我国税收制度改革三十年回顾与展望

1、我国税收制度改革三十年回顾与展望摘要：改革开放以来，中国税制改革进程可划分为三个阶段：有计划商品经济时期的税制改革（19781993年）、社会主义市场经济初期的税制改革（19942000年）和社会主义市场经济完善时期的税制改革 （2001 年至今 ）。本文对三个 阶段税制改革进行回顾后认为：中国改革开放三十年税制改 革有五大成功经验：税制改革必须有理论突破为先导、税制 改革中必须考虑财政可承受能力、税制改革要走渐进式道 路、税制改革要与国企改革协调推进、税制改革中要强化税 收的调控功能。结合国际、国内经济环境变化和国际税制改 革潮流，提出进一步完善我国税收制度的政策建议。关键词：税收制度；经验

2、回顾；展望 中图分类号： F812.0 文献标识码： A文章编号：1007 7685（2008）10 005304改革开放三十年来，我国税收制度先后经历几次大的调 整，初步建立起适应社会主义市场经济调控要求的复合税制 体系。本文在对三十年税制改革历程回顾的基础上，总结三 十年税制改革的理论突破和实践创新，评价改革得失，探讨新时期的税制改革方向和完善思路一、三十年税制改革历程回顾 改革开放三十年来，中国税制改革进程可划分为有计划商品经济时期的税制改革（19781993年）、社会主义市场经 济初期的税制改革（19942000年）和社会主义市场经济完善 时期的税制改革 （2001 年至今 ）三个阶段

3、。（一）有计划的商品经济时期的税制改革（19781993年）。这一时期的税制改革可分为涉外税制的建立、两步“利改税”方案的实施和 1984年工商税制改革。1.1978年至 1982年的涉外税制改革。 1978年至 1982年 是我国税制建设的恢复时期和税制改革的起步时期，从思想 上、理论上为税制改革的推进做了大量突破性工作，为税制 改革的推进打下理论基础。从 1980年9月到 1981 年12月， 为适应我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作的需 要，五届人大先后通过了 中外合资经营企业所得税法 、个 人所得税法和外国企业所得税法 ，初步形成一套大体 适用的涉外税收制度。2.1983 年第

4、一步“利改税”方案。 1983 年，国务院决定 在全国试行国营企业“利改税” ，将建国后实行了三十多年 的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。这 一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳 利润、国家不能向国营企业征收所得税的禁区，成为国家与 国有企业分配关系的一个历史性转折。3.1984 年第二步“利改税”方案实施和工商税制改革。 为加快城市经济体制改革的步伐，国务院决定从 1984 年 10 月起在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布关 于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营 业税、盐税、资源税等一系列行政法规，成为我国改革开放 后第一次大规模的税

5、制改革。此后，国务院又陆续发布关于 征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所 得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税、国营企 业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房 产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税 收的法规。 1991 年，七届人大四次会议将中外合资企业所得 税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业 所得税法。至此，我国工商税制共有 37 个税种。这些税种 按照经济性质和作用大致可分为流转税类、所得税类、财产 税和行为税类、资源税类、特定目的税类、涉外税类、农业 税类七大类。总之，这一时期全面改革了工商税制，建立了 涉外税制，彻底

6、摒弃“非税论”和“税收无用论”的观点， 恢复和开征了一些新税种，使我国税制逐步转化为多税种、 多环节、多层次的复合税制，税收调节经济的杠杆作用日益加强(二)社会主义市场经济初期的税制改革(19942000年)。1992 年党的“十四大”提出建立社会主义市场经济目 标后， 为适应市场经济的要求， 按照“统一税法， 公平税负， 简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立 符合社会主义市场经济要求的税制体系” 的要求， 1994 年我 国启动了建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度 最强的工商税制改革。(1) 全面改革流转税。以实行规范化的增值税为核心，相 应设置消费税、营业税，建立

7、新的流转税课税体系。对外资 企业停止征收原工商统一税，实行新的流转税制。(2) 对内资企业实行统一的企业所得税。取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和 私营企业所得税，同时，国营企业不再执行企业承包上缴所 得税的包干制。(3) 统一个人所得税。 取消原个人收入调节税和城乡个体 工商户所得税，对个人收入和个体工商户的生产经营所得统 一实行修订后的个人所得税法。(4) 调整、撤并和开征其他一些税种。调整资源税、城市 维护建设税和城镇土地使用税；取消集市交易税、牲畜交易 税、烧油特别税、奖金和工资调节税；开征土地增值税、证 券交易印花税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费

8、税。改革后的我国税制，税种设置由原来的 37 个减少为 23 个， 初步实现了税制的简化、规范和高效统一。（三 ）社会主义市场经济完善时期的税制改革 （2001 年至 今）。1994 年的工商税制改革初步确定了市场经济下我国税 收制度的基本格局，在此后的十几年间，随着社会主义市场 经济的不断完善，我国又推行以费改税、内外资企业所得税 合并、增值税的转型为主要内容的税制改革。1. 稳步推动“费改税”改革，将一些具有税收特征的收 费项目转化为税收。 2000年10月 22日国务院颁布了 中华 人民共和国车辆购置税暂行条例 ，自 2001 年 1 月 1 日起在 全国范围内征收车辆购置税， 取消了车

9、辆购置附加费。 同时， 为切实减轻农民负担，中央决定从 2000 年开始在农村开展 税费改革，根据“减轻、规范、稳定”的原则对农（牧 ）业税和农业特产税进行了调整，明确在五年内逐步取消农业税。 2006 年 3 月 14 日，十届人大四次会议通过决议在全国范围 内彻底取消农业税。2. 合并内外资企业所得税。 2007 年 3 月 16 日，十届全 国人大五次会议审议通过中华人民共和国企业所得税法 ， 结束了企业所得税法律制度对内外资分立的局面，逐步建立 起一个规范、统一、公平、透明的企业所得税法律制度。3. 对车船使用税、城镇土地使用税等税种的改革。2007年1月 1日，中华人民共和国车船税暂

10、行条例正式实施， 取代了 1986 年 9 月 15 日国务院发布的中华人民共和国车 船使用税暂行条例 。此外，修改过的中华人民共和国城 镇土地使用税暂行条例也于 2007 年 1 月 1 日起正式实施。 这次修改将外商投资企业和外国企业也纳 入城镇土地使 用税的纳税人范围，同时根据社会经济的发展情况，提高了 税额标准； 2006 年 4 月 28 日国务院公布中华人民共和国 烟叶税暂行条例 ，对烟叶的收购实行 20的比例税率。截 止到 2007 年底，我国现行税制中的税种设置进一步减少为 19 个，税制更加规范和统一。二、三十年来税制改革的基本经验（一）税收制度改革的推进必须有理论突破作为先

11、导。税 收作为政府财政收入的主要形式，其征税依据、征税对象、 征税标准、税率高低等课税要素的确定，均需要有理论作为 支撑。计划经济体制下由于对国家与国营企业的关系认知， 形成了国营企业只能上缴利润、不能上缴税收的做法，也就 形成了 “税收无用论” 的理论观点。 而随着改革开放的推进， 对国家和国营 （有 ）企业关系认知的进一步深化，推动了税制 改革的理论突破。社会主义国家具有社会经济管理者和国有 资产出资者的两种身份和两种权力，从而才有了 20 世纪 80年代初的两步“利改税”方案的实施，确定以所得税形式处 理国家与国营 （有 ）企业的分配关系，使国家和企业的利益分 配关系用法律的形式确定下来

12、，步入了规范化、法制化的轨 道。并且统一了税法，扩大了企业的自主权，为多种经济主 体的发展和财政体制改革的推进创造了条件。（二 ）税收制度改革中必须考虑到财政承受能力。 在以“放 权让利”为主要特征的经济体制改革进程中，税制改革必须 考虑到财政可承受能力，税制改革不能带来财政收入的大幅 度减少。对一个由计划经济体制向市场经济体制转轨的发展 中大国而言，加强财政宏观调控能力的重要原因还在于改革 过程的复杂性和艰巨性。改革是一个利益重新分配的过程， 在改革尚未创造出新增利益之前，改革的成本只能由财政来 负担。另外，经济全球化所带来的不确定性，也是需要加强 财政宏观调控的重要原因。无论从改革，还是从

13、发展、稳定 的角度看，税制改革不能弱化财政的宏观调控能力。（三 ）税收制度改革必须走渐进式道路。 在改革开放初期， 为吸引外资，我国对外资企业实行了优于内资企业的所得税 税率和税前扣除标准，这对引进外商直接投资，学习国外先 进的技术和管理经验确实发挥了重要作用。进入 21 世纪后， 随着市场经济和国内投资环境的逐步完善，为使内、外资企 业处于公平竞争的同一起跑线上，推动内、外资企业所得税 的合并成为必然。同时，为减少内、外资企业所得税合并对 吸引外资的负面影响，在税制改革过程中也坚持了渐进式改革原则，对外资企业的税收优惠给予五年的缓冲期（四）税收制度改革与国有企业改革、财政体制改革协调 推进。

14、税制改革必须以政府和国有企业关系的变革为前提， 政府和国有企业关系定位的变化将直接影响到税收在处理 政府与国有企业分配关系时的形式。同时，税制改革也是财 政体制改革的基础，正是 1994 年税制改革初步构建符合市 场经济要求的复合税制体系后，才有了 1994 年财政体制改 革中央与地方政府税种收入的规范化划分。（五）随着市场经济的不断完善，充分发挥税收调控经济 的杠杆作用。市场经济要求发挥市场在资源配置中的基础性 作用，减少政府指令性计划对经济的干预，这就要求强化税 收调控经济的杠杆作用。通过优惠税率、税收减免、税前扣 除等税收优惠来贯彻政府的调控意图，根据客观经济形势变 化和国际税制改革的潮

15、流，适时调整我国的税种结构，开征 新的税种或取消不合时宜的税种，优化税制结构，强化税收 对经济运行的间接调控功能。三、税收制度改革和发展中存在的问题（一）税收的法治化程度仍需进一步提高。为防止政府公 权对私人产权的肆意侵犯，民主国家一般均确立了税收法定 主义原则， 即“有税必须立法， 未经立法不得征税” 的原则， 并且这一原则大都写入了宪法。而我国宪法中关于税收的条 款仅为宪法第 56 条规定：“中华人民共和国公民有依照法律 纳税的义务” ，找不到关于纳税人权利的相关规定。从理论 上讲，税收法定主义原则要求税收要素和税收程序法的基本 方面，均由立法机关立法，税收征管程序中的具体问题由行 政机关

16、通过行政法规来规范。从我国目前各税种的法律层次 来看，大多数是以国务院行政法规的形式出现，立法层次较 低。（二）税收调控经济的功能还比较弱。我国现行税制体系 格局是 1994 年税制改革后确立起来的，随着国际经济环境 变化和国内经济发展，经济运行中出现了一些新的问题，而 税收在发挥引导产业结构调整、解决收入分配、促进循环经 济和可持续发展、调控经济过热或过冷等方面还存在一定的 缺陷。目前的主体税种增值税仍为生产型增值税，不利于资 本密集型企业的发展，税收在引导企业技术升级、提升经济 增长质量方面仍有缺陷。四、完善我国税收制度的政策建议（一）税制改革与科学发展观相适应。党的十七大报告提 出，要“

17、完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务 能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿 使用制度和生态环境补偿机制。 ”实行有利于科学发展的财 税制度，就必须贯彻“第一要义是发展，核心是以人为本， 基本要求是全面协调可持续， 根本方法是统筹兼顾” 的原则， 建立有利于提高自主创新能力，有利于转变经济发展方式、 推动产业结构优化升级的税收制度，构建有利于统筹城乡发 展、区域协调发展及有利于收入分配的公平，有利于加强能 源资源节约和合理使用，有利于生态环境保护的税收制度。（二）税制改革与法治化建设相适应。党的十七大提出全 面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依 法治税是税

18、收工作的灵魂和立足点，要求有健全的税法体 系：税务机关依法履行职责，在法律规定的职权范围内活动 并接受行政司法机关和社会监督，纳税人能够依法履行自己 的纳税义务并保护自己的合法权益，在税法面前人人平等。 因此，税制改革必须坚持法治化原则，纳税人、税收行政机 关都要服从于法，法外无税。推进税法体系建设，积极参与 税制改革、税收立法调研，完善税收法律体系。（三）逐步推进主体税种和地方税体系建设的改革。继续 推进增值税转型，力争尽快在全国范围内实现从生产型增值 税向消费型增值税的转变，在转型的同时，要推进增值税的 “扩容”，即把有条件实施增值税的营业税税目纳入增值税 征收范围。稳步推进营业税改革，适度调整部分营业税税目 的税率和计税依据，消除重复征税的问题。全面贯彻落实新 的企业所得税法及其实施条例，完善各项配套措施和办法。 推进房地产税制改革，全面总结开展房地产模拟评税试点工 作经验，继续研究完善物业税改革方案及其配套措施。以开 征物业税等为契机，研究构建持续稳定增长的地方税体系， 以使中央与地方政府的财力事权相一 56 一统一，进一步完 善分税制，更好地配合并促进公共财政体制建设，为社会提 供均等化的基本公共服务。（四）