发展规划编制讲义

1、发展规划编制讲义发展规划编制第一部分 发展规划编制的基本内容在各类发展规划中，除了主体功能区规划因为独特的功能、明 显不同的技术分析手段和流程 ，而使其内容有较大的不同外，总体规 划、专项规划和区域规划虽然各有不同的功能、特点，但其基本的内容和要求有其共性。一般均包含了发展现状与形势分析、总体 思路、任务与举措、政策措施等四个方面的主要内容。第一方面的主要内容-发展现状与形势分析深刻分析发展环境及其变化趋势 ，是编制好发展规划的基础。发展条件分析虽然不会大篇幅地体现在规划文本中，但在规划前期研究工作中占很大比重，是构成整个规划工作的逻辑起点和出发 点。1 、 上一个五年规划的实施情况编制好发展

2、规划，必须全面总结上一个五年规划的实施情况，分 析主要目标和任务的完成情况。在充分肯定成绩的同时，也要看到经济和社会发展中还存在的问题。在回顾总结上一个五年规划实施情况时，既要重视定性的分析， 也要十分重视进行深入的量化分析。围绕规划提出的发展指标，逐一进行测评，肯定成就，查找差距，分析原因。反映上一轮规划目标 的实现情况，除了以文字进行描述外，能够用表格的形式一目了然地 表现，也能够用专栏的形式灵活地表现。2 国 内 外 发 展 形 势 的 判 断首先，分析国家或地区经济社会发展阶段和基本特点 分析国家或地区经济社会发展面临的有利因素和主要问题，重点是要科学判断和准确把握发展中面临的新情况、

3、新问题，充分利用各种有利条件，明确需要着力解决的突出矛盾和问题。例如 ，在国 家“十二五”规划纲要中，基于对中国现代化建设所处的阶段的认识，认为“十二五”时期是中国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，仍处于能够大有作为的 重 要 战 略 机 遇 期。当前，在分析国家或地区经济社会发展面临的机遇条件时，重点需要把握：一是改革开放将释放极大的发展红利。党的十八届三中 全会对全面深化改革作出了战略部署。二是国内需求继续拓展的 空间广阔，中国依然处于城市化加速推进期 ，城乡居民消费结构仍处 于不断提升过程中。三是技术进步的后发优势依然存在。在新一 轮科技革命的浪

4、潮中，经过实施创新驱动发展战略，具备迎头赶上的 极大可能性。其次，分析国家或地区经济社会发展面临的有利因素和主要问题在分析经济社会发展存在的主要问题时，从全国看，中国发展中依然存在着比较突出的不平衡、不协调、不可持续的问题 ，主要是 经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距 较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础依然薄弱，城乡 区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加 大,社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。具体到一个地区，一个领域，要立足自身的发展实际，清醒认识 自身发展中存在的有待克服的薄弱环节。3 、 现状与形势分析应注

5、意的几个问题 (1) 内 容 简 明现状与形势分析作为发展规划的重要组成部分，但并不是重点内容，也不是最主要的内容，而只是规划的辅助内容，甚至有个别的 规划并不设这部分内容，而直接展开规划指导思想、目标、任务等 内容。因此，其内容应该突出重点，简明扼要。一是篇幅不宜过长，避免虎头蛇尾。一般应掌握在总文字量的15%以内，绝不能超过四分之一。曾经看到过一些规划文本，现状与形势的内容十分庞杂，大多是从网上摘来的资料的堆砌 ，没有经过自 己的筛选和分析判断，如此的现状与形势分析根本起不到应有作用，相反，有关规划的思路与任务等主要内容则十分简单，让人对整篇规划产生虎头蛇尾的感觉。二是内容不宜过杂，避免喧

6、宾夺主。现状与形势的分析应紧扣 规划的主题，对现状作出明确白分析和描述 ，对于发展面临的形势作 出准确的判断。而一些规划往往缺少针对性，现状分析事无巨细，作面上的罗列，对于发展形势的分析则从国际到国内，从区域到当地各个层面作详细的分析，对于某一领域或行业的分析则从国民经济 总体形势到其它领域，再到特定领域，常常在外围绕圈子，进行了大 量相关性不强的分析，而对于与当地，与本事域密切相关的内容则一 笔带过。存在明显的为了分析而分析的现象。三是数据不宜过多，避免自相矛盾。常有一些规划，不分青红皂 白，把统计公报的数据或统计报表上的数据简单地搬到规划上，以此来分析和表现现状，甚至以此来代替现状分析。结

7、果并不能说明问 题,反而影响了分析的准确性和针对性 ，不能很好地突出重点问题和 主要趋势。有一些规划因为引用数据多，且由于口径不同，来源不同等原因，不同的数据出现矛盾，更造成分析判断的失误。(2) 数 据 可 靠分析现状和形势，离不开数据，数据是现状分析的重要基础和依据。发展规划作为政府组织编制并由政府发布的政策文件，引用的数 据 必 须 真 实 可 靠。一是引用官方数据。作为分析基础的数据，首先应引用官方公开发布的统计年鉴、统计公报等数据，其次可引用政府各部门的内部统计分析资料以及行业协会、商会等半官方的统计分析和研究 资料等。二是注意口径的一致性。相同的指标，由于内涵不同、统计口径不同，其

8、数值可能完全不同 ，甚至相距甚远，引用时必须仔细鉴别。例如关于文化产业，国内外就有很大的差别，在国外，不同国家 其内涵也不尽相同。不能简单地用一个国家的文化产业产值，或文化产业增加值占 GDP的比重来衡量一国文化产业的发展情况，并作相互比较。在国内，虽然国家出台了文化产业分类与统计标准，但由于各种原因，一些地方还是有口径上的差异，不能简单照搬和比较。又比如关于流动人口的统计 ，当前国内有两套数据，一套是公安 部门的数据，另一套是人口部门的数据 ，从各自管理的要求出发，两 个部门对于流动人口的理解不一致 ，统计对象也不一致，导致统计数 据的不一致，在进行发展现状与形势分析日t必须使用同一套数据，

9、避免因数据引用不当，导致分析结果不准确，而使规划产生偏差，影响 规划的质量。(3) 分 析 权 威现状与形势分析必须权威，必须与国家对大的形势判断相吻合 ， 不能以一家之言和学术讨论作为依据。一是以官方正式文件为依据。各级党委政府对于发展现状的 评价和发展趋势的判断常常会体现在重要会议的决议(决定、意见)、政府工作报告、总结等文件中，是发展规划分析的重要依据。二是应用专题研究成果。编制各类发展规划时，为了使规划更加科学合理，一般会开展一定深度和广度的前期研究，围绕着规划的重点和难点问题开展系列研究 ，这些研究成果是规划编制的重要基 础，是作出分析和判断的重要依据。三是在引用其它来源的观点时 ，

10、必须认真鉴别，从各种不同的观 点中选择相对被政府和社会普遍接受的观点，相对比较成熟的观点。四是避免对规划区外的行政主体作出评价。发展规划作为政府的公共政策，将以政府或部门的名义正式向社会发布，一个地方的规划在对现状进行分析时，应避免对于其它地方的工作和发展情况 作出评价。一些地方为了分析当地的发展阶段、发展成绩以及存 在的问题，往往与其它地区作对比研究，从而对其它地区的发展情况 作出评价，虽然从研究的角度看并不存在什么问题，但作为一个政府 发布的文件去评价另一个政府的工作成效是十分不妥的，而作出负面评价且评价只代表一家之言、并不客观的时候，更是不严肃的。然而，与其它地区进行比较是分析一个地区发展现状和特点的一个重要手段和方法，一般能够把这些内容纳入到规划研究中去，而不是直接表现在政府发布的规划文本中。(4) 前 后 呼 应现状与形势分析的目的是为了