安全预评价——事前预防

1、安全预评价 事前预防自20世纪 90年代中后期开始，国家把建设项目劳动安全卫生预评价 （简 称预评价 ）工作引入安全生产监督管理领域，力图使安全生产监督管理 工作逐步向 “事前预防型 ”转换，从规划、设计上实现建设项目的本质安 全，不留安全生产隐患。实践证明，预评价制度的引入，完善了我国 安全生产监督管理体系，对预防重大安全事故的发生起到了积极的作 用。目前，预评价单位资格认可与管理已实现制度化，预评价内容框 架基本得到确立，标志着劳动安全卫生预评价体系基本形成。尽管预 评价工作已取得了很大进展，但由于我国是一个发展中国家，而且正 处于经济体制转轨这一特定的历史时期，法制尚不健全，技术经济相

2、对落后，人员素质参差不齐，加上预评价工作在我国起步较晚，可供 借鉴的经验不多等原因，实际工作中也存在一些问题，某种程度上制 约了预评价工作的健康发展。预评价工作中存在的问题1.对预评价工作重要性认识不足按照国家的规定，建设项目安全预评价，是根据项 目可行性研究报告的内容为基础， 分析和预测该项目存在的职业危险、 危害因素的种类和危险、危害程度，提出合理可行的安全技术和管理 对策，为项目初步设计中的安全设计提供依据。可见，预评价工作必 须在项目可行性研究阶段开展，初步设计会审前完成。但在实际工作 中，不少建设单位对预评价工作的重要性缺乏正确认识，部分建设项 目的预评价工作在项目可行性研究阶段不能

3、适时开展，初步设计会审 前不能按时完成，甚至有些建设项目的预评价工作拖延到项目施工阶 段甚至更晚才开展。预评价工作的延迟开展，使它不能在建设项目劳 动安全卫生设计中起到应有的指导作用，不能使建设项目从设计上实 现本质化安全。 2.缺少体现行业特点的技术规范支持， 报告书内容可比 性较差要想规范预评价报告的内容，统一编制深度，必须有技术指导 性文件的支持。目前，国家安全生产监督管理局颁发了安全预评价 导则（简称导则 ），但该导则只是反映了各行各业建设项目劳 动安全预评价工作的共性一面，而对各自工艺过程的特殊性未能充分 反映，使得该导则对评价工作的指导、规范化作用相对有限。由 于缺少权威、详实的预

4、评价技术规范支持，具体工作中评价者往往按 照自己的理解和认识，去界定评价范围、划分评价单元、选择评价重 点等，因而评价者的专业背景、个人素质对评价报告内容深度有很大 影响，容易出现评价范围界定不具体，内容主次不分，繁简不当，重 点不突出等问题，甚至有些预评价报告不能准确识别系统中存在的重 大危险源，或者将一些不属于预评价范畴的问题也纳入其中。正因为 如此，即使针对同类建设项目开展的预评价报告，也因评价者的不同 而内容深度相差很大， 报告书可比性差。 3.资格管理中存在缺陷预评价 是一个专业性很强的工作，要求从事预评价的人员必须对所评价项目 的工艺过程、系统特征、主要物料种类及其物理、化学特性等

5、要有比 较深入的认识，这样才能准确把握生产过程中的危险、有害因素的种 类和危害程度。因此，国家规定从事预评价工作的机构，必须具备与 资格证书和所从事的行业相适应的技术装备和专业人员。但当前预评 价资格认可与管理中存在一些缺陷，首先某些预评价机构不考虑本单 位有无相关专业领域的技术装备和专业人员，随意选择业务范围并进 行评价，其结果必然有一部分评价人员从事与自己的专业背景全然无 关的预评价工作，这不但无助于其业务水平的提高，更重要的是不能 准确识别和评价建设项目的主要危险、有害因素及其程度，不能有针 对性地布置劳动安全卫生对策措施；其次，资质管理机关不能对预评 价机构所编报告的质量进行适时监督。

6、 4.行政干预阻碍预评价工作健康 发展在开展预评价工作过程中，项目所在地的安全生产监管部门有权 对预评价机构进行管理、指导和监督，这是国家赋予他们的权力，也 是安全生产属地化管理的一项重要内容。但监管部门对预评价工作的 管理、指导和监督， 应建立在法制基础上， 积极建立健全招投标机制， 鼓励预评价机构间的公平竞争，指导建设单位自主选择合适的预评价 机构开展工作。但实际上，某些地方安全生产监管部门，利用自身的 影响和手中的权力，干预建设单位的自主权，甚至向建设单位安排 （指 定）预评价机构。部分负有监管职责的部门不适当的干预，为某些技术 力量薄弱或者不熟悉本行业和本建设项目技术特点的单位承担预评

7、价 工作提供了机会，同时这些部门也成为这些预评价机构的保护伞，使 得一些报告书编制质量欠佳、业务水平较低的单位，不能通过市场的 有序竞争被淘汰出预评价市场。对策及建议 1.加大监督执法力度对建 设项目安全预评价工作的监督、监察应包括两方面的内容。首先，建 设项目审批机关应按照国家有关规定，将安全预评价报告的编制、审 查、备案作为建设项目审批的必备文件，严格要求建设单位编制预评 价报告；其次，安全生产监管部门要加强监督执法，依法约束建设单 位的行为。安全生产法明确要求安全生产监管部门，严格审查 “需 要审查批准或者验收的涉及安全生产的事项 ”，不符合要求的不得批准 或验收通过。而且还授权这些部门

8、对未依法取得批准或验收未合格情 况下擅自从事的有关活动予以取缔，并依法处理。因此，安全生产监 管部门，应该依照法律、法规要求，监督预评价报告的编报、备案工 作，严格履行预评价报告的编报规定和基本程序，对不符合规定的建 设项目，立即要求整改并给予严厉处罚， 直至满足有关规定要求为止。 只有当建设单位切身体会到预评价报告的审批 （备案 ）文件在建设项目 审批中必不可少， 才会真正重视预评价工作。 2.加强预评价资质的管理 工作应严把市场准入关，严格审查预评价资格申请单位的技术装备和 专业人员配备是否与其所选业务范围相适应，不但对不符合条件的机 构不予确认，同时还要严格限制其业务范围，以杜绝不具备技

9、术能力 而又随意跨行业承揽项目的现象。对预评价资格证书进行定期考 核、检验，是规范预评价工作的重要措施之一。建议建立预评价报告 的日常考核制度，即只要某预评价机构申请审查报告，就要对其进行 考核，让报告书的评审专家给报告的编制质量打分，以此作为日常考 核成绩，然后将其与年检相结合，综合评判预评价机构的工作质量。 采取日常考核的好处，就是能对预评价机构的预评价工作进行适时监 督，使预评价机构及时发现和补救工作中存在的疏漏和问题，保证预 评价机构的质量保证体系处于积极运转状态，有利于预评价报告质量 的持续提高。 3.安全生产监管部门严格自律， 依法监督国家安监局安监 管办字 200139 号文件明

10、确规定，各级安全生产监管部门有权对开展 预评价工作的单位进行管理、指导和监督，建设单位可自主选择有资 格的单位承担预评价工作，积极建立健全招标机制，鼓励预评价机构 间的公平竞争，促进预评价工作的良性发展。可见，国家没有赋予任 何一级安全生产监管部门向建设单位安排 （指定 ）预评价机构的权力。 因 此，各级安全生产监管部门应该依法行使自己的管理、指导和监督职 责，制止直接或间接向建设单位指定预评价机构的行为。 4.制定体现行 业特点的技术规范，指导预评价工作预评价报告一经报送安全生产监 管部门备案后，就成为具有法律效力的技术文件，成为建设项目劳动 安全卫生设计和项目劳动安全管理、监察的重要依据。所以，预评价 报告编制质量 （包括内容的完整性和针对性等 ）的优劣，势必影响劳动安 全卫生对策措施的有效性和可靠性，因而对企业的安全生产产生深刻 的影响。内容完整、重点突出、针对性强的预评价报告，能够正确指 导职业安全卫生设计和管理，能够很好地消除、预防和降低职业安