构建城乡基础教育均衡发展制度体系-以成都试验区为例

1、构建城乡基础教育均衡发展制度体系：以成都试验区为例摘要促进城乡基础教育均衡发展，关键在制度 建设。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区和国家 统筹城乡教育综合改革试验区，按照科学发展观要求，从破 除城乡教育二元体制入手，着力构建了以发展规划、办学条 件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准“六个一体 化”为主要内容的城乡基础教育均衡发展制度体系。成都的 实践表明：要实现城乡基础教育均衡发展，必须确立公平共 享的制度设计理念，必须坚持政府主导的教育发展路径，必 须建立全域统筹的资源配置机制，必须形成城乡互动的共同 发展格局。关键词成都试验区；基础教育；城乡二元体制；均衡 发展；制度建设中图

2、分类号d630文献标识码a文章编 号11006-0863 (2013) 06-0027-05城乡基础教育均衡发展既是促进城乡教育公平、缩小城 乡教育差距、推动城乡同发展共繁荣的核心内容，也是保障 城乡居民享有起点公平和机会公平的发展权，让农民平等参 与现代化过程，使发展成果更多更公平惠及全体人民的关键 环节。要真正实现城乡基础教育均衡发展，关键在制度建设, 即彻底破除长期形成的城乡教育二元体制，真正构建起城乡 教育一体化的体制机制。成都市自2007年被国务院批准为全国统筹城乡综合配 套改革试验区、2009年被教育部批准为国家统筹城乡教育综 合改革试验区以来，按照科学发展观要求，在“全域成都城

3、乡居民子女共享优质教育”理念的指导下，坚持政府主导、 全域统筹、城乡互动，努力构建以城乡基础教育发展规划、 办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准“六 个一体化”为主要内容的新型制度体系，在促进城乡基础教 育均衡发展方面取得了积极进展。本文旨在从制度分析的角 度透析成都试验区破除城乡教育二元体制、探索城乡基础教 育均衡发展机制创新的实践，并在此基础上提炼出具有推广 价值的主要经验，为更大范围、更深层次深化教育体制改革 提供参考。一、破除制约城乡基础教育均衡发展的体制障碍制约城乡基础教育均衡发展的根本障碍是城乡教育二 元体制，而城乡教育二元体制实质就是城乡二元体制在教育 公共服务领域的

4、集中体现。城乡二元结构是我国实现社会主 义现代化所面临的主要差距和问题，而造成这一问题的体制 根源就是城乡二元体制。1众所周知，城乡二元体制源于 上世纪50年代“以农补工、城乡分治”的制度安排，其核 心是1953年开始实行的统购统销政策和1958年开始实行的 二元户籍制度，并在此基础上形成了包括二元行政管理体 制、二元教育就业制度、二元福利保障制度、二元财政投入 制度等在内的一系列社会制度体系。2这一体制在我国由 一个落后的农业国迈向强盛的工业国进程中曾发挥了巨大 的历史作用。随着改革开放的深入推进，我国城乡改革发展 取得了很大成效，但由于长期形成的制度惯性、利益格局和 思维定势，以身份壁垒和

5、不平等交换为基本特征的城乡二元 体制的核心要素并没有根本改变，并随着社会主义市场经济 体制的逐步建立以及城镇化的快速快发展，越来越成为制约 我国经济社会持续健康发展的瓶颈因素。要解决这一问题， 必须推进统筹城乡发展。基于此，党中央全面审视城乡关系, 立足现代化发展规律，在十六大做出了 “统筹城乡经济社会 发展”的重大部署，在十七大又进一步提出要“加快形成城 乡经济社会发展一体化新格局”，并根据新时期全面建成小 康社会的要求，在十八大做出了 “加快推进城乡发展一体 化”的战略部署，对城乡关系的认识和处理达到了一个新高 度，为我国实现城乡共同发展繁荣、城乡居民共享改革发展 成果指明了方向、提供了保

6、证。教育作为社会的重要组成部分，在城乡二元体制下，也 形成了独特的城乡教育二元体制。在这种教育体制下，优质 的教育资源集中在城市，在校舍、设备、师资水平、教学质 量等方面城乡成为两个世界。3大量的研究成果表明：城乡教育二元体制，表现在城乡教育资源配置的严重不均衡， 关键在城乡分离分治的教育管理体制，根源在城乡居民不平 等的教育权利，难点在长期形成并固化的既得利益格局。深 入分析可以发现：从政策取向上看，城乡教育二元体制源自“城市教育优先”的中小学教育发展方式，无论是改革前的“城市教育国家办、农村教育集体办”,还是改革后的“城市教育国家办、农村教育靠集资” 4,都充分体现了这种 倾向性的制度安排

7、。从思想根源上看，城乡教育二元体制主 要源自对城市和农村、市民和农民在国家发展总体格局中所 处地位的认知没有随着经济社会发展及时改变，“重城轻乡”的政策体系和法律法规没有及时进行调整和完善。从微观层面上看,以“重点校”“示范校”、“改制校”等为主要内容的基础教育分级政策制度，也导致了城乡中小学资 源配置的落差。5随着中央统筹城乡发展基本方略的实施, 国家开始从城乡统筹的高度思考和谋划城乡教育的发展方 式，打破体制机制障碍、促进城乡教育均衡发展逐步成为国 家战略选择。2005年5月教育部关于进一步推进义务教育 均衡发展的若干意见正式将“教育均衡发展”上升到国家 政策层面；2006年6月新修订的义

8、务教育法全文六处强 调“教育均衡”，标志着“教育均衡发展”政策在法律层面 得到了确认和维护。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）则把“促进义务教育均衡发展”作为促进 教育公平的重点，并据此于2012年9月出台了国务院关 于深入推进义务教育均衡发展的意见，标志着基础教育均 衡发展正式成为国家战略。根据党中央“统筹城乡经济社会发展”的新思路，2003 年以来，成都市开展了一场统筹城乡发展、推进城乡一体化 的探索实践，并把破除城乡教育二元体制、促进基础教育均 衡发展作为重点领域，率先进行改革探索。其改革大致经历 了三个阶段：一是以“硬件均衡”为重点的自主探索阶段 （2003年-2

9、007年）。这一阶段主要瞄准农村教育事业硬件 建设“短板”，以优化农村中小学布局、推进标准化建设为 重点，全面实施农村学校办学条件提升工程，使所有农村中 小学生享受到了与城区学生相近的基础教育资源。二是以 "制度创新”为重点的国家战略阶段（2007年-2010年）。这一阶段主要立足成都先后被批准为全国统筹城乡综合配 套改革试验区和统筹城乡教育综合改革试验区的重大机遇， 按照国务院、教育部的要求，着力破除城乡教育二元体制、 构建城乡基础教育均衡发展的制度体系。主要做法是按照 “全域成都”的理念，以统筹城乡教育的思路和办法，以优 质基础教育资源的城乡交流共享为抓手，推进''

10、;发展规划、 办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准”六 个方面的城乡一体化，缩小城乡差距，促进城乡基础教育均 衡发展。三是以“优质均衡”为重点的改革深化阶段（2010年一）。2010年，在已有改革探索取得积极进展的基础上， 成都被国务院确立为国家教育体制改革试点城市，重点探索 '推进城乡教育一体化，促进全域成都教育优质均衡发展” 的改革项目，标志着成都市城乡基础教育进入“优质均衡” 发展阶段，也意味着成都城乡教育一体化改革进一步迈入攻 坚阶段。在十年多的探索实践中，成都市始终坚持以制度创新推进城乡基础教育均衡发展，形成可持续的长效 机制。围绕城乡基础教育均衡发展的核心内容与

11、关键环节， 成都市先后出台了 134个相关政策文件。其中，综合导向性 文件有12个，经费投入、教育资助、城乡教育互动发展、 教师资源配置文件各有6个，标准化建设文件有7个，提高 教师素质和教育质量文件27个，进城务工人员子女接受义 务教育文件有8个，建立健全评估机制文件有7个。6这 些政策共同构成了成都统筹城乡基础教育均衡发展的制度 体系，为促进城乡基础教育均衡发展提供了基本保障。二、构建“六个一体化”的城乡基础教育均衡发展制度 体系近年来，成都市针对破除城乡教育二元体制这一重大难 题，围绕城乡居民教育权利平等这一核心，以城乡基础教育 发展规划、办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评 估标

12、准“六个一体化”为主要内容，初步构建了符合基础教 育特点、具有成都特色的新型制度体系。7一是发展规划一体化。科学规划是科学发展的龙头和依 据，也是城乡基础教育均衡发展的引领和向导。在促进基础 教育均衡发展过程中，成都市力图打破城乡办学分割格局， 根本解决“分而治之”的历史难题。坚持“全域成都”理 念，把全市城乡幼儿园、中小学建设全部纳入城乡一体化发 展规划，贯穿于城乡建设、产业发展全过程，做到基础教育 资源布局与城乡基础设施建设同步规划、同步实施。二是办学条件一体化。办学条件是城乡基础教育均衡发 展的基础。成都市在改革之前，与其他城市一样，在城乡教 育二元体制的影响下，城乡学校办学条件差距明显

13、，农村学 校远远落后于城区学校。为改变这一格局，成都市在科学规 划的基础上，着力推进城乡办学条件的一体化，以标准化建 设为突破口，实施“全域统筹”的重大项目和工程，促进资 源向农村地区和薄弱学校倾斜，全面改善农村办学条件。同 时，充分依托现代信息技术，加快实现教育信息网络满覆盖、 教育教学资源满覆盖、教育信息技术应用满覆盖，并提高师 生综合运用信息技术能力，以教育信息化推进教育均衡化， 使农村学生享受到与城区学生相近的硬件资源。三是师资配置一体化。师资水平是影响教育质量的关 键，也是促进城乡基础教育均衡发展的核心因素。改革城乡 教师的配置机制是当前教育体制机制改革的重点环节。针对 这一问题，成

14、都市在解决办学硬件条件的基础上，着力在师 资一体化配置上进行了机制创新。在实践中，主要是按照 “全域统筹”理念进行教师配置，促进教师资源在城乡之间 均衡配置。一是建立“交流共享”的城乡教师流动机制，实 现教师的统筹配置，促使城区优秀教师和干部向农村流动。 例如实施中小学校长定期交流轮换制度，选派了 100名城区 学校校长到农村学校任职，市级财政设立专项目标奖励经 费；实施中小学教师定期支教制度，从城区学校选派1%的教 师到农村学校定期服务，并把支教一年以上作为晋升高级职 称的必要条件；实施名校集团定期交流制度，名校集团龙头 学校与成员学校之间、城乡结对学校之间按一定比例，统筹 干部教师相互交流

15、。二是统筹实施“特岗教师”计划，实施 学段从义务教育阶段扩大至非义务教育阶段，实施范围从农 村中小学校扩大到了城区（镇）中小学，招募范围扩大到30 个学科，有效的解决了偏远地区的师资紧缺问题。三是统筹 城乡干部教师培训培养，将城乡干部和教师的培养纳入了统 一体系，特别是开展为期一年的城乡1081名校长参加的'千 名校长大练兵”活动，基本建立了 “研训一体、实践导向、 问题探究、合作共赢”的校长研修共同体，促进城乡校长在 制度化的交流互动中实现共同提高。四是统筹保障城乡教师 培训经费，将教师培训经费列入政府预算，统一构建市、区（市）县、校三级培训体系，在考核标准和培训机会上充分 体现城乡

16、标准统一与平等共享的同时，有区别地加大对农村 教师培训的投入。五是统筹提高教师待遇，在全面落实全市 义务教育学校教师绩效工资的同时，按照政府引导、市场运 作、社会参与、教师自愿的原则，通过集中建设、政府补贴 等多种方式，为农村教师建设住房，基本解决了全市农村中 小学教师住房困难问题。四是经费投入一体化。经费投入是城乡基础教育发展的 基础性保障，过去的教育投入体制是导致城乡教育水平巨大 差距的主要原因之一。因此，成都市在改革实践中，始终将 建立城乡一体化的经费投入体制作为重点来抓。一是针对 “以县为主”的农村义务教育财政体制的不足，确立了 “以 市为主、分级承担，分类指导、区别对待”的经费分担原

17、则, 实行义务教育经费预算单列，确保教育投入的“三个增 长”。二是明确坚持政府投入为主，按照"支持城区、补助 近郊、扶持远郊”的思路，将新增教育经费主要用于农村， 确保农村教育经费持续稳定增长；加大市本级向农村的转移 支付力度，弥补农村教育经费“短板”，着力提高“倾斜农 村”的经费保障水平，实现城乡教育投入均衡化；统一并提 高城乡生均公用经费标准和教育事业费，实现均衡共享。五是教育质量一体化。质量是均衡发展城乡基础教育的 生命线。成都市在改革实践中，重点抓住两个方面进行突破, 推进城乡基础教育质量在高水平基础上的均衡发展。一是全 面实施素质教育，以全面提高学生综合素质为目标，从“区域

18、推动”到“全域实施”，从“单纯减负”到“内涵发展”,全市一盘棋，以内涵发展为核心，聚焦课堂，实现“轻负高效” o特别是建立和完善符合素质教育要求的学生学习 和成长的综合素质评价体系，完善教学指导和质量监测体 系，完善教学业务捆绑帮扶制度、课堂教学评价标准以及教 学质量监测评估等形成性评价制度，保证素质教育的实施和 课堂教学效益的提高。二是促进优质教育资源全域满覆盖， 以建立城乡互动交流机制为核心，通过统筹配置全市优质教 育资源，形成优质教育资源在城乡间有效流动的机制。特别 是通过组建名校集团和建立城乡互动联盟，推进名校捆绑式 发展和城乡共享，引导城市优质教育资源向农村流动。依托这些城乡互动机制

19、平台，开展城乡百校结对，形成合作互动 的发展团队，实现共同教研科研、共同培训、共享前沿信息、 共享教育资源、共享发展成果。组织城乡师徒牵手，是城市 业务精湛的教师与农村一般教师结对，切实提升农村教师的 专业化水平。 六是评估标准一体化。成都市坚持把 评估标准城乡一体化作为督促手段和检验标准，以评价、监 测体系为杠杆，以督导评估为导向和为保障，建立起"城乡 统一”的基础教育督导评估标准，以促进城乡基础教育均衡 发展，缩小校际之间、区域之间、城乡之间的教育质量差异。 一是建立城乡教育均衡发展监测和评价体系，研究拟定城乡 教育均衡发展实现度、教育公平度等指标体系，每年进行监 测并发布监测报

20、告。二是建立城乡素质教育的监测机制，制 定学生学业水平质量监测体系、基础教育学能监测体系和科 学的评价制度，形成了有利于推进素质教育的考评监测体 系。三是制定城乡教育现代化的评估标准，参照中等发达国 家本世纪初的教育发展水平和国内教育现代化先行省市的 共同性、代表性指标，统筹拟定了成都市、区（市）县、各 级各类学校实现教育现代化的指标体系和评估标准，制定成 都小学、初中、高中学校的教育现代化标准，为深入推进城 乡基础教育均衡发展提供了重要依据。数据来源：成都市义务教育校际均衡监测总报告 （2012）,载吕信伟等著.国家教育综合改革试验区前沿报告 m.北京：科学出版社，2012. 78-94.城

21、乡基础教育均衡发 展的“六个一体化”，共同构成了一个相对完整的制度体 系。通过实施和运行这一新型制度体系，成都市在破除城乡 教育二元体制、促进城乡基础教育均衡发展方面取得了积极 进展。体制机制的转变，促进了城乡中小学从差距过大到基 本均衡，不仅办学条件得到了同步改善，而且师资配置水平、 教育教学质量等方面的差距也大为缩小。根据成都市义务 教育校际均衡监测总报告（2012）,2011年，成都市各区（市） 县义务教育均衡总指数平均值为0. 39,各区（市）县域小学、 初中校际均衡差异系数平均值分别为0. 49和0.43,均小于 国家规定的基本均衡差异系数标准（小学小于等于0. 65,初 中小于等于

22、0. 55）o同时，全市农村中小学许多均值指标已 经大于或等于城镇中小学均值指标（表1列出了小学的基本 情况，中学的情况基本类似，故略掉。）三、创新城乡基础教育均衡发展的战略模式总体上看，城乡基础教育均衡发展，既是一种发展目标,也是一个发展过程；既是一种教育发展目的，也是一种促进 基础教育发展的指导思想。8成都的实践探索，使我们深 刻认识到：促进城乡基础教育均衡发展，既需要我们从战略 的高度考虑政策制定的科学性、前瞻性、系统性，确保价值 理性与工具理性的契合。也需要我们从实施路径的角度考 虑制度设计中创新性与现实性的结合，针对性和操作性的结 合。具体体现在以下几个方面。一是必须确立公平共享的制

23、度设计理念。理念是行动的先导，也是制度建设的依循。促进城乡基础教育均衡发展， 首先要确立科学的制度设计理念。平等地接受教育的权利， 是国家赋予每位公民的基本权利，而教育公平是国家已经确 定的基本教育政策。构建城乡基础教育均衡发展的制度体 系，首先要坚持的价值追求就是城乡居民对优质教育资源的 公平共享。从成都市的实践看，在推进城乡教育一体化进程 中，不仅要在规模和数量方面注重基础教育的城乡公平共 享，而且更要在内涵、质量与效益方面注重基础教育的城乡 均衡，促进城乡居民子女共享基础教育改革发展成果。二是必须坚持政府主导的教育发展路径。基础教育作为 一项基本公共服务，其供给主体无可争议应该是政府。而

24、且 在当前成城乡存在明显收入差距和生活差距的情况下，靠市 场机制“无形的手”是无法自动实现优质教育资源要素从 城市向农村逆向流动。9因此，推进城乡基础教育均衡发 展，政府无疑应该发挥主导作用。特别是要在改革实践中， 鲜明地明确政府在制定基础教育事业发展规划、配置基础教 育资源、改革基础教育体制、完善保障体系等方面的主体职 责。同时，必须明确划分各级政府职责，科学界定各级政府 的管理重点，在有效消除政府职能交叉、重叠和错位现象的 基础上，使政府真正成为教育体系的规划者、教育条件的保 障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的 制定者和教育质量的监管者。10但政府主导并不意味着政 府包揽

25、一切，也必须发挥社会的协同作用和办学主体的基础 性作用。特别是要建立现代学校制度，加大学校管理自主权, 促进学校在教师发展、课程实施、学生成长等关键要素上能 够自主决策、有所作为，真正形成“教育统筹层级和投入重 心上移，学校管理重心下沉，城乡教育制度一体化”的城乡 基础教育均衡发展新模式。三是必须建立全域统筹的资源配置机制。基础教育“以 县为主”的管理体制，虽然较好解决了乡镇学校、农村村小 等问题，但因其统筹能力有限、财力差异大，导致穷县办“穷 教育”、富县办“富教育”，造成了基础教育发展的“碎片 化”现象。解决这一问题的根本途径就是提高统筹的层级和 重心，真正实施市级“全域统筹”。成都市在推

26、进城乡一体 化进程中，在全国创造性地提出了 “全域成都”理念，即打 破行政区划的体制障碍，将全市市域范围124万平方公里作 为整体进行规划、建设和管理，系统推进城市和农村的现代 化。按照这一理念，成都市打破行政区界，对“全域成都” 范围内基础教育发展统一规划、科学布局，系统整合并优化 配置城乡教育资源，有效消除了地域、经济等原因导致的教 育不公平等问题。因此，要实现城乡基础教育均衡发展，必 须要按照“全域统筹”的理念，构建“全市一盘棋”的资源 配置机制，促进优质教育服务城乡全面覆盖、全域充分交流, 进而实现城乡基础教育一体化发展。四是必须形成城乡互动的共同发展格局。打破城乡教育 二元体制，目的

27、在于促进教育资源要素在城乡之间合理流动 和优化配置。实现这一目标，关键在于形成城乡教育互动交 流、共同发展的新格局。从成都的改革实践看，必须要按照 以城带乡、城乡互动、优势互补、共同发展的要求，着力打 破区域壁垒、行政壁垒和体制壁垒，通过捆绑式发展等政策 措施，引导城市优质教育资源向农村流动，同时突显农村教 育的乡村特色，实现城乡教育资源双向交流、互促共进，从 而形成城乡基础教育动态均衡的发展的整体结构11,有效提升全域范围内基础教育质量。同时又要妥善化解城乡教育 二元的利益矛盾，既尊重和保存二者的个性和优势差异，又 以科学的政策措施促进二者的利益融合12,真正使城乡基 础教育均衡发展，不是“

28、削峰填谷”式的“零和”均衡，而 是“抬峰填谷”式的城乡共进。参考文献references1 厉以宁论城乡二元体制改革北京大学学报(哲学 社会科学版)ljl2008 (3).li yining. on the reform of urban and rural dual systemjournal of peking university (philosophy and social sciences), 2008 (3)2 褚宏启城乡教育一体化：体系重构与制度创新一一 中国教育二元结构及其破解j.教育研究，2009 (11).chu hongqi the integration of urba

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