完善我国的海洋资源开发法律制度.doc

1、完善我国的海洋资开发法律制度内容提要我国早已提出了实施海洋开发的战略决策。虽然当前已具备相应的经济基础，但确保我国实施该战略的关键是完善海洋资开发法律制度。为此，需要在研究国际、区域、双边相关法制的特点后，完善我国海洋法律体系以及我国海洋资开发法制的具体措施。关 键 词联合国海洋法公约海洋资开发法律制度作者金永明，上海社会科学院博士。（上海：）党中央早在十六大报告中就明确提出了“实施海洋开发”的战略决策。国务院也在年政府工作报告中指出：“应重视海洋资开发与保护。”国家“开发海洋资”的战略决策，为解决我国社会经济发展过程中的能瓶颈制约问题，保障我国社会经济持续发展，构建和谐社会，具有重大意义。笔

2、者认为，为保障我国“海洋资开发”战略的实施，应健全完善我国海洋资开发的法律制度。实施海洋资开发战略的紧迫性我国实施海洋资开发战略紧迫性的原因主要有二个： 国内能需求日益攀升。我国自年首次成为石油净进口国以来，进口石油数量不断飙升，年为万吨，年为万吨，年为万吨，其中，年比年增加。据预测，年中国石油消费将超过亿吨，年为亿吨，而这些石油需求的一半需依赖海外供给。当然，不仅仅是石油，其他金属材料，例如铁、铜、铅等，在未来也存在资紧缺、需要依赖进口的问题。笔者认为，国内资需求攀升已直接制约我国经济社会持续发展，影响我国现代化建设进程。 海洋资开发形势严峻。按国际法和联合国海洋法公约（年）（以下简称公约）

3、有关规定，我国主张管辖海域面积虽可达万平方公里，但实际控制海域面积不足万平方公里。 我国海洋资开发周边形势十分严峻。主要体现在：第一，争议海域众多。我国除内海渤海以外，其他海域与他国存在不同程度的争议，并同周边多个国家存在海域划界问题。第二，岛屿被占情况严重。在东海，日本强占着我国的钓鱼岛等岛屿。在南海，南沙群岛地区争议涉及面更广。南沙群岛全部岛礁共个，目前各国已进占个，其中他国进占多个，我国进驻的只有个。可见，岛屿归属包括划界争端问题严重。第三，资利用受到挑战。我国海洋生物资，特别是渔业资的权益面临挑战。在争议海域，正常的渔业生产遭到骚扰，渔业资遭到掠夺性捕捞。海洋油气资也面临挑战，甚至遭到

4、掠夺性开发。我国海洋资利用受损。第四，海洋资开发落后。我国海洋资（非生物资）开发利用程度不高，设备技术落后，同时过度开发的海域污染严重。我国虽已在太平洋获得了万平方公里多金属结核矿区的专属勘探开发权和优先的商业开采权，但我国的深海底资开采技术，包括环境保护技术，面临严峻考验。同时，我国已勘探的海域极其有限，任务艰巨。此外，我国管理海域活动机构存在条块分割的缺点，缺乏统一协调海洋事务管理机构、包括强有力的海上综合执法维权队伍，以及缺少整体规范我国海洋事务的方案和安排。总之，加速海洋资开发进程，落实国家海洋资开发战略，关键是完善与其配套的海洋资开发法律制度。海洋资开发法制环境考量试从国际、区域（双

5、边）及国内相关制度入手，考量海洋资开发法制环境。 国际海洋资开发法律制度。众所周知，国际社会规范海洋资开发活动的主要法律为公约。经分析p ，笔者认为，公约在海洋资开发方面的特点主要为：第一，建立了专属经济区和大陆架资开发制度。公约第条和第条规定，沿海国对专属经济区和大陆架的自然资具有勘探和开发的权利，沿海国为行使上述权利，能够修建开发海洋资的相关设施。公约存在的缺陷为，它只对专属经济区和大陆架的划界规定了原则，缺乏实际可操作性；而值得肯定的是，公约对未能达成划界协议的情况，规定了过渡时期的临时安排（公约第条、第条），对延缓矛盾和争议有一定作用。第二，确立了人类共同继承财产原则在公约中的地位，并

6、将此原则用于“区域”制度。“区域”制度规定，各国能平等参与“区域”内活动，分享“区域”内活动的利益，各国有保护“区域”内环境的义务和责任，并具有进行海洋科学研究等权利。公约为确保“区域”制度为全人类利益服务，还设立了专门管理和控制“区域”内活动的机构国际海底管理局（以下简称管理局）。“区域”制度对海洋资开发活动具有重要作用，它有利于人类共同继承财产原则的实施，有利于新国际海洋经济秩序的建立。第三，建立了国际争端解决机制。公约不仅根据附件六（国际海洋法法庭规约）设立了国际海洋法法庭，具有对公约进行解释以及对适用的争端进行裁决的权限，而且还规定了解决争端的强制性程序。同时，在国际海洋法法庭中设立了

7、专门处理“区域”内活动争端的常设分庭，即：国际海底争端分庭。这有利于解决争端，确保海洋资开发活动的实施。第四，为切实贯彻“区域”制度的原则，公约还订立有预备性规定。即公约第条规定，沿海国对海里以外的大陆架上的非生物资的开发，应通过管理局缴付费用或实物。该条规定体现了“区域”制度中由管理局公平分配获益的原则。同时，公约第条第款规定，沿海国对海里以外的大陆架的划定，应接受公约设立的机构大陆架界限委员会的建议。于年成立的大陆架界限委员会已实质性地展开了工作，并已接收了俄罗斯、巴西等国家海里以外的大陆架申请方案。当然，由于各种原因，公约在海洋资开发方面还存在一些缺陷。但值得肯定的是，无论从公约缔约国数

8、量（迄今为止为个），还是从各国的实践来看，公约得到了国际社会的普遍遵循，已成为管理国际海洋活动的权威性文件，为各国开发海洋资提供了重要法律基础。 区域（双边）海洋资开发法律制度。与我国存在海域争议的多为东南亚国家，我国与其关系良好。这种稳定的关系，显然包括区域（双边）法制环境，有利于我国实施国家海洋开发战略。其中主要有：第一，我国已于年月日批准加入了东南亚友好合作条约及其两个修改议定书。该条约为东盟成立以来通过的第一个具有法律约束力的文件，被认为是东盟国家相互关系的行为准则。中国加入该条约，表明中国与东盟之间的政治互信加深，合作水平进一步提高，有利于中国与东盟关系的长期稳定和发展。第二，我国与

9、东南亚各国已于年月日签署了南海各方行为宣言。该宣言的签署为增进本地区的和平、稳定及经济发展，为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造了有利条件。第三，中越北部湾划界协定和渔业合作协定已于年月日生效。其意义主要有：首先，它是两国公平解决海洋划界争议的成功实践，合理地分配了渔业资。其次，北部湾划界协定的生效，对中越关系的长期稳定发展具有重要意义。它的生效将增进两国的政治互信，并推进两国在其他领域的合作。再次，北部湾划界协定为中国今后与其他邻国划分海上边界积累了经验，并提供了借鉴。第四，中国、菲律宾和越南于年月日签署了在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议。该协议的签署和实施，为落实“搁置争议、

10、共同开发”原则，迈出了实质性的一步，它对维护该地区的和平与稳定具有重大意义，也是实施南海各方行为宣言的重大举措。它为解决其他国家之间的海洋争端树立了典范。从上所述，国际与区域（双边）海洋资开发法制环境，是有利于我国实施海洋资开发战略的。 国内海洋资开发法制环境，可以从两个方面加以考察。第一，国内海洋法律制度。我国一直重视海洋立法工作，迄今制定了一系列规范海洋活动的法规，已初步构建了我国海洋法律体系。主要有：年月日中华人民共和国（以下简称中国）政府关于领海的声明，以及世纪年代以来颁布的中国对外合作开采海洋石油资条例，中国石油勘探开发环境保护管理条例，中国渔业法，中国矿产资法，铺设海底电缆管道管理

11、规定，中国领海及毗连区法，全国人民代表大会常务委员会关于批准联合国海洋法公约的决定，中国专属经济区和大陆架法，中国海域使用管理法，海洋行政处罚实施办法，无居海岛保护与利用管理规定，海底电缆管道保护规定等法律法规。但笔者认为，这些海洋法律法规均为部门法或具体法，且它们调整的是各管理机构的局部利益，尚缺乏整体性和协调性。第二，笔者认为，我国海洋法律体系存在的问题主要为：首先，法制建设还不完善。我国海洋法律制度主要是在改革开放以后建立和发展起来的，尤其是在我国于年加入公约前后制定的。它们是改革开放与发展的要求和产物，有进一步发展、丰富和完善的必要，且其中的某些法规已不符合当前形势发展要求，需作修改。

12、为此，我国正在努力加以完善。例如，现正在立法的主要法规有：海岛立法，海域使用权管理条例，海域使用金征收管理条例，海洋工程环境保护管理条例等。其次，条块分割十分严重。我国管理海洋事务或活动的机构众多，政出多门，权利义务责任模糊不清，条块分割十分严重。这种状况显然已无法应对海洋事务的快速性、复杂性、多样性和敏感性，已无法及时地决策、反应和解决海洋事务。再次，缺乏整体性全局性。制定海洋法规部门众多，规范的海洋活动多只涉及各自管辖的范围或区域，缺乏部门间的配合和协调及沟通。这就无法综合实施国家海洋政策，无法综合管理国家海洋事务，无法综合维护国家海洋权益。它们显然已无法满足海洋事务发展的趋势和要求。最后

13、，缺乏激励补偿机制。众所周知，开发和利用海洋资需要巨额的资金和先进的技术支撑，而我国的海洋法规多缺乏有力的激励、补偿企业投资开发海洋资的具体措施和优惠政策。这显然不利于调动开发者或投资者的积极性。总之，我国虽已初步建立了海洋法律体系，但存在缺陷，且与国家海洋资开发战略要求相比，明显存在差距，有待完善。完善我国的海洋资开发法律制度对于我国海洋资开发法制建设问题，笔者认为，主要应从以下两个方面予以完善。 利用国际与区域（双边）海洋资开发法律制度。从上所述，国际和区域（双边）海洋资开发法制环境有利于我国实施国家海洋资开发战略，为此，我国应积极履行公约和区域（双边）相关条约义务，包括不断拓展与他国的协

14、作，继续主动参与国际、区域海洋活动，提高我国应对海洋事务的能力；我国也应利用外交优势，维护世界、尤其是我国周边区域的和平与稳定，确保国家实施海洋资开发战略的良好环境。 完善我国海洋资开发法制。为保障我国顺利实施国家海洋开发战略，确保我国现代化建设的能供应，构建和谐社会，并为世界和平与发展作出贡献，应进一步完善我国海洋资开发法律制度，包括制定国家海洋资开发法。为此，笔者认为，主要应在以下几个方面予以重点完善。第一，确立海洋的宪法地位。笔者建议在宪法第条增加“海洋”为自然资的组成部分，确立“海洋”在宪法中的地位。第二，建立综合管理机构。整合现有各部门力量，消除各部门之间的条块分割和权力分配，应设立

15、高级别的综合协调管理海洋事务的机构，并明确规定该机构的责权利。同时，建立一支该综合机构属下的快速预警、反应、解决争端与纠纷的海上维权执法队伍，以应对海洋事务的复杂性、多样性、敏感性及快速性，提高我国综合管理海洋事务的能力，维护海洋权益。具体来说，可在条件成熟的地区先试行联合执法，在积累经验后，快速推广。第三，加强合作开发活动。利用我国的外交优势和地缘环境，采取多种形式和方式，继续加强并切实落实对外合作开发活动，确保能来的多向化、合作主体的多元化、合作方式的多样化，即开发主体有创新、有突破，开发客体范围加大加深，开发形式丰富多样。积极鼓励各类企业，合理有序地向国内外海域发展，开发海洋资，并制定法

16、规给予它们在资金、税收等方面的政策倾斜和优惠。第四，力促海洋经济发展。海洋资开发战略应涉及海洋经济、环境保护、科技开发、勘探调查等内容，其核心内容是发展海洋经济。海洋经济已成为世界经济新的增长点和助推器，目前海洋经济产值已占世界经济总量的。换言之，它相当于我国经济在世界经济总量中所占比重。据预测，到年海洋产业对全球的贡献将从年的上升到，海洋产业对全球经济的贡献将从年的上升到年的。为此，我国应完善法规，鼓励海洋经济开发活动，其中包括开发海洋渔业资、旅游资、矿产资以及发展造船工业及设备制造技术，开展环境保护、生态平衡等活动。同时，应采取有效措施，包括利用清洁生产技术、先进工艺技术和设备，控制、减少海域污染。第五，加大海洋勘探力度。目前我国对周围海域的勘探工作还未及一半，任务艰巨，应分阶段有重点地实施勘探工作，收集数据、资料以便与他国进行谈判和交涉，解决争端。同时，加大对“区域”资开采技术攻关研究，尽早实施“区域”资开采活动。另外，力争尽早取得“区域”内富钴结壳和硫化物等资的勘探开发权，并尽早向大陆架界限委员会提交海里以外的大陆架申请方案。第六，扩大对外交流活动。继续扩大对外交流，包括参加和举办国际海洋学术研讨会，参与各类海洋项目研究，努力提高我国解决海洋事务的理论研究水平，并为最终解决国际争端提供理论指导。第七，增强海洋意识。通过传媒，广泛宣传海洋对人类活动的重要性和保护海洋