《清代两司行政研究》一书评介

1、    清代两司行政研究一书评介    薛刚清制沿明，地方设两司，即布政使司与按察使司。从学界对两司相关的研究成果看，有地区性研究、阶段性研究，也有布政使、按察使个案研究。苗月宁女士所著由中国社会科学出版社出版发行的清代两司行政研究一书则有别于此，该书紧紧围绕两司行政问题展开深入、详实地探讨，所用史料丰富、思路清晰、论证严谨。全书以近40万字的笔墨，将有清一代布按二司行政状况展现给读者，具有较高的学术价值与现实意义。归纳来看，不论材料运用还是结构安排、内容论述等均有值得关注之处，本文对此择要述之。一、史料详实、衔接有序梁启超曾言：“史料为史之组织细胞，史

2、料不具或不确，则无复史之可言。”说的就是史料对于治史的重要性。明清史料之丰富，为众所周知之事，包括档案、实录、政书、文集、方志等多项。苗著对上述各类型史料颇为利用，据笔者统计，该书引用明清档案、朱批奏折、履历档、上谕档、起居注等档案14类，实录23类，会典、清四通等政书文献53类，方志、笔记、文集、日记等38类。著者通过诸多史料记载的大量鲜活的实例，论证、归纳出布按两司行政诸方面，弥补了政书记载不明或缺载的不足，尽可能地还原了两司行政的原貌。在论述过程中，对史料把握得当，对制度的考论、变化的梳理、背景的阐释等均有条理，显示其较强的史料功底。二、展示藩臬二司职掌全貌藩司、臬司各有分工、各有专责。

3、据清代政书的记载，承宣布政使司布政使“掌一省之政事，钱谷之出纳。？”按察使司按察使“掌全省刑名按劾之事”该著以丰富的史料阐释了如上布按二司的职掌，更为可贵的是，从大量档案、实录、文集中归纳、总结出二者共同职掌：民政办赈、财政钱法事务、教育科举事务以及军需事务、考核选任地方官、盐务、关税、水利、河务等项；另有布政使的司法职能，包括颁布国家法令，审理与民政、财政有关的刑事案件、上控和京控案件，参与秋审及地方重大刑案的审理；以及清末布按二司的外交职能等。将清初至清末二百多年布按二司职掌及变化详细展示出来。书中还提及布按二司职掌重叠问题。事实上，明清地方官缺固定且有限，基层州县官集行政、司法、税收于一

4、身，总于省之布政司、按察司。尽管清代帝王认定“各省料理钱粮，自有布政使；刑名，自有按察使；总理兵马各项事务，自有督抚。”但随着社会内容复杂化，在宽泛的分工内职掌重叠与交叉是避免不了的，这也成为二者兼管地方事务的原因之一。三、一部活的制度史邓小南在研究宋代制度史时指出；“所谓活的制度史，不仅是指生动活泼的写作方式，而首先是指一种从现实出发，注重发展变迁、注重相互关系的研究范式。官僚政治制度不是静止的政府型态与组织法，制度的形成及运行本身是一动态的历史过程，有运作，有过程，才有制度，不处于运作过程之中也就无所谓制度。如今，制度史的研究者们无不注意到长时段、动态研究的必要性。制度史重视发展，强调动态

5、。”苗月宁该著践行了这一制度史研究范式。如我们所知，制度、政策、机构设置具有适时性，因时、因势而设而废。自明至清，督抚由监察官固定为地方军政长官，布按二司地位居其下，分守、分巡道员由布按二司派遣官而固定为知府之上的大员，两司大计由卓异而转为非卓异，清末新政增裁官制，如此均体现制度变迁性，且其变迁具有内在的社会背景和政治需要。该著做到了长时段的、变迁性的考察，尤其对两司职掌阶段性变化及原因着墨颇多。有清一代，两司职掌的变化具有鲜明的时代特色。如顺康年间布政使安抚百姓、恢复生产，雍正年间清查亏空、耗羡归公，乾嘉时期解决人地矛盾、平抑物价，道光以后禁绝鸦片、办理协饷等。顺康时期按察使主要职掌为监察地

6、方官员、清理积压案件，乾隆末年以后治理官风、洋教传播及鸦片输入等系列社会问题。四、回答了两司与督抚的行政关系问题明初，加强皇权废行省设三司，因监察地方需要及“多事之区”合力不足的情况，遵行“分指之十弹，不如合掌之一击”的古训，督抚制度应运而生。清代继承了明代这一政治遗产，并将督抚权力固定，两司题本权（以公开、正式形式奏事）丧失，反应出清政府从法律意义上确立了地方督抚最高，布按从属的行政格局。但藩臬二司省级官员的性质未变。这种地方行政体制下，作为省级大员的布政使、按察使与督抚行政关系如何？地方由分权到集权情况下，如何保证皇权及中央对地方的控制权？这些历史性的热点问题，该著对此作了回答。即通过赐予

7、两司具折权（以秘密、非正式形式奏事）及陛见述职等方式防止督抚利用职权掣肘两司，监督督抚地方行政、用人，了解督抚任职情况等，形成督抚与两司“大小相制，内外相维”的地方管理方式。这种体制直至晚清督抚权力坐大，两司牵制督抚的格局被打破为止。概而言之，著者以丰富的史料，阐释了两司行政的具体情况及其变化，回答了学界关心的诸多问题，堪为一部较好学术专著。欣赞之余，不免提出点希望，在这里借用杜家骥先生在本书序中的话，以求共勉。“任何历史问题，只要深入进去，就会感觉到它的复杂性，相关的事情非常多，只有尽可能多地广泛搜集资料，进行辨别、消化、归纳提炼，才能揭示接近客观的历史真相，得出较为贴切的认识。清代两司问题也不例外，而且，这一专题的研究空间还相当大，希望月宁女士继续努力。”参考文献：1梁启超：中国历史研究法，第四章·说史料，石家庄：河北教育出版社，2003年，第38页。2皇朝通典卷三十四，职官十二。3清世祖实录卷138，顺治十七年