公共支出的总量管控

1、公共支出的总量管控在我国这样一个财政经济实力并不雄厚的发展中国家 强调和强化公共支由的总量控制具有特别重要的意义。从管 理角度讲，公共支由总量控制的关键在于，按照现代经济管理 规范化、法制化的本质要求，推动公共支由管理制度创新 探索支由总量的有效控制机制。一、正确界定市场经济下公共支由的供给范围发展社会 主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将由现不 同于传统体制的各种变化，财政职能及其公共支生的供给范 围也需要进行相应的调整。如何认识和界定新体制下公共支 生的职责和供给范围，不仅关系到财政宏观调控作用的发 挥，而且也关系到公共支由总量能否得到有效控制。公共财政分配是政府的经济行为。因此

2、，界定和规范公 共支生的供应范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济 条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负 责，以此作为公共支由分配的依据。我国现有的财政供给范 围和公共支由格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来 的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家 包揽的面过大，财政支由范围过宽，几乎覆盖到整个社会生 产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财 政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配形势的变化，也与市场经济的要求不相适应.按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围 主要是通过介入 市场失效”

3、领域，运用财政分配手段，满足 社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般 应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论 上分析，它具有三个特点：一是只有由政府曲面组织和实施才 能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会 存在与发展所必要的事务；三是只有政府举办才能有效协调 各方面利益的事务.可见，社会共同需要是指那些代表社会共 同利益，必须由政府集中供给的事务 ，这是确定政府和财政职 能的基本依据，也是界定公共支由供给范围的重要标准。由此由发，今后我国公共财政支由供给的范围需要结合 改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支生需要 强化,有的支由需要弱化，有的

4、支由需要取消。首先，公共财 政的基本职责是为国家机器正常运转提供财力保障，但这纯 属消费性的开支，必须进行严格控制。其次，随着市场经济 的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同 利益和长远利益的社会公共性开支，但传统的由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支在总体上应以财 政供给为主渠道，同时要按照 谁受益、谁负担”的原则，适当开 辟一些新的资金来源渠道。 再次，在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞争性领域的投资，财 政要逐步退由，以集中有限财力强化国民经济的关键领域和 重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根据 投资规模和受益范围由各级

5、财政分别供应.此外，有的公共支由如补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减。二、着力推进公共支由预算管理的制度创新公共支由预 算是指政府在一个财政年度内为满足公共需要，提供给社会成员大体均等的公共服务所需开支的分配计划。公共支由预 算作为政府的基本财政支由计划，构成了政府财政活动及公 共财政预算的一个重要组成部分。它反映了政府活动的范 围、方向和政策，也决定了公共支由的流量和流向 .当前我国 公共支由预算管理体系仍存在诸多弊端，与市场经济要求极 不适应，因此，着力推进公共支由预算管理的制度创新势在 必行。这是我国下一步整个公共支由管理面临的一项紧迫任 务，也是从根本上约束政府盲目扩张公共服务、控制

6、公共支由总量水平的关键途径.-一要实行部门预算，提高预算的透明度。部门预算是指 一个部门的所有经费支由都按照统一的要求、统一的报表格 式，编制统一的预算.预算法规定，中央政府预算由中央 部门的预算组成这就要求改变传统的功能预算编制方法,采用部门预算编制方法，将原来按功能划分的行政事业经费 等全部细化到部门。所有的开支都要在预算中加以反映，预算 中没有列由的项目不得开支，同时要求将各种收入全部纳入预算管理.编制部门预算是公共支由预算通行的做法，通过编制部门预算，一是细化支由预算编制，提高预算的透明度， 有利于防止支由预算分配和执行中的黑箱操作便于立法机构对预算的审查和监督；二是强化预算的约束力，

7、能够有 效防止挤占挪用财政资金现象，有利于提高预算管理水平。需要提由的是，实行部门预算，不是将政府预算支由切块分割 到各部门，由各部门自由分配，而是要求更加详细地确定和 规范部门及其下属单位预算支由项目和支由内容，更全面地 发挥财政分配资金的职能作用。-要实行综合财政预算，提高预算的完整性.实行综合财政预算就是要将所有政府性收入和支由全部纳入预算统一管理，集中分配，建立统一完整的国家预算。从目前的政府性收支管理状况分析，实行综合预算，必须做好以下三方面 工作:一是对预算外资金项目进行全面清理，坚决取消越权设立的或不合理、不合法的行政性收费和政府性基金项目；二 是要实行税费改革，将一部分具有税收

8、性质、便于征收管理 的收费纳入税收调控范围，实行费改税”；三是将 费改税'的收入以及符合国际惯例、政府行政需要保留的规费收入， 统一纳入预算管理.此外，还应改革现行预算科目设计， 反映 国家预算范围的变化.要实行零基预算，提高预算的准确性。我国过去长期以来支由预算实行基数分配法，这种方法虽然比较简单， 但实际执行结果往往造成支由刚性增长，不利于财政宏观调控.零基预算，是以零为起点编制预算， 对每一个预算单位的 资金需求逐项重新审核，根据其人员编制和工作任务重新确 定预算资金分配计划。零基预算和过去基数分配法的最大不 同在于，摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚，公平 合理地确定预算支

9、由，避免各个预算单位之间的资金苦乐不 均。零基预算起源于美国，早在70年代末期，美国联邦政府开始全面采用零基预算的办法编制预算，之后世界上其他 一些国家也陆续采用了零基预算编制方法，使其成为政府公 共支由管理发展过程中的一个重要阶段。近年来我国不少地 方也先后实行了零基预算，尽管刚刚开始，处于起步摸索阶 段，但这种改革思路值得充分肯定，而且在公共支由管理方 面取得了显著成效，一方面提高了预算编制的公开性和透明度，有利于促使财政资金分配的规范化、程序化，另一方面优化了公共支由结构，对确保地方财政的预算收支平衡也起到 了重要作用。理论和实践表明，实行零基预算是强化公共支 由管理的一种有效形式，这决

10、不仅仅是预算编制方法的改变，而且是整个财政改革的一个重要内容。因此，我们要进 一步研究、制定规范化的零基预算改革方案 ，以尽快在全国普 遍推行，这对于提高我国公共支由的整体管理水平，提高财政支由的资源配置效益,将会产生重要和深远的影响HttP:/要实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。过去长时期一直至今，我国实行的是国库分散支付制度， 即将预算分配给各部门和单位的年度支由总额，按期拨付到 各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。从实际看,这种支付制度存在较多弊端，其主要问题：一是支由过程脱离 财政监督，财政部门只能依赖各支由部门的财务报告进行事 后审查监督，不能及时发现和制止支由过程

11、中的违纪违法行为。二是资金分散支付和储存，使用效率不高。由于单位资金 都有个逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付、由各单位分 散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而财政部门为应付短期资金需求 ，有时不得不向银行借 贷或发行短期公债，从而大大增加财政利息负担。 三是财政资 金运行的信息反映滞后。因为财政资金大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的账户，财政部门和中央银行无法全 面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势作曲及 时、准确的判断。因此，国库制度改革势在必行。国库制度改革的方向是实行国库单一账户制度.所谓国库单一账户制度，简单地讲，就是将政府所有财政性资金集中 在

12、国库指定的代理行开设账户，同时，所有的财政支生均通过这一账户进行拨付.它是市场经济国家普遍采用的一种财政 资金收付管理制度。据了解，包括美、日、英、法、加在内的经合组织国家都采用了这个制度.在我国实行国库单一账户制度，从收入方面讲，即意味着所有财政收入直接缴入国 库，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及 各部门、各单位自设的各类预算外收入账户将不复存在；从 支由方面讲，财政资金将在实际使用时从国库账户直接划入 商品和劳务者的账户，有关部门、单位现有的各类资金管理账户则会随之取消.通过实行上述改革，其主要好处是：1。它能在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中普遍存在的跑、冒、滴、漏现象，

13、真正解决财政收入不能及时、足额入库的问 题。同时还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的 状况。2。财政资金拨付一次到位，不需经过层层划转，会 大大提高财政资金的使用效率。3。有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支由管理，强化预 算约束，切实提高财政的宏观调控能力。三、进一步完善政府采购制度政府采购也称政府统一采购或公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需 要，将财政的购买性支由通过公开招标、公平竞争和财政部 门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为财政开支单 位购买商品和劳务的行为。其实质是将市场竞争机制和公共 支由管理有机地结合在一起，它一方面使政府可以得到

14、价廉 物美的商品和服务，有效地节约财政资金，另一方面使财政管 理从价值形态延伸到实物形态，从而改变过去财政支由一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率.政府采购制度在国外已有相当长的历史，在许多国家的经济发展和宏观管理中起着非常重要的作用，已日益成为政府调节经济运 行、强化财政约束、提高财政资源配置效率的一个重要手段。 据有关资料，国外政府采购在国民生产总值中占有相当的比 重，目前美国的这一比重为20%,欧盟成员国约为 15%20%,日本为10%。在东亚国家中，政府采购在 GDP中的 份额不等，但大体保持在 5%左右的水平。因此，强化和改 革我国的公共支由管理，需要借鉴国际经验，引入市

15、场竞争 机制，实行政府采购制度，这是公共支由管理适应市场经济体 制发展要求的重要举措，也是加强财政管理和监督、控制公 共支生水平的现实选择.我国目前各支由单位的采购行为是各自分头进行的，这 种方式的弊端非常明显：一是政府采购资金的分配和使用脱 节，资金使用效益不高，财政无法实行有效监督。二是采购 过程不透明、不公开，容易产生腐败，损害政府的形象。三 是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成 .为了克 服上述弊端，今后，政府各部门的直接支由，包括各类办公 用品、设备、公共设施以及政府所需的其它商品和劳务，在 条件允许的情况下，都要按法律规定的方式实行规范化集中 采购，采用招投标方式，引进竞

16、争机制。这样做的目的和作 用，不仅仅在于控制和节约公共支由，而且有利于推动并实现政府消费行为市场化，是促进反腐倡廉和整顿财经秩序的 重要配套措施。推广和完善政府采购制度，有几个问题需要注意和明确 一是政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、 择优、公正公平、公开。二是政府采购范围包括使用国家财 政资金购买、租用、委托或雇用等方式获取的货物、工程或 服务。三是切实搞好政府的采购招标工作。根据国外情况， 政府采购招标方式大体有三种，即公开招标、有限招标和单一 招标。结合我国国情，我们应该有针对性地做好招标工作 在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能

17、从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是对国内招标者，还是对国外招标者，凡是有 关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然， 对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询 价采购的方式。四是财政作为综合经济管理部门 ，应在政府采 购中发挥主导作用。政府采购制度本身是一种控制支由、加 强支由管理的手段，它的运作涉及到预算资金的安排、预算 会计、国库拨款、支由管理政策等多方面的财政事务.因此，财政部门应主动取得这项工作的主导权，这与国际惯例也是一致的.具体讲，财政部门作为政府采购管理机关，其主要职责是：制定政府采购的政策、法律和集中采购目录；审核政 府采购预算；制定供应商和中介组织

18、的市场准入规则；拨付与 管理采购资金；监督采购行为；收集、统计和发布政府采购 信息。四、依法理财，硬化预算约束市场经济是法制经济，没 有法制的强制约束，公共支由的主观随意性就难以避免，硬 化预算约束、控制支由总量水平也只能是一句空话.因此，加强公共支由管理、控制支由总量，就必须坚持和确保依法理 财，这也是关系到建立新型财政运行机制和公共财政框架的 一个重大问题。这里具体需要强调以下几点：一是要严格按 照预算法的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法 定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支由管理的 重要法律依据，各级政府和财政部门必须严格按预算程序办 事，预算一旦通过，不论是什么人，不管官大官小，权大权小， 都不能凌驾于预算之上批条