公共财政下促进企业自主创新的税收政策

1、公共财政下促进企业自主创新的税收政策一、我国现行促进 企业 自主创新的税收政策存在的 问题从公共财政和新公共管理的角度看，企业自主创新进程 中的税收政策设计仍然存在着两个方面的缺陷：一是宏观税 收环境不适宜；二是微观税收环境缺乏针对性，致使企业自 主创新中税收政策的有效性差。具体体现在以下几个方面：（一）企业自主创新税收政策环境不适宜1、企业自主创新主体缺乏（1）国有企业不是真正意义上的企业，缺乏自主创新 的动力在我国，国有经济不仅规模依然十分庞大，而且享受 着政府的垄断政策保护，政府与国有企业之间仍然存在着难 以割除的 脐带联系”，国有企业仍然可以依赖政府的政策保 护维持生存，因而，缺乏自主

2、创新的外在压力。同时由于国 有产权的存在，决定了国有企业领导人并不是真正的企业 家，而只能是政府官员在企业的存在，其行为目标不是追求 创新利润最大化，而是在职任期利益最大化，包括任期内消 费享受最大化及可以迎合政府领导人的意识的任期政绩最 大化，其行动不是服从市场而是听命于市长，这就使得国有 企业发展严重依赖于粗放式规模扩张而不是集约式技术 进步，从而使国有企业缺乏自主创新的内在动力。这样，自 主创新税收政策对国有企业就很难发挥出有效的激励作用。1、宏观税收政策目标定位不当改革开放以来，促进经济快速增长一直是政府的头等大 事，导致我国宏观税收政策总体上是以激励投资规模扩大、 促进经济增长为主要

3、目标，而不是以技术进步为目标，以区 域发展而非产业升级为主要目标、以吸收外国资本而不是引 进先进技术为主要目标。这样，不合理的宏观税收政策目标 定位，使得企业自主创新税收政策的激励效应被宏观税收政 策的抑制效应抵消掉了，极大地降低了企业自主创新税收政 策的激励效应。2、实际宏观税收负担重表面上看来，改革开放至1990年代中期，名义上我国国民经济整体税收负担逐渐下降，税收占GDP比重1996下降至最低点10%左右，1997年后国民经济整体税收负担逐年 回升，至2006年税收占GDP比重上升至18%左右，与发达 市场经济国家税收占 GDP比重相比，似乎比较低。但是发 达市场经济国家人均 GDP在2

4、万美元以上，而我国人均GDP 还不足2千美元，因此相对于我国国民经济发展水平来看， 我国名义上宏观税收负担水平并不是很低。进一步分析，西 方发达市场经济国家由于公共财政收入制度很规范，税收以 外的收费占GDP比重很低，政府财政收入基本就是税收收 入，因此国民经济整体财政负担也基本上就是宏观税收负 担，而我国财政收入制度不规范，政府从国民经济中汲取的 资源不仅包括税收收入，而且包括大量的税外收费，而且费 比税重，从而使得我国实际宏观税收负担大大超出名义宏观 税收负担，这样如果把政府税外收费计入税收收入中，以此 计算 税费占GDP比重，目前 大量 研究 证明，这一比重 在30%以上。这就表明我国实

5、际宏观税收负担水平与发达市 场经济国家相差并不是很多，而我国国民经济发展水平远远 低于发达国家，因此相对于我国国民经济发展水平来说，我 国实际宏观税收负担太高。由于实际宏观税收负担重，企业 的实际税收负担也不可能很轻，这就会制约企业自主创新能 力。3、税收法治环境差我国税收立法层次总体上不高，税收制度除了征管 法、个人所得税法、和外商投资企业所得税法由人 大立法外，其他税种都是国务院制定的暂行条例，因此从根 本上看，我国缺乏一种严肃的税收法治环境。政府过度依赖 相机抉择的税收政策的调节，而不是着力于稳定的税收制度 的内在自动调节。从企业自主创新税收政策来看，在人大的 法律、国务院的法规中规定的

6、较少，主要的税收激励政策 都是财政部、国家税务总局制定的具体规定在起作用，这就 导致企业自主创新过度依赖于税收政策的相机调节，使企业 自主创新的税收政策稳定性、连续性差，不能为企业自主创 新提供一种稳定的政策环境的预期，加大了企业自主创新的 政策风险。此外，在一些地方税收行政执法环境受到冲击， 包括完成上级税务机关下达的税收收入任务的冲击和同级 政府领导意识的冲击，使得自主创新的税收政策难以有效实 施。（三）自主创新税收政策自身设计不合理，税收政策缺 乏针对性，政策效果差企业自主创新的基本特征是投资风险大，因此税收政策 的着力点应该在于降低企业自主创新投资风险，而不是在对 企业所得税的减免。通

7、俗地说企业自主创新税收政策应该是 雪中送炭”而非 锦上添花”，而从我国促进企业自主创新的 税收政策来看，着力于 雪中送炭”即着力于降低企业自主创 新投资风险的税收政策措施不足，而锦上添花”即对企业所得税的减免政策则较多，从而税收政策的效果大打折扣。实 际上按照公共财政的基本要求，如果企业自主创新投资开发 成功，有盈利，依法缴纳所得税正是税收公平的要求，也是 企业的应尽职责，相反企业自主创新投资开发失败，则投资 损失政府应与企业共担，政府应从企业已纳税收中返还一部 分，以承担企业自主创新投资开发失败的部分损失。总体看 来，现行针对企业自主创新的微观税收激励政策措施缺陷体 现在下面几个方面：1、税

8、收政策的制度性缺陷，减弱了政策优惠的力度。包括生产型增值税对高 科技 企业发展的抑制作用，内外有 别的企业所得税对国内企业创新活动的长期压制等。2、税收激励政策没有从科技创新的特点出发形成健全 的政策体系，税收激励政策缺乏系统性、导向性、前瞻性。 现行税收激励政策是 1993年来，国家税务总局十几次发文 件形成的。这样散乱的税收激励政策难以发挥政策的协同效 果，难以起到长期的激励效应。每一项税收激励政策都是针 对单一环节、单一问题、单一取向而独立存在的，并没有从 科技创新活动所要经历的运行机制形成环环相扣、相互衔接 的激励机制。每一个单向政策很好，但是，单兵作战，成效 就很低，甚至在激励创新的

9、同时，又产生了对自身效力的抑制作用。3、税收激励政策没有从各个税种之间的内在联系和税 收优惠形式特点形成科学的激励机制。由于现行国家税务 局按税种分设不同的政策管理机构，分别管理不同税种的税 收政策，导致不同税种中的税收激励政策各自为政，缺乏内 在有机协调，一个税种少征，往往是另一个税种多征，各税 种之间政策效力相互抵消。4、临时性、针对性、限制性、特惠性的税收激励政策多，制度性、全面性、开放性、普惠性的税收激励政策少。 现行税收激励政策多为针对科技发展中的具体情况而出台 的解决个案问题，指向特定企业措施，而且许多税收激励政 策都附加限制性条件，且标准不一，重视身份特征，忽视内 在属性，不能使

10、所有的科技项目，所有的创新活动普遍得到 扶持，也没有形成长期有效的制度化规定，往往是一时有效，长期则作用弱化，激励不足。5、税收激励政策设置身份限制。技术是经济总量参数， 不涉及经济结构调整，政策范围应涵盖所有企业。技术作为 生产要素，对所有的企业而言，其取得成本应该相同，而因 企业身份不同而异的税收政策，客观上扭曲了技术进步的发 生成本。我国目前的技术进步税收激励政策只有国产设备投 资抵免少数的政策对企业自身条件没有更多的要求，其他条 款则依据企业经济性质、组织形式、盈利状况、行业归属设 立了诸多限制，具体来说侧重于国有企业和民营企业、中小 企业和新办企业、盈利性企业和高新技术产业开发区内的

11、企业。比如研究开发费用从应纳税所得额中的扣除，是自2003年才从国有、集体企业扩展到不分经济性质的所有企业。税 率降低和税额减免多集中在高新技术企业和新办企业，税收 抵免和扣除多要求企业当年盈利，并且抵免余额不能向以后 年度结转。这种针对企业主体资格而不是技术先进性和适用 性出发的税收政策是不合理的。导致的结果是，得到优惠的 企业技术未必先进，引进先进技术的企业和急需技术改造的 亏损企业因主体身份的不符合被排除在政策之外，抑制了企 业自主创新活动。6、税收激励政策环节选择不当。我国税收对企业技术 进步的重点放在技术成果的使用。比如对高科技企业的优 惠，是在认定企业的资格后，对已有技术进行优惠。

12、对高新 技术企业利润的减免，是在企业技术开发成功、取得销售收 入后优惠。而对那些技术落后急需进行改造和正在研究开发 的项目支持不够。对风险投资缺乏激励，使得企业成长时期 技术创新过程得不到风险投资资本的支持，不利于分散企业 技术开发风险，加大了企业自主创新的难度，阻碍了创新企 业的成长，降低了现有企业自主创新的积极性。7、税收激励政策方式运用不当。（1）优惠对象不科学。现行的税收优惠主要是对单位 （如高新技术企业、科研院所）、科研成果，而不是针对具 体的科技研究开发活动及其项目。只是对已形成科技实力的 高新技术企业以及已享有科研成果的技术性收入实行优惠， 而对技术落后、急需进行技术更新的企业以

13、及正在进行科技开发的活动缺少鼓励措施。同时，促使企业只关心科技成果 的 应用，而不注重对科技开发的投入。（2）优惠方式单调。对科技的税收优惠限于税率优惠 和税额的定期减免，没有采取像国外已普遍使用的加速折 旧、投资抵免、技术开发基金等方面的措施。在我国企业所 得税法和企业财务制度中，虽也规定企业可以申请实行加速 折旧，但有较多限制，且并不直接针对技术进步方面的设备（3）优惠效果欠佳。新办的高科技企业生产产品要经 过研究开发、试制、改进、生产等多个环节，周期长，投产 的前两年内利润很少，甚至亏损。从投产年度开始两年内免 征所得税没有实际意义，有违利用优惠政策扶植高科技企业 发展的初衷。（4）不同

14、时期批准成立的高新技术开发区税收优惠政 策有所不同，造成政策性差异。对开发区内的企业只规定减 税开始日期，不规定减税停止日期，将会形成保护落后、限 制进步的负作用。&税收激励政策监管较弱，缺乏跟踪问效机制。目前，税务部门在对享受优惠政策的企业审批时，对企 业经营年限和投资额度的限制不够明确，使得一批企业钻政 策的空子，以获得免税或低税的待遇。这种审批不仅带来了 国家税收的流失，而且形成了大量的投资规模偏小的简单加 工和劳动密集型企业。从企业数量上看高新技术企业数量在 不断增加，然而企业高新技术含量不高，质量很低，这种所 谓的高新技术企业不但不能为经济发展做出贡献，反而加大 了资本的投机

15、性，制约了经济的良好发展。优惠政策制定的 合理是加速高新技术企业发展的根本，而优惠资金使用是发 展高新技术产业的关键。我国税收政策实践中多年来存在的 一个较为突出的问题是，对实施前的税收政策的研究和制定 比较重视，而对实施后的税收政策的跟踪管理、效益评价、 目标考核等管理和研究工作却较为忽视，技术进步税收激励 政策也不例外。从管理的角度来看，目前对技术进步优惠政 策的管理还主要停留在对优惠对象是否符合优惠条件的审 核这一环节，对受惠对象在受惠后的目标考核等环节的管理 较弱。企业享受的减免税款的使用和监督管理没有跟上，导 致一些企业使用上的随意性，没有将有限的资金投到技术进 步和技术创新方面，而

16、是被用于个人分配，参与了集体福利 支出，失去了优惠政策的真正意义。发展9、税收管理思想和方法不适应高科技企业高科技企业人员素质高，管理比较先进和规范，发展潜 力大，有意偷逃税的现象少，用管理一般企业的思想和方法 来管理高科技企业，在制定税收政策时忽略高科技企业的特 殊性，在具体税收征管中不考虑企业实际情况，生搬硬套文 件规定，也在一定程度上阻碍了高新技术产业的发展。（1）一般纳税人认定标准 一刀切” 工业 企业要获得一般纳税人资格，其年销售额需达到100万元以上，一部分高科技企业因产品开发周期长，在其试制或小批量生产阶段 就达不到一般纳税人标准，无法取得和使用专用发票，不能直接与一般纳税人企业

17、交易，到税务机关按17%代开专用发 票，需承担占销售收入 20%多的税负（代开时按 17%缴税， 不准抵减应交增值税），严重阻碍了中、小型高科技企业的 发展。（2）申报纳税的审核过于繁琐。 对 三表两帐”申报时税务人员逐张审核抵扣凭证，凭已申报抵扣”章抵扣，没有给企业一个自行申报的空间，稽查发现抵扣凭证存在问题，也难以分清责任，不仅加大了税收征管工作的难度，而且让 企业没有自觉申报纳税的责任感，不利于培养和强化企业的 纳税意识。以我国出口退税为例，企业在办理出口退税时必须提供 两票两单”即：购进出口货物的增值税专用发票或普通发 票、出口货物销售发票、盖有海关验讫章的出口货物报关单 和出口收汇核

18、销单。由于各有关部门为防止骗税，都要对出 口退税单证的合法性、真实性、准确性和关联性进行审核， 而各部门之间在出口退税管理工作中又表现出各自为战”的半封闭状态，因此很难把好出口退税关” 一方面很难杜绝出口骗税，另一方面又很难提高出口退税的时效。二、公共财政下促进企业自主创新的税收政策选择（一）从根本上着力于营造企业自主创新税收政策环境（3）要有自主创新的的紧迫感，克服坐等企业自主创 新，以为企业自主创新投入大，风险大，现在没有实力进行 自主创新，要等到未来经济实力更加强大了再来搞自主创新 的消极思想。自主创新是全方位的，经济发展水平高时可以 搞，经济发展水平较低时同样可以搞。大企业可以搞，小企

19、 业也可以搞，而且很多企业都是依靠自主创新从小企业成长 为大企业的，60%的专利技术也是由小企业创造的。（4）树立只有民营经济才是自主创新的真正主体，才 有自主创新的永恒动力的思想，把民营经济作为自主创新的真正主体来培养。改革开放近30年的经济增长奇迹可以说是民营经济创造的。而且如果没有政府政策管制，没有民营 经济不能从事的经济活动。因此，要抛弃政府主导经济增长、 国有经济控制国民经济命脉的思想，树立市场主导经济增 长、民营经济是国民经济支柱的思想。2、着力于营造适宜的宏观税收政策环境（1）要确定一个合理的宏观税收负担水平，使国民经 济整体税收负担水平与国民经济发展水平相适宜，不超过国 民经济

20、发展的承受能力。目前 我国17%左右的名义宏观税收负担水平与国民经济发展水平是基本相适应的，但是超过 30%的实际宏观税收负担水平则远远超出了国民经济发展的承受能力。因此必须深化公共财政收入制度改革，根除企业 不合理的税外负担，使名义宏观税收负担水平与实际宏观税 收负担水平一致，把实际宏观税收负担水平降至20%左右，从而把更多的资源留给企业，从根本上降低企业负担。 为此，必须根据 以支定收”的公共财政 理论 思想，结合我国国民 经济发展水平，以人大立法的形式将我国实际宏观税收负担 水平确定在20%左右的水平，以此作为各个具体税种税负确 定的依据，各个具体税种税负之和不得超过宏观税收负担水 平2

21、0%的控制线。必须深化财政收入制度改革，建立以税收 收入为主的公共财政收入制度。人大要制定政府公共收入 基本法，以法律的形式彻底取消政府部门以公共权力收 费的制度安排，将政府财政收入征收权集中到政府财税部 门，一些少量的行政经费的征收必须经过各级人大审议批 准，从而使名义宏观税收负担水平与实际宏观税收负担水平 一致，彻底根除政府各部门税外收费加重企业负担的现象， 为企业创造一个透明、规范的税收负担环境。（2）取消现行 基数加增长”的预算资金分配方式， 实行 绩效预算制度。根据政府各部门的绩效来配置预算资金，实 现财政资源在政府部门间的合理配置，确保财政资源能够按 社会 公众对公共产品与服务的偏

22、好进行配置，消除现行政 府职责中存在的 越位”与 缺位”实现政府职责的合理归位。 根据绩效预算的内在要求，强化政府公共部门生产公共产品 与服务过程的绩效考评，只有符合绩效标准的政府部门才能 得到预算拨款，达不到绩效标准的政府部门则得不到预算拨 款，确保以最低资源消耗，生产出符合社会公众要求的公共 产品与服务，从而迫使政府部门提供更好的公共服务，为市 场机制有效运行创造良好的公共产品与服务环境。（3）放松政府管制，强化政府公共服务。在市场经济 体制下，必要的政府管制是不可少的，但过多过乱的政府管 制必然扼杀企业自主创新活力，特别是对高科技企业来说， 政府过多的管制，对企业创新行为的危害更大。因此

23、必须转 变政府公共治理思路，强化政府公共服务职责，尽可能减少 对市场经济活动不必要的干预。要通过立法规定，凡是法律 没有明确禁止的活动都是可以自由进行的经济活动，企业可 以根据自身情况决定从事什么样的经济活动，而不需政府审 批、许可，只需到政府备案、登记就行了，由于民营经济是 我国创新活力最强的部门，因此特别是要彻底取消对民营经 济的过多过乱的管制，为民营经济创新活动创造自由的政策 环境。（4）政府公共支出政策措施与企业自主创新的具体税 收激励政策措施有机结合。政府公共支出中用于支持企业自 主创新的资金应公平合理竞争，而不能政府部门指定安排给国有企业。全面落实政府采购法，按照政府采购法的要 求

24、，政府采购项目应优先在国内招标，政府采购支出中应优 先采购国内企业自主创新的产品而不能盲目崇洋媚外随意 从国外进口。对盲目进口外国产品，财政预算中不予安排资 金。对用预算资金随意进口外国产品的，财政部门应追回预 算资金，停止对该采购项目的资金支付。政府成立的风险投 资基金应主要面向民营企业提供风险投资，而不是只向国有 企业提供风险投资。（5）重新定位税收政策目标。税收政策目标应定位在 激励所有企业自主创新、走内涵式集约型经济增长道路上 来，摒弃着眼于区域优先发展、吸引外资、大规模投资的税 收政策目标。取消已经过时的特区及开发区税收优惠政策、 吸引外资的税收优惠政策及一般企业新投资的税收优惠政

25、策，迫使所有企业都只能走自主创新之路才能享受税收优惠 政策，才能取得超额利润。3、完善企业自主创新的具体税收激励政策针对企业自主创新的微观税收激励政策措施必须着力 于投资过程的激励，通过投资过程税收激励政策，实现政府 与企业共担投资风险，可从企业自主创新设备购进、企业自 主创新产品开发、专业技术购买、企业自主创新人才的引进 与培训等方面的税收政策着手改进。（1）用税收优惠鼓励科技投入（1）运用税收优惠鼓励创办中小民营企业。创办初期， 中小民营企业实力较弱，通过相应年限的减免税、投资抵免 等税收优惠措施对其进行扶持，随着企业的发展壮大逐步减 少优惠。（2）运用税收优惠鼓励中小民营企业技术创新。通过 对R&D费用抵免、先进设备的加速折旧、技术转让收入的 所得税优惠等鼓励企业技术创新。（3）运用税收优惠鼓励对中小民营企业投资。通过制 定投资抵免、亏损、结转、减免所得税等措施，降低成本和 风险，增加收益，鼓励对中小民营企业投资。（4）放宽中小