论特种行业管理

1、论特种行业管理【摘 要】管理特种行业是公安机关治安管理部门的一项重要职责。特种行业管理的好坏直接关系到刑事犯罪率的高低和社会治安秩序及状况的好坏。对于特种行业的定义，我国公安理论界的理解大体一致，即是指工商服务业中容易被利用进行违法犯罪活动，国家法律、法规规定由公安机关对其实施特殊治安管理的行业。本文阐述了对特种行业进行管理的理论依据以及特种行业管理范围的演变和发展过程，通过分析特种行业管理存在的问题及其对社会的影响最终提出了加强特种行业管理的方法和指出了对特种行业管理的意义。【关键字】特种行业管理；管理范围；管理方法;问题；策略随着改革开放的不断深入，我国城乡经济发展呈现出繁荣、活跃的景象，

2、一些工商服务业迅速发展，不断增加。一方面满足了人们的生活、工作需要，活跃和发展了市场经济；另一方面也随之产生了许多矛盾和问题。一些行业被违反犯罪分子利用作为落脚藏身、销赃、诈骗、盗窃、走私毒品、伪造证件等违法犯罪活动的窝点。严重地危害社会治安秩序。为了维护社会秩序，保护人民的生命财产安全，促进社会主义建设事业的顺利进行，公安机关必须依法对这些行业实施特殊的治安管理。一、对特种行业进行管理的理论依据古典犯罪学派的创始人贝卡里亚在其代表作论犯罪与刑罚中阐述：预防犯罪比惩罚犯罪更高明。因此，对特种行业进行管理，减少诱发违法犯罪活动的相关因素，增加实施犯罪的成本，防患于未然，是公安机关所追求价值目标的

3、一种体现。对符合相关标准的行业进行特种行业管理所遵循的原则是“需要和可能”，即既要有管理的必要，还要有能够管理的可能性。所以，不能将所有的行业都纳入特种行业的范围之内，因为有限的警力不可能完成如此繁重的任务，而且对并不符合特种行业管理标准的有些行业实施管理也没有必要。究竟何种行业应当列入治安部门特种行业管理的范围，很难对此进行量化的具体规定。目前我们划归特种行业管理的依据是：“容易被不法分子利用，容易发生治安灾害事故的行业。”根据这个标准，目前我国全国性的特种行业管理范围有：旅馆业、印章业、印刷业和旧货业。另外，各地方公安机关根据本地的治安管理实际情况，经省一级人民政府批准或地方立法，可以将某

4、些行业列为地区性特种行业，如有的省将桑拿浴室、美容美发等行业进行特殊管理。不同地区管理的特种行业范围不同，不同时期管理的特种行业的范围也有很大的差异。而且，对某些行业由警察部门进行管理的工作国外也存在。如有的国家将之称为特殊营业、特种营业、特定营业等。因此，我们可以认为特种行业的范围是“历史的、发展的”，应当根据不同时期的社会发展状况划定特种行业的范围，对特种行业进行相应的管理。同时，对特种行业的管理方式也应因时因地制宜。1二、特种行业管理范围的演变和发展上世纪50年代初，被列入特种行业管理的包括：旅栈业、印刻业、电料业、旧货业和娱乐业五种行业。1979年6月4日，国家工商总局、公安部等六部门

5、共同发布的关于特种行业企业进行登记管理的通知明确将特种行业界定为:旅店业、旧货业、印铸刻字业和修理业。到80年代后期，特种行业又缩至刻字、生产性废旧金属收购及旅店三业。1987年7月6日，国务院针对书刊印刷混乱的状况，将印刷业列入特种行业管理。随着市场经济结构的多元化发展，机动车修理、停存、交易业发展迅猛，由于缺乏有效的治安管理，治安问题十分突出，利用机动车修理业对盗抢的赃车进行改型、拆解、拼装、改色、改变发动机号后倒卖或利用停车场、库窝赃的违法犯罪十分突出，严重干扰了公安机关打击盗抢机动车犯罪的活动。1993年3月，公安部也制定和发布了机动车修理业报废机动车回收业治安管理办法，将机动车修理等

6、相关行业纳入了特别治安管理。随着社会分工的细化及时代的发展,不少以前闻所未闻的新行业应运而生，在给人们生活带来方便的同时，也给社会治安管理增加了难度。例如，“修锁配匙业”早被公安部门定为特种行业，而作为新兴行业的“开锁业”，是否也属于特种行业，公安部门则没有明确规定。“开锁业”确实能解有门不能进的燃眉之急，但由于没有专门机关进行管理，其混乱无序的发展也留下了许多治安隐患。因此，我国一些大中城市对“开锁业”中存在的问题已经逐步重视起来，开始将其列入特种行业管理计划。但目前除北京、沈阳等少数城市将“开锁业”纳入公安机关特种行业管理范围之外，其他城市的“开锁业”仍处在管理的真空地带。又如，“私人侦探

7、”业在国外已有一百多年的历史，而在我国尚属新生事物，1992年成立于上海的第一家私人侦探机构，至今十多个年头。由于“私人侦探”缺乏法律依据和相应的行业规范，从业人员素质层次不齐，致使经常发生委托争议；另外，“私人侦探”在调查过程中有时会使用一些过激的手段，很容易侵害到被调查者的隐私甚至安全问题。1993年，公安部发布了关于禁止开设“私人侦探所”性质的民间机构的通知，使这些“私人侦探”转为了“地下工作者”。然而，巨大的社会需求使类似的组织不仅没有减少，反而越来越多，在一些大中城市，“私人侦探”以“调查事物机构”的名义或公开或隐蔽地存在于人们的日常生活中。目前，还没有明确法律规定这一在法律夹缝中生

8、存的新兴行业是否属于特种行业管理范筹，但无论从其自身的生存和发展，还是从社会治安秩序的稳定而言，对“私人侦探”业的规范管理应该引起公安机关在内的各有关方面的重视。除了新增了许多新兴行业外，原来列管的特种行业结构本身也有很大的发展。例如，近几年来，随着经济结构的多向性发展，旧货业逐步形成了一些门类繁多的规模化、专业化市场和行业，如旧 市场、旧自行车市场及各种收藏品交易市场等。这些市场和行业的兴起在方便群众的生产、生活方面发挥了不可替代的作用；同时，一些违反犯罪分子也开始利用这些市场、行业经营活动中的管理漏洞，将其作为销赃渠道大肆进行违法犯罪活动。对于这些新变化，国家法律法规没有及时明确和规范管理

9、措施，客观上形成了管理的真空带。因此，我们对旧货业进行管理时对其内涵应有一个前瞻性和现实性的认识，以便于根据不同时期出现的新的治安重点、热点问题，及时将这些行业通过制定政府规章的形式纳入特别治安管理。另外，随着行政审批制度改革的实施，一些原本属于特种行业管理范围的行业取消了前置审批条件。如2004年8月23日至28日召开的十届全国人大常委会十一次会议通过了中华人民共和国拍卖法（修正案），对拍卖法个别条款作出修改，即删除了拍卖法第五条第三款“公安机关对拍卖业按照特种行业实施治安管理”和第十二条第五项“有公安机关颁发的特种行业许可证”，意味着拍卖业将不再是特种行业中的一员。综上，特种行业治安管理的

10、范围是不断发展变化的，同时，各地对特种行业的范围规定也有差异。目前，全国范围内均被列为特种行业的有旅馆业、印章业、印刷业、旧货流通业、废旧金属收购业、典当业、拍卖业、信托寄卖业、废旧汽车回收（拆解）业。另外，各地公安机关根据当地的治安管理实际，经省一级人民政府或地方立法，可以将某些行业列入地区性特种行业，如出租车业管理、机动车修理业管理、音像放映业管理、洗浴和按摩业管理、舞会业管理、营业性射击场管理、电子游戏室及台球室管理、网吧管理等。2三、特种行业管理存在的问题及对社会的影响（一）特种行业管理存在的问题1.发展迅速、管理失控、非法经营近年来，随着改革开放的不断深入，特种行业数量大幅度上升，从

11、业人员急剧增加，一些企业和经营者违反特种行业从业人员“先培训后上岗”的管理要求，忽视对职工的教育培训，致使特种行业内部职工素质下降，导致了行业中出现更多的隐患和漏洞。随着市场经济的发展，在经济大潮的冲击下，特种行业企业和经营者单纯追求经济效益，忽视安全防范，疏于治安管理，导致治安问题时有发生，加之公安队伍在人员、装备、经费等方面处于相对贫乏和落后的状态，使得许多公安人员长时期处于超负荷的工作状态，造成了对部分区域或企业的管理出现失控。目前，特种行业中存在许多非法经营的情况，主要表现在：一是未办理经营手续，擅自经营；二是营业证过期或私自转、改经营内容、扩大经营范围；三是在经营上违反有关的治安管理

12、法规；四是为追求经济效益从事违法犯罪活动。特种行业的经营内容丰富，经营范围广泛，其服务对象面广而复杂，一些违法犯罪分子混于其中，利用特种行业的业务内容和经营场所，实施各种违法犯罪活动。例如流窜、在逃犯把旅馆作为藏身落脚之地；犯罪分子选择信托寄卖行业作为销赃渠道，利用印章业非法刻制印章，进行诈骗活动等。加之行业经营的趋利性，使得行业经营者对违法犯罪活动听之任之，从而助长了犯罪分子的气焰。（二）特种行业管理存在问题的原因1.个别行业法律法规滞后或过时等现象比较突出。一些行业根据治安管理需要，已相继纳入特种行业治安管理，但由于具体的法律法规出台的较慢，或有的行业虽然已有法律法规，但有些规定已不再适应

13、当时的形势、任务，所以，在一定意义上说，也增加了管理工作的难度。2.特种行业经营者片面追求经济效益，忽视社会效益，违法经营现象严重。在发展社会主义商品经济条件下，特种行业中有相当一部分单位或个人，只讲经济效益，不讲社会效益，忽视安全防范，疏于治安管理，出现只认钱，不认人现象。根据社会治安“谁主管、谁负责”的原则，对特种行业治安管理应由公安机关、经营业主和从业人员共同承担。但长期以来，公安机关对特种行业治安管理采取“以我为主”的指导思想，对管理过程中出现的不规范经营采取行政手段介入干预，导致行业业主在行业市场所中的参与度低，管理职责无从体现，行业自律机制不健全，自我管理。自我约束功能得不到有效的

14、发挥，业主的安全管理意识薄弱。3.从业人员急剧增加，人员素质相对下降。近年来随着市场经济的深入发展，特种行业作为社会服务性行业迅速地发展扩大，从业人员急剧增加，由于进入把关不严对职工的思想工作、从业培训抓得不严等诸多因素，造成从业人员素质下降。4.特种行业治安管理工作弱化。行政许可法实施以后，公安机关对特种行业管理对象定义不准确，各地对列入治安管理对象的行业一直没有统一的规范表述，列管对象调整不及时。长期以来，公安机关对特种行业治安管理过程中存在着管理制度不健全，管理水平低下的问题，表现为管理手段单一，重审批轻管理，缺乏经常性的监督检查和深入细致的调查研究，管理工作跟不上形势发展；行业管理过程

15、中要么一味强调严厉查处，压抑了行业发展，不利于市场经济的发展，要么一味强调政策宽松，致使行业内违反犯罪情况严重，治安状况恶化；对行业内出现的问题采取治标不治本的方法，根本起不到有力的管理作用。5.特种行业信息收集技术管理方面落后。随着现代科学技术普遍应用，违法犯罪的发展正朝着智能化、科技化、团伙化方面发展。不法分子手段狡猾，方法隐蔽，给社会带来了的危害越来越大。对此，再使用传统的方法和手段去发现和控制各类违法犯罪活动，势必力不从心。我们要积极运用现代自然科学技术的最新成果，各种科学先进的技术方法，充分发挥人、技结合的作用，是特种行业管理更加合理、科学。3四、加强特种行业管理的策略（一）、注重加

16、强对特种行业从业人员的引导和教育，通过经常性的沟通与管理，争取全体有关从业人员、特别是经营业主的理解、支持与配合，教育和引导他们不断增强自身的治安防范意识，增强维护辖区社会稳定的全局意识，增强参与治安防范与打击的责任意识等等,特别是通过加大中华人民共和国治安管理处罚法的宣传，使有关从业人员自觉做到知法、懂法、守法。（二）、着力加强对特种行业的规范化、经常化管理。通过与有关部门积极的协调与合作，逐一建全和完善档案管理，把所有的特种行业和娱乐服务场所，无一遗漏的纳入日常规范化的管理，同时，要针对不同时期、不同阶段的治安管理工作之特点，有针对性的做好防范与打击工作。（三）、突出防范与打击重点，注重增

17、强防范与打击的自身效果和社会效果。特种行业本身就是治安防范与打击的重点，而这些重点当中的焦点又在于：相对集中的流动暂住人口，小散边远的营业处所，无手续的经营业户，对于这些焦点的管理，对于这些焦点的治安防范与打击，应当采取靠上去跟踪管，分类别侧重管，经常性反复管的方法。（四）、着力加强和规范基础信息工作，从根本上加强对娱乐服务场所的监督制约，不断提高日常管理工作水平，增强打击与防范工作力度。将有关特种行业的全部情况录入警务综合系统，提高管理效率，同时组织派出所有针对性的加强对重点行业的管理，特别是对那些相对分散的、容易隐藏或诱发各种隐患的特业，加大监控力度，增强打击与防范，对收集的新信息及时更新

18、录入派综系统。此外，搞好对特种行业的监管，要立足提高民警的综合素质，提高队伍整体的整合力与战斗力；要注重加大对全社会的宣传，增强人民群众的共同防范意识；要坚持不懈的致力调动全社会的积极参与，共同做好对特种行业的监督、管理，建立针对特种行业管理的长效机制，进而为维护社会治安的稳定大局作出应有的努力。4五、特种行业管理的意义对特种行业实施公安管理对于有效地实施阵地控制，及时发现和打击违法犯罪活动，减少各类案件和治安灾害事故，维护社会治安秩序，保障经营单位和公民合法权益，确保这些行业更好的为社会主义市场经济建设服务具有十分重要的意义。（一）发现和打击犯罪活动加强对特种行业的管理，一方面，公安机关可以直接发现可疑人、可疑物，针对问题进行追查；另一方面，可教育培养特种行业从业人员，根据其职业特点，发现违法犯罪的蛛丝马迹，从而为侦查破案提供线索。（二）保护合法、取缔非法大力加强对特种行业的检查、指导和监督，对也合法行为，要坚决予以保护，对于违法行为，要按照情节的轻重和危害程度的大小予以取缔并分别给予治安管理处罚，使之按照国家的规定进行合法经营，保障行业内部的治安秩序，促进企业生产的发展和繁荣。（三）掌握情况，搞好防范加强特种行业的治安管理工作，有利于公安机关及时掌握各方面情况，有针对性的采取各项预防措施，搞好防范工作。首先，有利于及时了解社会动态，张违法犯罪情