地方政府债务违约的博弈理论分析

1、地方政府债务违约的博弈理论分析冯静/石才良【专题名称】财政与税务【专 题 号】F61【复印期号】2006年07期【原文出处】中央财经大学学报(京)2006年3期第610页【作者简介】冯静，石才良，中国人民大学财政金融学院博士生。（北京100872）    伴随着财政分权，“发达国家和发展中国家都出现了非常相似的现象：拥有自由支出权限的地方政府累积了大量不可持续的赤字，都要求中央政府通过增加转移支付或提供特别的救助等方式承担其部分或全部债务。”世界范围内，地方公共债务的日渐膨胀以及债务拖欠或违约已不是个别现象，情况严重的甚至引发了宏观经济的不稳定，例如巴西

2、和墨西哥的金融危机、俄罗斯的卢布危机等等。    可是地方政府为什么要进行成本转移?它们的动因何在?为什么有些地方政府能够成功得到中央政府的救助，而有些地方政府的救助要求却遭到拒绝?中央政府提供救助的原因是什么?然而，现实中的政府部门是由许多不同程度自主权的机构构成，因此，在有关公共的决策中，实际上并不存在“根据公共利益进行选择的过程”，任何公共政策的决定如同私人部门一样是不同利益主体“博弈”的结果。因此，要全面考察地方政府举债行为动机以及影响中央部门救助的因素绝非易事。    Inman(2001)、Jonath

3、an Rodden(2004)、Daniel Biesold(2004)等人相继将博弈理论引入地方政府债务问题的分析和研究，构建或运用博弈模型，解释地方债务违约以及中央政府对负债或破产地方政府的救助行为。本文力图将上述博弈方法和现有理论分析进行梳理，形成体系，以探索控制地方政府债务违约的制度、经济、政治等方面的基础性因素。    一、地方政府债务违约的博弈理论框架    在地方政府债务违约的博弈框架下，博弈参与者包括地方政府和中央政府。为了简化分析，首先假定：条件1只有一个地方政府；条件2在中央政府与地方政府间的博

4、弈过程中，信息是完全的。即地方政府确信中央政府会在自身陷入债务危机时予以救助；条件3接受救助的地方政府本身不会因为债务违约而受到惩罚(违约成本为0)。    构造地方政府债务违约的完全信息模型如下：    情况1：没有中央政府的财政救助。地方政府通过发行地方债务融资，提供地方公共物品，同时，在公共物品的收益期内，以征地方税收、收费等方式偿还。就地方政府而言，地方公共物品的边际成本为MC(多提供一单位地方公用品的成本为0)；而地方居民消费的收益为边际收益为MB(假定外溢性全部内化，居民消费公共物品的边际效用随着消费量

5、的增加而减少)。那么，当MCMB时，即E,0达到均衡。此时，地方公共物品供应量Q,0，该地方居民享受公共物品收益为(a+b+c)，承担的成本为(b+c)，社会净收益为a。    情况2：地方政府借债为地方公共物品融资，债务拖欠或违约，中央政府财政救助。此时，地方政府将地方公共物品的成本(表示为×MC)转嫁到中央或其他地方政府共同承担。地方政府提供公共物品的边际成本变为(1-)MC，在E,1点边际成本边际收益时，再次实现均衡。该地地方居民享受公共物品获得的收益为(a+b+c+e+f)，为此承担的成本为(c+f)，而中央政府或其他地方政府为该地区承

6、担的成本为(b+e+d)，整个社会净收益(a-d)。        相比没有财政救助的E,0点，该地区公共物品的供给量增加(Q,0-Q,1)，居民收益增加(e+f)，承担的成本变为(b-f)。在“经济人”假设前提下，该地区居民赞同中央政府的财政救助；代表地方居民利益的地方政府(地方政府官员)，通过加大地方公共物品的提供，一方面，提高当地居民的福利水平，受到居民拥护，政治上会得到当地居民更多的选票；而另一方面，却并不会为债务的违约而承担任何责任，因此，地方政府(地方政府官员)同样也会选择债务违约，但从中央政府的角度，

7、它实施救助的成本为MC，对整个社会而言，福利损失d。从模型中可以推出，在地方政府不承担任何违约成本以及能够肯定得到中央政府救助的情况下，地方政府债务违约的可能性很大。但是，该模型的分析也存在着缺憾：假设条件过于严格，与实际偏离太远。现实的多层级政府(multi-layered)财政关系并不是上述模型中那样简单：其一，中央政府与地方政府之间信息是不完全的。中央政府是否救助，对地方政府而言，是不确定的；中央政府也面临着观测和监控地方政府努力程度的困难。其二，陷入债务危机接受救助的地方政府面临的成本不为0。当陷入债务危机时，地方政府要面对来自债务人、当地选民以及中央政府的惩罚。但是，这种成本有多大，

8、在不同政治体制、经济环境以及财政关系下是有所区别的。    因此，放松假设条件一和二，有助于更真实地反映和分析地方政府债务违约和中央政府的救助行为。    二、地方政府债务违约的非完全信息博弈框架    1简单非完全的动态博弈模型    Jonathan Rodden(2004)使用信息非完全的动态博弈模型来模拟中央政府对负债或破产的地方政府救助问题。博弈把中央政府分为两种不同类别：“坚定型”和“非坚定型”。前者指那些坚持事先不予救助的

9、承诺，始终不提供救助的中央政府；后者指那些违背不予救助的承诺，而提供救助的中央政府。    同时，博弈模型中，增加了如下约束条件：    (1)中央政府(Central Government)和地方政府(Subnational Government)都需要为选民提供公共物品，而它们做出的财政决策，将会影响到各自的选票，即选民“用手投票”的机制构成了各级政府的约束条件。(2)模型假定信息是非完全对称。也就是说，中央政府清楚自己的类型，但是，地方政府即使在博弈最后一阶段，当地方政府未来出现财政危机时，仍不能够确定中央政

10、府的类型，不知道中央政府是否会提供救助。因此，在博弈的每一个阶段，地方政府都会根据上一轮博弈观察，调整并判断中央政府“不与救助”承诺的可信度，以决定当未来出现债务危机时，是否进行政治上成本较高的财政调整。如图所示：        博弈从地方政府遭受负面财政冲击开始。地方政府可以选择立即进行财政调整，负面冲击的成本完全内化，博弈结束，这种早期调整会给地方政府未来的选举结果造成负面影响。此时，地方政府的效用为Usng(EA)；也可以选择拒绝财政调整，通过举借债务度过危机，而这种借贷行为最终是不可持续的，地方政府寄希望于

11、中央政府能够最后提供救助。中央政府必须决定是否提供救助。如果提供了(早期)救助，博弈结束，“非坚定型”的中央政府为此付出的成本为Ucgi(EB)；中央政府也可选择在早期不予提供救助。博弈进入下一个阶段，此时风险会累积，救助的成本增加。由于地方政府债务的非可持续性，在风险不断累积的第二阶段，出现了地方政府债务危机。此时，中央政府提供救助成本更高，而(考虑到债务危机对全社会的危害性)救助可能性也会增加。地方政府基于对中央政府救助与否以及因此做出财政决定而产生的预期选举结果的判断再次选择：进行政治成本较高的财政调整或是把成本转嫁给中央政府。接着，中央政府也会判断债务风险和外溢性等，以决定是否提供救助

12、。这样，博弈在地方政府和中央政府之间多次进行，直至地方政府债务违约或是中央政府最终提供救助结束。而每一次新的博弈开始就预示着中央政府救助成本的增加，风险造成社会影响更大，中央政府提供救助的可能性增加。    对于中央政府而言，不论是“坚定型”还是“非坚定型”的，它都希望地方政府自我调整，自己不需要担负任何成本。坚定型的中央政府，即使在地方政府债务违约的前提下，它也总是不愿意给地方政府提供救助。因此，坚定型中央政府在不同博弈结果下的支付函数为：    Ucgr(EA)>Ucgr(LA)>Ucgr(D)&g

13、t;Ucgr(EB)>Ucgr(LB)    非坚定型的中央政府，会考虑地方政府可能的回应来决定救助行为，救助终归要发生，但有可能在早期，也有可能在博弈最后阶段。对于这类中央政府而言，最不愿看到的是地方政府债务的违约。因此，它在不同博弈结果下的支付函数为：Ucgi(EA)>Ucgi(LA)>Ucgi(EB)>Ucgi(LB)>Ucgi(D)    对地方政府而言，它希望即使中央政府在早期不提供救助，最后也会伸出援助之手，这样它总会转嫁全部或是部分成本；它不愿承担自身进行的“痛苦”的财政

14、调整，并且越到博弈的后阶段，它需要承担调整成本越高，效用越小；当然，它最不愿意看到的结果是债务违约。因此，地方政府在不同博弈阶段的支付函数为：Usng(EB)>Usng(LB)>Usng(EA)>Usng(LA)>Usng(D)    在该非完全信息的博弈模型中，地方政府对中央政府类型(即p值)的判断将成为决定地方政府采取调整还是选择债务救助的重要因素。它们最终面临的成本将取决于地方政府对中央政府“类型”的判断以及自身行为的调整所导致博弈最终所处的某个节点上。    该模型能够部分解释地方政

15、府债务救助的因素。但是在此博弈中，主控权在地方政府，而且中央政府的行为假定过于简单、固化和被动；地方政府对中央政府类型(p值)的判断机制也比较粗糙，地方政府以及中央政府各自的成本收益也无法进行量化，因此，该模型的实践操作性较弱。    2地方政府债务违约的序列博弈    Inman(2004)在序列博弈中引入了“时间非一致性”和“预算软约束”来解释中央政府对地方政府债务违约的救助问题，量化了中央政府(更普遍地说，一个等级组织的中心)和地方政府(一个等级组织中的隶属部门)在债务救助过程中的收益和成本。 &#

16、160;  模型假定：地方政府有融资独立性，有权决定用使用借债()或是当前税收收入(T)弥补地方公共物品成本。如果地方政府选择税收融资，那么，成本收益对称，达到有效配置状态Xe，现状维持，地方政府和中央政府得到的收益分别得到收益Q,1和Q,c；如果地方政府采取选择借债融资()，地方政府从中获益B,1(>0)，中央政府从中获益B,c(0或0)。这种非可持续性的借债要求将来中央政府的救助。如果中央政府选择不进行财政救助()，中央政府将承担成本C,c(>0)，地方政府将承担成本C,1(0)；如果中央政府选择财政救助()，中央政府将承担成本C,c(>0)，地方政府

17、将承担成本C,1(0)。此时，假定地方政府受益B,1不会随中央政府救助与否的决定有所改变，并且该地方性公共品对辖区外不具有外溢性，因此，中央政府收益B,c为0。    模型基本结构如图3所示。当期： 地方政府采取的行动借债() 征税(T)未来：中央政府采取的行动中央政府采取的行动 救世主助()或不救助()维持现状(Q)中央政府净收益Bc-CcBc-CcQc地方政府净收益B1-CcB1-C1Q1    图3中央地方政府之间的序列博弈模型    情况1：如果地方政府选择税收融资(

18、T)，那么，成本收益对称，达到有效配置状态Xe，维持现状；    情况2：地方政府选择借债融资()，它将面临两条路径(，)、(，)。    地方政府的成本收益分析：地方政府将从债务融资提供的地方公共物品中受益B,1>0。比较中央政府救助与不救助时地方政府的成本，C,cB,1-C,1，地方政府更倾向选择救助。    中央政府的成本收益分析：由于假定地方性公共物品对辖区外不具备外溢性，因而，Bc0。考察中央政府的净收益即转化为衡量中央政府的成本。  &#

19、160; 对于中央政府而言，C,o>，=，<C,O三种情况都是可能存在的。    Inman使用了金融成本与分配成本量化地方公共债务违约对经济造成的具体影响。    中央政府救助债务困境的地方政府，承担的成本C,opi·(1)    其中，表示债务拖欠辖区当地居民人均承担的债务；pi表示该地区人口占国家人口比例；中央政府因为不救助债务困境的地方政府，有可能承担的成本为C,o。它主要由两类成本构成：    

20、一类是不予救助形成的金融成本Fi。它是指拖欠地方债务对经济中其他部门形成的金融外溢性，这种外溢性反过来又对其他地区(债务拖欠地区外的辖区)今后的公共和私人部门投资产生真实的(经济的)影响。它会随着国家纳税人人均未偿还债务数额的累积而增加。    Fi可以由以下式子表示：Fi=i·pi··(2)    另一类是不予救助形成的分配成本Vi。它表示由地方纳税人或债权人而非国家纳税人承担地方政府i的违约债务时，中央政府需要面对的差量成本。如果中央政府更倾向债务拖欠地区纳税人或债务人的利益，例如

21、债务拖欠地区是一国的首都、或者该地区的经济利益对于一国的政策制定有重大影响，那么中央政府不予救助的分配成本(Vi)提高。    Vi可以用以下公式衡量：Vi=(1+vi)·pi·(3)    中央政府不予救助的成本为调整后的金融成本和分配成本之和，即C,o=Fi+Vi/piC,o将以国家纳税人人均承担成本来衡量；pi表示居住于债务拖欠地方地区的人口占总人口的比例；Fi、Vi以是经过pi调整后的成本现值。    C,oFi+Vi/pi(4) 

22、60;  将(2)、(3)式子代入(4)式，C,o=i·i·pi·+(1+vi)·pi·/pi    比较(1)和(4)，整理即得i·+vi>，0或者i·+vi<0。    情况1：如果中央政府视债务拖欠地纳税人和债务人的利益高于国家纳税人(即vi>0)，即便不予援助不会产生金融成本(i·=0)，中央政府也会进行财政援助；    情况2：虽然中央政府并未非常重

23、视(可能轻视)债务拖欠地纳税人和债权人的利益(即vi<0)，但是如果不予救助造成的金融外溢性很大，中央政府也可能采取财政援助的措施(i·<0)。    因此，要控制中央政府对地方债务援助就需要使vi和i·都等于零；或者如果i·>0，那么需要vi-i·<0。    三、政策建议    三个博弈模型从不同的深度或是不同的层面说明了影响地方政府债务违约以及中央政府给予救助的因素，这对现实经济中，设计控制地方政府债务机制

24、有一定的指导意义：    第一，地方政府成为独立的预算主体，拥有独立的财权事权时，地方政府就会产生转移债务成本的动机。此时，需要一个强势的中央政府对其进行控制。例如在下放财权的同时，声明不予债务救助的承诺，并硬化相应的预算约束，减小非确定性转移支付的力度和频度，以降低地方政府要求救助的预期。    第二，资本市场不完善或是银行体系不成熟，分散和抗拒风险的能力不强，将会增强地方政府对中央政府救助的预期。在此情况下，中央政府有必要严格约束地方政府的借债行为，如控制其债务总量或实施严格的风险监控。  

25、  第三，地方政府(如一国政治中心、经济中心)占据一国的重要地位，一旦发生债务危机就会造成重大的社会影响。因此，中央政府应重视这些地方政府的举债行为。    注释：    Jonathan Rodden，“The dilemma of fiscal federsalism：grants and fiscal performance around the world”，American Journal of Political Science，Vol46，No3    布坎南、马斯格雷夫；公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观，中译本，中国财政经济出版社，2000年。    EA表示地方政府选择早期财政调整；LA表示地方政府选择最终财政调整；D表示地方政府债务违约；EB表示中央政府早期提供救助；LA表示中央政府最终还是提供救助。