城市综合执法践行科学发展观调研

1、精品文档 城市综合执法践行科学发展观调研 从“发展才是硬道理”到“科学发展观”，其核心就是发 展，发展就要变化，变化需要创新。随着经济发展和城市化 进程的推进、社会主义法律制度的日趋完备，如何加强城市 管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制，理顺城市综 合行政执法体制，使其高效规范的运行，就成为一个重要课 题。年 12 月，经区人大常委会研究决定，成立了由法工委 牵头的“综合行政执法”调研组，通过历时两个多月较为深 入细致的调查研究，形成书面调研报告如下：一、综合行政 执法形成的背景与推行现状 1996 年 10 月 1 日实施的中华 人民共和国行政处罚法第 16 条规定：“国务院或者经国

2、务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政 机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行 政处罚权只能由公安机关行使。 ”自 1997 年以来至 2002 年， 全国有 23个省、自治区的 79个城市和 3 个直辖市经批准开 展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。 2002 年 8 月 22 日国务院作出国务院关于进一步推进相对 集中行政处罚权工作的决定 ，该决定指出并明确了开展相 对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的 范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。 2002 年 10 月 11 日国务院办公厅转发了中央编办关于清理整顿行 政执法队

3、伍实行综合行政执法试点工作的意见 ，该意见从充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工 作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内 容、试点的组织实施四个方面提出了意见。 2004 年市政府相 继批准了我市渝中区、南岸区、区、北陪区综合行政执法试 点实施方案， 区人民政府关于综合行政执法试点改革的实 施意见，即三定方案，将区城市管理综合执法局更名为区 综合行政执法局， 为政府组成部门， 专司行政监督处罚职能。 至此，管罚分离的行政执法法制格局和综合行政执法的大格 局基本形成。从全市综合行政执法试点推行的现实状况来 看，已有渝中区、南岸区、区、北陪区实行了综合行政执法 工作格

4、局，其推行情况亦不尽一致，有的完全没有了管理职 能，有的还交叉了部分管理职能，有的是综合行政执法局一 块牌子一套班子，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌 子一套班子，但不论哪种机构设置形式，都基本形成了管罚 分离的法制格局。二、综合行政执法面临的矛盾和问题之分 析综合行政执法是提高城市管理法制化水平，构建管理长效 机制的一种新型行政执法模式，具备执法主体唯一性、执法 体制统一性、执法职能综合性、执法范围灵活性的特点，但 该项工作的推行也面临着各种矛盾和问题。具体表现如下： 现行法律资源与综合执法实践需要的矛盾第一，我市试点的 综合行政执法局是根据“三定”方案明确的授权方式进行 执法。政府规章

5、进行授权的方式，适用于行政机构，这是没 有问题的，但根据这样的授权，综合执法队伍只能实施政府 规章的规定，无法实施国家法律和行政法规的有关规定，因 为由人大授权方式取得执法主体资格的对象，主要是具有管 理社会公共事务职能的事业单位。因此，现行综合执法主体 的合法性、包括其执法内容和程序均受到挑战。第二，综合 执法的法律依据过于分散，带有不确定性：目前综合执法依 据散见于相关地方性法规、规章中，这些地方性法规、规章 规定的执法程序、内容和方式，部分是按照原行政执法体制 和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合 执法依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之 中。专业执法与综合执

6、法的矛盾一是有些执法行为往往同时 涉及综合执法和专业管理部门，完整统一的执法行为被人为 割断，制约了综合执法队伍职责的有效履行。二是专业管理 部门囿于无明文规定，缺乏专业的有效指导，综合执法队伍 面对部分专业性较强的执法领域，颇有无从下手之感。三是 有效的沟通机制尚未建立，使得有的地方出现管理和处罚盲 区，专业部门和综合执法部门两不管。综合执法工作机制不 当、责权界限不清的问题从调研组了解的情况来看，地方性 规章对综合行政执法定性不准确，导致这支队伍存在职能职 责不清现象， 各部门出于自身利益考虑， 责权利也很难划清。 这主要涉及两个方面的矛盾。 1、管罚分离的法律要求与执 法实践中管理和执法

7、脱节的矛盾综合执法是解决管理权和 审批权合二为一、权权不分的一项举措，但执法是管理的形 式之一，在实际工作中管理和执法又是不能截然分开的。主 要表现在：第一，管罚分离后，各试点区均出现不能及时处 理违法行为的现象，管理部门在管理中发现的所有违法行为 已无权处罚，综合行政执法局赶赴现场处理的当事人已逃 逸，行政执法无法实施，由此造成管理和执法效率低下的后 果。第二，执法工作超越不了“事后执法”的属性，前期管 理不到位，执法队伍成为“救火队”，后期管理跟不上，执 法效果难以保持。第三，有的试点区现在两权分离的深度和 广度还极为有限，管理和执法在许多方面处于“剪不断、理 还乱”的状态，部门之间相互监

8、督的机制尚未建立，导致管 理和执法形不成合力。 2、综合执法与街镇管理的矛盾首先， 街镇作为第三层面的基层组织，存在着两面性：一方面，面 对量大面广的社区、村社综合管理任务，承担大量区政府下 达的经济、社会等各项硬指标，其工作是需要有一支“拉得 出、能办事”的队伍；另一方面，大部分街镇尚未真正从长 期形成的经济利益关系网中摆脱出来，还无法真正站在管理 和服务的角度对执法活动履行管理职责。其次，面对权力上 收、任务下放的综合执法格局，必然要求综合执法机构与管 理部门加强联系与沟通，必然要求综合执法机构熟知各项行 政执法的法律法规，否则就不能切实履行综合执法的职能， 但实际工作中，由于上述必然要求

9、之要素在客观体制和综合 执法机构主观素养方面的双重缺失，使得条、块管理与执法 的界限不明、 责权不清。 第三，权责分离现象严重， “三定” 方案明确授权执法主体和执法权力属于综合执法机构，而工 作责任则延伸到了只有管理职能的街镇和相关部门，出现了 街镇执法越位和执法不安的现象和心理，致使执法局综合执 法编制和经费投入不到位，不仅使管理部门与执法部门均提 出工作异议，而且更为严重的是，存在政府不依法行政的隐 患，如若涉及行政复议和行政诉讼，政府将处于不利与不法 的地位。调研中我们了解到：街镇普遍认为综合执法局指导 不力，人力不足，自己冒充执法主体冲锋陷阵，其不合法履 职的隐患令人担忧，希望尽早取

10、得合法执法主体资格，扭转 条块管理和综合执法不尽协调的工作局面。综合行政执法体 制不顺的问题一是综合行政执法机构没有上级行政主管部 门。对此，每一个试点的综合行政执法局无一例外深感困惑， 同时法律赋予行政相对人申请行政复议的复议机关也缺位， 不论从法律规范角度还是行政管理角度都有先天不足，部门 设立的缺位，法律规定的缺失。二是综合行政执法的工作职 能名不副实。综合行政执法确切的表述应该是城市综合行政 执法，是与城市管理相配套的行政执法，即关于市政环卫、 环保、园林、绿化等城市管理的行政执法，职能超出或职能 不足都是不恰当的。而综合行政执法的职能超出和职能不足 的现象尤为突出，综合行政执法未真正

11、实现其综合执法的目的。三是现行综合行政执法本职任务受到较为严重的冲击。 “三定”方案以“ 71”规定了综合执法的职能、职责和工 作对象，各试点综合执法区均反映执法局半成左右的时间和 精力都在完成 1 的任务，此项工作严重冲淡了其原本的 7 项综合行政执法任务。三、对综合行政执法体制与工作机制 的几点思考综合行政执法局进行管理审批权与监督权处罚 权分离，是按照行政管理科学化、法制化的要求，规范行政 部门政务行为的重要举措。该工作格局有利于在相关的行政 权之间保持一定的制约关系，防止行政权力的过量裁量；有 利于行政执法队伍规范执法行为，防止执法权力部门利益 化；有利于提高城市管理部门工作效率，防止

12、相互推诿扯皮 现象发生。因此，应扩大试点范围，巩固试点工作的成果， 深化综合行政执法的改革。理顺体制严格使权力主体、监督 执法主体相分离，从体制上形成一种行政处罚职能相对集 中、执法机构相对独立、权力主体相互制约的格局。 1、成 立市综合行政执法管理机构。可以成立业务全面的大部委形 式工作机构，通过机构设置整合综合行政执法资源，解决一 些专业执法问题，彰显综合行政执法的威严，同时让行政相 对人多一条合法的行政复议救济渠道。2、努力探索综合行政执法规范高效的工作体制。现在的试点区中，南岸区市政 环卫和综合执法两块牌子一套班子的做法，在未实现“大综 合”情况下，其权宜之法显得较为合理，既满足了管罚

13、分离 的法制要求，又能较灵活地处理管理与执法相脱节的矛盾， 能一定程度避免多头管理执法难到位、多头管理不便执法的 现象发生。 3、明确综合执法的功能定位。要对综合行政执 法局的功能进行科学定位，综合执法不能越俎代庖。“三 定”方案中明确给执法局的“ 71”项职能，对“ 1”职 能中任务过于繁重应当引起重视，分析其产生的原因，做好 疏导工作，加强相关职能部门的职责，少用甚至不用行政执 法队伍进行“围堵”，适当调整其该项职能，应“本位”而 非“越位”。转换机制要解决管罚分离法制要求与管理和执 法脱节的矛盾，要解决综合执法与街镇管理的矛盾，我们首 先应当认识到：审批、许可等管理权与处罚执法权的分离，

14、 不是行政权力的简单加减，而是对行政权力的规范和制衡； 综合执法与街镇管理同是行政行为，是同一行为的不同阶 段。其次，就综合执法的整体状况而言，合理分配管理和执 法的功效、合理区分条块管理的职能重点，我们可着眼既发 挥综合执法的协调性、综合性和全局性特点，又发挥行业管 理的技术优势，依托街镇管理的人财优势，建立一个高效协 调、运转和谐的衔接机制。一是建立综合执法与行业管理之 间科学、有效的沟通运作机制；二是探索街镇管理与综合执 法之间既联系又独立的运作机制；三是建立疏堵结合、以疏 为主的长效管理机制，疏与堵是城市管理的两种手段，两者 不能偏废；四是建立城市管理综合执法评估机制、监督机制 和反馈

15、机制；五是建立执法队员能进能出、干部能上能下的 人才流动机制。就我区实际情况，可形成各街道、相关部门 和管理处相对工作独立性和自主权，又可由区综合行政执法 局调度集中的工作局面，有利于实现“以块为主，条块结 合”工作机制，有利于广泛调动各方面城市管理积极性和主 动性。法制保障执法的有效性是基于执法的合法性，加快调 整完善授权方式、组织开展前瞻性的立法研究都是不可或缺 的内容。要以确立综合执法队伍的法律地位为核心，以取得 强有力的综合执法手段为抓手，以清理修订相关的地方性法 规、规章为配套，建立一套较为科学可行的综合执法法制保 障机制。由市人大制定城管综合执法方面的地方性法规，进 一步确立综合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序 等。对现有的涉及市容市貌的有关专业执法依据进行整体清 理，并按照责权利的统一要求进行完善，为构建专业管理相 对集中、 综合管理重心下移的工作机制， 整合行政执法资源， 实现高效综合行政执法提供有效的法制保障。现行法律法规 与综合执法实践需要的矛盾，专业执法与综合执法的矛盾亦 便随之消弭。技术支撑在理顺体制、转换机制和提供法制保 障的前提下，城市管理执法手段应当现代化、科技化。对于 当今这个信息时代，特别要加强对信息技术的运用，建立城 市管理、 综合执法监察信息系统， 加快