福利设施准备。3及时具体落实产品销售合同协议的签订，提高生产经营效益，为偿还债务和资产的保值增值创造条件。一、水利工程建设项目的程序（6）竣工验收1竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤。竣工验收合格的项目即从基本建设转入生产或使用。2当建设项目的建设内容全部完成，并经过单位工程验收（包括工程档案资料的验收），符合设计要求并按水利工程建设项目档案管理规定（水利部水办2005480号）的要求完成了档

12、案资料的整理工作；完成竣工报告、竣工决算等必须文件的编制后，项目法人按水利工程建设项目管理规定（试行）（水利部水建1995128号）规定，向验收主管部门，提出申请，根据国家和部颁验收规程，组织验收。一、水利工程建设项目的程序（7）竣工验收 3竣工决算编制完成后，须由审计机关组织竣工审计，其审计报告作为竣工验收的基本资料。 4工程规模较大、技术较复杂的建设项目可先进行初步验收。不合格的工程不予验收；有遗留问题的项目，对遗留问题必须有具体处理意见，且有限期处理的明确要求并落实责任人。一、水利工程建设项目的程序（7）后评价1建设项目竣工投产后，一般经过1至2年生产运营后，要进行一次系统的项目后评价，

13、主要内容包括：影响评价项目投产后对各方面的影响进行评价；经济效益评价项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步和规模效益、可行性研究深度等进行评价；过程评价对项目的立项、设计施工、建设管理、竣工投产、生产运营等全过程进行评价。2项目后评价一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、计划部门（或主要投资方）的评价。3建设项目后评价工作必须遵循客观、公正、科学的原则，做到分析合理、评价公正。通过建设项目的后评价以达到肯定成绩、总结经验、研究问题、吸取教训、提出建议、改进工作，不断提高项目决策水平和投资效果的目的。4、内容：过程评价，经济评价，影响评价，目标及可持续评价（157页）

14、一、水利工程建设项目的程序（8）二、水利工程建设管理体制与“四制” 1、当前我国水利工程建设管理体制2、项目法人责任制、合同管理制、招标投标制、建设监理制二、水利工程建设管理体制与“四制” 1、当前我国水利工程建设管理体制（1）基本建设管理体制（26页）形成了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以建设监理、招标代理、造价事务为主体的咨询服务体系等市场多元主体。建立了以项目经理为核心，项目法施工为主体的施工管理模式。（2）水利工程建设管理体制： 是水利工程项目建设管理的组织和运作的制度（26页）（3）项目建设主管部门（29）二、水利工程建设管理体制

15、与“四制” 2、“四制”：（1）项目法人责任制：A.项目法人：（项目法人是工程建设领域的一个专用名词，是工程建设项目法定责任人的简称，系指具有法人资格和地位，依照有关法律法规要求设立或认定，对建设工程项目负有法定责任的企业或事业单位。也就是说，法人必须经过一定合法程序才有可能成为项目法人。）B.项目法人责任制：（是我国建设领域的基本制度，是全面实行工程招标投标制和建设监理制的基本保证，其目的是要使各类投资主体形成自我发展、自主决策、自担风险、讲求效益的建设机制和运营机制，使各类投资主体成为从项目建设到生产经营均独立享有民事权利和承担民事义务的法人。）二、水利工程建设管理体制与“四制” 2、“四

16、制”：（1）项目法人责任制：C.项目法人在建设阶段的主要责任： 一是按照建设程序办事，完善齐全项目审批手续，尤其是立项批文和建设规划许可证、施工许可证必备；坚持先勘察、后设计、再施工，不搞“三边”工程。 二是遵守招投标制度，政策规定应当招标的工程一定要通过招标发包；项目招标要体现“三公”原则，不搞弄虚作假；要合理划分标段，合理确定工期，合理评标定标，不搞不合理压价；监督工程承包单位不得有转包、违法分包和挂靠承包行为。 三是严格工程质量管理，对项目的工程质量负总责，并由项目法定代表人对工程质量承担终身责任。 四是承担现场文明施工管理责任，督促参建施工单位严格执行文明施工和安全生产的有关规定。 五

17、是严肃合同管理，依法与工程参建单位分别签订勘察、设计、施工、监理、检测合同，并按规定报送有关部门实查备案；订立合同不得压缩合理工期和造价，不得降低工程质量等级，不得签订阴阳合同；做到诚信履行合同。 六是执行工程竣工验收制度。工程建成后，严格按照工程验收规定和程序要求，组织竣工验收直至最终办理竣工备案；未经验收合格和办毕竣工备案的工程，不得办理移交也不得投入使用。二、水利工程建设管理体制与“四制” 2、“四制”：（1）项目法人责任制：D.项目法施工： 是施工企业以中标的单项工程为基础，组建一个以项目经理为首的项目经理部，对整个项目的实施实行全过程的管理。在这个管理过程中，项目经理部对外代表公司实

18、现合同履约，对内通过降低成本，实现赢利。成本、质量、工期是项目法施工的三大目标。其内涵是：一是转换建筑业企业的经营机制，以项目管理进行生产方式的变革和内部配套改革；二是加强项目管理，在项目上按照建筑产品的内在规律及特性组织施工。其关键是：要求围绕建立现代企业制度，完善“二制”（项目经理责任责任制，项目成本核算制）。二、水利工程建设管理体制与“四制” 2、“四制”：（1）项目法人责任制：E.项目法人的组建： 何时组建：可行性研究报告批复后。 谁来组建：项目所属地的政府。 机构模式：单一型。综合型。 二、水利工程建设管理体制与“四制” 2、“四制”：（2）招标投标制：A.由来：1982年的鲁布革工

19、程引水工程国际招标和深圳市政工程招标B.依据：招标投标法、政府采购法C.特征：竞争性，合理性，法规性，透明性，专业性，风险性D.类型：工程招标，货物招标，服务招标E.方式：公开招标，邀请招标，竞争性谈判，询价采购F.作用：优化社会资源配置，提升投标企业市场信誉和竞争能力，有助于建立健全现代市场经济体系，保护社会公共利益，构建从源头预防腐败交易的监督制约体系。二、水利工程建设管理体制与“四制” 2、“四制”：（3）建设监理制：A.依据：水利工程建设监理有关规定、水利工程建设监理单位管理办法、水利工程建设项目施工监理规范B.任务：质量控制，投资控制，进度控制C.作用：作为业主的代理人，作为承包合同

20、的中间人二、水利工程建设管理体制与“四制” 2、“四制”：（3）建设监理制：D.当前监理制度存在的问题：权利与经济责任是分离的工作质量难以评价与衡量是否能实现“三控制”，监理单位和监理工程师没有决策权，无法控制。完全依赖总监理工程师个人的素质E、解决当前监理制度中问题的措施建立配套的定性与定量相结合的资格考核、审查、业绩评定等管理制约机制。水利部水建管2004415号关于建立水利施工企业监理单位信用档案的通知关于建立水利施工企业监理单位信用档案的通知监理单位要对监理行为负责并承担监理工程师人为失误造成的损失。业主在订立监理合同时，有关条款要具备可操作性。二、水利工程建设管理体制与“四制” 2、

21、“四制”：（4）合同管理制：A.合同：是指水利工程建设业主与承包商为完成一定的水利工程建设任务而明确双方权利义务的协议。B.合同管理：是指对水利工程建设项目的有关各类合同，从合同条件的拟定、协商、订立、履行到合同纠纷处理的动态管理活动C.作用：组织作用，计划作用，监督作用，管理作用，解决纠纷的依据D.重点：签订，招标申请表1.doc变更，履行三、水利工程建设项目管理任务 项目法人的管理任务：组织工作（业主）。建立管理机构，制定工作制度，明确岗位责任，选择设计施工单位，组织材料和劳务供应等。合同工作。签订设计合同、招标代理合同、施工承包合同、监理合同、原材料供应合同（合同草拟、谈判、修改、执行过

22、程、变更、索赔等）进度控制。设计进度、施工进度、材料设备供应进度，进度计划的执行与检查，计划进度的调整。质量控制。依据规范，提出质量要求，对设计质量、施工质量、设备材料质量进行监督和验收，处理有关质量问题。费用控制及财务管理。编制概算、预算，费用计划，确定设计费和施工价款，对成本进行预测预控，进行成本核算，工程决算，竣工审计。三、水利工程建设项目管理任务 水行政主管部门的管理任务：1、制定政策、规定、办法，形成制度水利工程建设项目管理规定.doc2、计划，督察方志宏赴三市检查指导病险水库除险加固项目建设.doc2009年下达计划的93座重点小型水库招标进展情况的通报.doc三、水利工程建设项目

23、管理任务 水行政主管部门的管理任务：3、沟通与协调： 协调：为解决矛盾处理问题，通过沟通等手段和方式，使有关各方达成共识的活动过程。协调作为一种管理方法，贯穿于整个项目管理的全过程。 沟通：是组织协调的手段。是人与人之间传递思想或交换情报信息的过程。4、项目法人几种重要的沟通： 第一、与项目经理的沟通：尊重对方，以诚相待：按程序办事，按规范办事。按合同办事，咬定项目任务。换位思考，多做慎言。 第二、与总监的沟通：增加项目的透明度，超前指导，慎用处罚，坚持原则，平等对待。第三、与有关主管部门的沟通：按规矩办事，多汇报请示，建议要求四、四、 水利工程建设的招标工作水利工程建设的招标工作 1、招标的

24、组织形式、招标的组织形式 2、招标的程序与步骤、招标的程序与步骤 3、招标文件的编制要求与几个节点问题、招标文件的编制要求与几个节点问题四、四、 水利工程建设的招标工作水利工程建设的招标工作 1、招标的组织形式、招标的组织形式（招标投标法第十二条） （1）自行招标：）自行招标：必须具备编制招标文件和组织评标能力。同时应当向有关行政监督部门备案（同意） （2）委托招标：）委托招标：委托招标代理机构代理招标。 有权自行委托 可以采用协商，谈判或招标的方式确定 要选择有相应资格资质的代理机构进行招标 招标代理费用可以协商降低或返还 （3）招标的组织管理：）招标的组织管理： 合肥市人民政府令(126号

25、).doc 九部委通知.doc 2、招标的程序与步骤 （1）确定招标的形式（自行招标、委托招标）与方式（公开招标、邀请招标等） （2）备案， （3）发布招标公告，（必须在指定媒体发布） （4）编制招标文件， （5）接受投标人报名，（资格预审或资格后审） （6）发售招标文件，（之后可能要对招标文件进行修改、澄清或说明） （7）组织潜在投标人现场踏勘，解答疑问， （8）抽取评委，组建评标委员会，四、四、 水利工程建设的招标工作水利工程建设的招标工作 2、招标的程序与步骤 （9）接受投标人递交投标文件，同时收取投标保证金。 （10）开标：到会人员（投标授权委托人、招标人代表、监督人、监察人、开标人、

26、唱标人、纪录人）。顺序：按照招标公告约定的时间，主持人宣布开始，先介绍招标人代表、监督人、监察人、开标人、唱标人、纪录人，然后宣布开标顺序。查标、开标、唱标、确认。监察人检查授权委托书，确认到场的投标人是否是授权委托人。 （11）评标：评标顺序 （12）定标： （13）发出中标通知书。中标结果通知书 （14）签订合同。 四、四、 水利工程建设的招标工作水利工程建设的招标工作3、招标文件的编制要求与几个节点问题招标文件是法律文件，是招标人制定的，招标人、招标代理人和投标人必须共同遵循的游戏规则 ，招标文件必须体现出公平、公正、合法的要求 （1）准确：招标的所有信息，工程的全部信息，工程量清单要准

27、确，不得有隐藏形条款。（2）合规：合同的专用条款内容不得违法违规，不得有排斥、恐吓潜在投标人的条款。（3）关于招标文件的 谁来审核？审核的重点？标段划分，工程量清单，承包的方式，价款结算方式，评标的办法与规则（综合评标法，最低投标价法）招标申请表1.doc合肥市人民政府令(126号).doc四、四、 水利工程建设的招标工作水利工程建设的招标工作3、招标文件的编制要求与几个节点问题（4）关于标底的编制问题：是否编制标底？谁来编制标底？明标底、暗标底？暗标底编制的保密与审核（5）关于招标文件的修改、澄清与说明问题：在开标前，招标人有权对招标文件进行修改、澄清说明，与招标文件具有同等效力，是招标文件

28、的一个部分，时间要求（案例）（6）关于评标委员会的组成： 专家评委的抽取，业主评委的确定，回避，保密，四、四、 水利工程建设的招标工作水利工程建设的招标工作 1、政出多门，缺少统一权威的法规体系。政出多门，缺少统一权威的法规体系。 迄今为止，我国的基本建设还没有一部完整的、系统的法律层次上迄今为止，我国的基本建设还没有一部完整的、系统的法律层次上的制度，也缺少系统、严密和稳定的行政法规。目前基本建设管理主的制度，也缺少系统、严密和稳定的行政法规。目前基本建设管理主要的依据是一些部门规章，这些规章不具备足够的权威性，制定这些要的依据是一些部门规章，这些规章不具备足够的权威性，制定这些规章的部门往

29、往从局部利益出发，致使规章有一定的局部性和短期性，规章的部门往往从局部利益出发，致使规章有一定的局部性和短期性，缺乏全局性、系统性和稳定性。以致政出多门，建设过程中很多问题缺乏全局性、系统性和稳定性。以致政出多门，建设过程中很多问题（如投资计划安排、征地拆迁工作、招标投标监管等）难以协调处理，（如投资计划安排、征地拆迁工作、招标投标监管等）难以协调处理，比如，审批部门对建设征地有关税费不予考虑，工程实施时国土等部比如，审批部门对建设征地有关税费不予考虑，工程实施时国土等部门又依据其部门规定，要求交纳相关税费；财政、审计部门对水利建门又依据其部门规定，要求交纳相关税费；财政、审计部门对水利建设项

30、目进行评审时，片面性地依据其部门规定，对水利工程建设中相设项目进行评审时，片面性地依据其部门规定，对水利工程建设中相关的检测、鉴定等费用不予认可。关的检测、鉴定等费用不予认可。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策 2、管理部门不明晰，权责不一致管理部门不明晰，权责不一致 水利工程建设管理体制中存在的一个突出问题，就是分级管理的体制存在着一定的水利工程建设管理体制中存在的一个突出问题，就是分级管理的体制存在着一定的混乱，流域机构在水利基本建设管理体制中的法律地位模糊，从而造成水利基本建设管混乱，流域机构在水利基本建设管理体制中的法律地位模糊，从而造成水利基本建设管理在纵向行政权限和职责的划

31、分方面复杂化，尤其是项目主管部门及其应承担的责任不理在纵向行政权限和职责的划分方面复杂化，尤其是项目主管部门及其应承担的责任不明确，给建设管理带来了难度。明确，给建设管理带来了难度。 项目主管部门应指建设项目在行政上或业务上的直属上级机关，项目主管部门代表项目主管部门应指建设项目在行政上或业务上的直属上级机关，项目主管部门代表所有者国家对建设项目进行直接的管理监督，在分级管理中项目主管部门处于核心的地所有者国家对建设项目进行直接的管理监督，在分级管理中项目主管部门处于核心的地位。项目主管部门应按照建设项目的隶属关系来确定，是直接组织项目法人那个层级的位。项目主管部门应按照建设项目的隶属关系来确

32、定，是直接组织项目法人那个层级的水行政主管部门，是唯一的，项目主管部门与项目法人之间的所有业务关系，管理关系、水行政主管部门，是唯一的，项目主管部门与项目法人之间的所有业务关系，管理关系、监督关系应当是直接的、唯一的。例如计划下达、投资拨款、统计报表、问题查处等都监督关系应当是直接的、唯一的。例如计划下达、投资拨款、统计报表、问题查处等都应该是直接的，而不是间接的，都不需要经过任何其他层级的行政主管部门。应该是直接的，而不是间接的，都不需要经过任何其他层级的行政主管部门。 目前，有些部门强调按投资来源划分，而不是按照项目的隶属关系确定。对于治淮目前，有些部门强调按投资来源划分，而不是按照项目的

33、隶属关系确定。对于治淮工程，流域机构的管理权限无明确界定，所承担的责任更不明确，形成了同是中央投资工程，流域机构的管理权限无明确界定，所承担的责任更不明确，形成了同是中央投资的项目中，有的项目要管，有的项目不管，想管哪个项目就管，不想管哪个项目就不管的项目中，有的项目要管，有的项目不管，想管哪个项目就管，不想管哪个项目就不管的情况，有很大的随意性，各部门应负的责任也不明确。由于水利部和流域机构管理权的情况，有很大的随意性，各部门应负的责任也不明确。由于水利部和流域机构管理权责不明确，以致省、市县各级主管部门难以落实分级管理。责不明确，以致省、市县各级主管部门难以落实分级管理。五、 当前水利工程

34、建设管理存在的问题与对策 3、政企不分，不适应统一规范的市场要求政企不分，不适应统一规范的市场要求 目前，许多施工企业、设计单位、监理单位等市场主体仍隶属于目前，许多施工企业、设计单位、监理单位等市场主体仍隶属于水行政主管部门，相当一些单位还是事业单位，改企改制步伐缓慢，水行政主管部门，相当一些单位还是事业单位，改企改制步伐缓慢，主管部门要对其人、财、物进行监管，与之存在着各种各样利益关系。主管部门要对其人、财、物进行监管，与之存在着各种各样利益关系。由于主管部门与企业存在隶属关系，无法按照独立的市场主体进行监由于主管部门与企业存在隶属关系，无法按照独立的市场主体进行监管。此外，水利行业还没有

35、建立完善的劳务管理体系，企业对劳务用管。此外，水利行业还没有建立完善的劳务管理体系，企业对劳务用工管理不够规范。工管理不够规范。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策4、项目法人责任制没有真正落实项目法人责任制没有真正落实由于水利基础设施建设的公益性，没有其自身的直接的经济利益，由于水利基础设施建设的公益性，没有其自身的直接的经济利益，因此项目法人及其工作人员对项目资产的关切度不高，又缺少必要的因此项目法人及其工作人员对项目资产的关切度不高，又缺少必要的约束和激励机制，因此普遍缺少高度的责任意识。约束和激励机制，因此普遍缺少高度的责任意识。在大多数情况下，建设项目采用在大多数情况下，建设项

36、目采用“前期工作前期工作建设建设运行（生运行（生产）产）”三阶段分别负责制，没有一个单位能对项目的整个寿命期间终三阶段分别负责制，没有一个单位能对项目的整个寿命期间终身负责，特别是建设项目形成的最重要的阶段身负责，特别是建设项目形成的最重要的阶段建设阶段，建设单建设阶段，建设单位往往临时组织，建成后即行解散，只有一次教训没有二次经验，更位往往临时组织，建成后即行解散，只有一次教训没有二次经验，更难对建设项目负起终身责任。难对建设项目负起终身责任。项目法人（建设单位）在内部结构、运作规范、资质条件以及工作项目法人（建设单位）在内部结构、运作规范、资质条件以及工作人员的执业资格等方面均缺乏规范的要

37、求，很多项目法人技术力量薄人员的执业资格等方面均缺乏规范的要求，很多项目法人技术力量薄弱，管理水平不高。弱，管理水平不高。由于分级管理方面的原因，项目法人组建责任的分工不明确，组建由于分级管理方面的原因，项目法人组建责任的分工不明确，组建程序不规范。程序不规范。我省涡河治理等项目开始了代建制试点，但由于目前代建单位的激我省涡河治理等项目开始了代建制试点，但由于目前代建单位的激励奖惩机制还没有形成，如代建形成的投资节余分配没有政策依据，励奖惩机制还没有形成，如代建形成的投资节余分配没有政策依据，代建过程中如果造成了工程损失，代建单位难以承担相应的责任，难代建过程中如果造成了工程损失，代建单位难以

38、承担相应的责任，难以真正对建设项目负全责，代建制推广困难。以真正对建设项目负全责，代建制推广困难。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策 5、建设监理制存在着一些问题：大多数监理单位并不是独立的市场主体，仍依附于行业主管部门或大多数监理单位并不是独立的市场主体，仍依附于行业主管部门或一些事业单位，大多数监理单位难以独立承担民事责任。一些事业单位，大多数监理单位难以独立承担民事责任。大多数监理单位的主要监理人员为兼职或以退休人员为主，缺少稳大多数监理单位的主要监理人员为兼职或以退休人员为主，缺少稳定的，专职的骨干监理人员队伍。定的，专职的骨干监理人员队伍。相当比例的监理人员的业务素质，少数监

39、理人员的品质素质难以满相当比例的监理人员的业务素质，少数监理人员的品质素质难以满足监理工作的需要，监理的工作质量总体偏低。足监理工作的需要，监理的工作质量总体偏低。监理授权不充分的情况较为普遍。监理授权不充分的情况较为普遍。监理的收费水平仍然偏低。目前大多数监理人员为兼职或退休人员，监理的收费水平仍然偏低。目前大多数监理人员为兼职或退休人员，其所得报酬仅为补贴或退休补差性质，职工的退休、养老、医疗保险、其所得报酬仅为补贴或退休补差性质，职工的退休、养老、医疗保险、企业发展等间接成本均未包括在内。监理收费水平尚不足以使监理单企业发展等间接成本均未包括在内。监理收费水平尚不足以使监理单位有足够的抗

40、御市场风险的能力，没有足够的吸引力凝聚一批专职的位有足够的抗御市场风险的能力，没有足够的吸引力凝聚一批专职的高素质的监理人员队伍，难以脱离对母体的依附，摆脱以兼职和退休高素质的监理人员队伍，难以脱离对母体的依附，摆脱以兼职和退休人员为主的境况。人员为主的境况。监理责任意识不强，随意更换监理人员，一些监理单位缺少必要的监理责任意识不强，随意更换监理人员，一些监理单位缺少必要的质量检测检验手段，在投资控制上往往过分依赖项目法人，难以真正质量检测检验手段，在投资控制上往往过分依赖项目法人，难以真正做到做到“质量、进度、投资质量、进度、投资”三控制。三控制。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策

41、6、招标投标制也存在着一些不足和问题： 分标过细、标段过小，不利于有实力的大企业中标。 评标时间过短，评标深度不够，评标报告过于简单，评标工作质量不高。 存在过度竞争的情况，另由于自筹资金的筹集较为困难，因此标底及报价的编制存在着偏低的情况，不利于工程项目按合理工期高标准、高质量地组织建设，也不利于水利行业施工技术的进步与发展。 招标中挂靠投标及中标后转包及非法分包的情况时有发生，且在操作中难以界定判断。 由于政企不分等体制问题，无法完全杜绝地方保护、行业保护等现象的发生。 设计招标由于资料共享及知识产权等方问题未能妥善解决，尚未全面推广。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策 7、前期工

42、作环节过多、周期过长 目前基建项目的前期工作中加强了对移民安置、资源利用、环境保护等方面的管理，相应增加了移民安置规划、土地占用、环境影响评价、水土保持方案等专项审批，由于各专项审批环节衔接不够，造成项目审批周期过长，难以适应大规模建设的需要。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策 8、开工管理难以控制 开工管理是保证工程建设能够顺利进行，挽回决策失误和制止违法建设的有效手段，开工报告的审批是一道非常重要的建设程序。根据水利部有关开工管理规定，开工必须具备建设资金（包括配套资金）落实，土地征用手续办结等条件，鉴于我省的实际情况，绝大多数项目建设配套资金不能足额到位，土地征用手续也不能在开工

43、前办结，主管部门批复开工报告实际只能对项目审批、投资计划、法人组建、招标投标等环节进行审查，工程开工后因建设资金、土地征用等因素影响建设进度，甚至缓停建的现象时有发生。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策 9、工程验收过于复杂： （1）验收深度不够、质量不高。验收工作是一项技术性很强的工作，但目前验收时专家参与较少，工作周期较短，尽管验收阶段和层次较多，但仍存在把关不严的现象，造成深度不够、质量不高。 （2）验收组织的原则不清晰。验收主持单位不明确，一些项目竣工验收的主持单位要经过多次协调请示才能确定，对长江治理和治淮项目很多是流域机构会同省级主管部门共同主持，以致责任不清。五、 当前水

44、利工程建设管理存在的问题与对策 10、监督与检查重复雷同，成本过高 水利工程建设由于其公益性，因此加强对其的监督与检查是必不可少的，近年来参与水利工程监督的部门，除各级水行政主管部门的直系监督外，还有计划、财政、监察、审计等许多部门进行的旁系监督。监督的形式除了大量的工作检查外还有稽察、监察、巡查、监督、审计、评审等多种形式。有些监督检查取得了较好的效果。但也存在着各部门之间缺少必要的协调、沟通和合作，使监督检查的频次过多，检查的内容重复雷同，以致项目法人应接不暇。有些检查人员缺少必要的专业技能，因此有些监督检查没有深度，效果不大，与所取得的效果相比，检查监督的社会成本过大，应在减少检查的频次

45、，加大检查的深度上狠下功夫。五、 当前水利工程建设管理存在的问题与对策 11、建设执法力度有限一是水利建设行政执法主体不明确。水利建设管理机构主要从事一般的建设管理，没有明确赋予其水利建设行政处罚的职能；而水政监察队伍作为专职的执法机构，主要负责水政监察，也没有对水利建设的行政处罚职能。二是违法行为发现难。水利建设的违法行为不如河道、水土保持等违法行为容易发现，虽然发生很多，但却很难为执法部门所掌握；三是调查取证难。如违法转包，虽然发生了这种违法行为，但一旦介入调查，违法单位极容易造假，致使调查取证很难；四是定性难。在水利建设质量事故中很多都要进行鉴定，而这些鉴定的技术性相当强，即使是鉴定专家，要准确地将责任归到相应的单位，其难度很大，一些水利工程质量事故鉴定的难度甚至要超过医疗事故鉴定；五是适用法律难。由于建设法规大多由建设部门牵头以房屋建筑为对象来制定，在立