巴塞尔协议的发展演变

1、巴塞尔协议的发展演变 巴塞尔委员会是1974年由十国集团中央银行行 长倡议建立的，其成员包括十国集团中央银行和 银行监管部门的代表。自成立以来，巴塞尔委员 会制定了一系列重要的银行监管规定，如1983 年的银行国外机构的监管原则(又称巴塞尔协 定，Basel Concordat )和1988年的巴塞尔资 本协议(Basel Accord )。这些规定不具法律 约束力，但十国集团监管部门一致同意在规定时 间内在十国集团实施。经过一段时间的检验，鉴 于其合理性、科学性和可操作 性，许多非十国 集团监管部门也自愿地遵守了巴塞尔协定和资 本协议，特别是那些国际金融参与度高的国家。 1997年，有效银行

2、监管的核心原则的问世是巴 塞尔委员会历史上又一项重大事件。核心原则 是由巴塞尔委员会与一些非十国集团国家联合 起草，得到世界各国监管机构的普遍赞同，并已 构成国际社会普遍认可的银行 监管国际标准。至此，虽然巴塞尔委员会不是严格意义上的银行 监管国际组织，但事实上已成为银行监管国际标 准的制定者。2002年10月1日，巴塞尔委员会发布了修改 资本协议建议的最新版，同时开始新一轮调查（第三次定量影响测算，QIS3）,评估该建议 对全世界银行最低资本要求的可能影响。从1975年9月第一个巴塞尔协议到1999年6月新巴塞尔资本协议（或称 新巴塞尔协议”） 第一个征求意见稿的出台，再到 2006年新协议

3、 的正式实施，时间跨度长达 30年。几十年来， 巴塞尔协议的内容不断丰富，所体现的监管思想 也不断深化。1早期的巴塞尔协议巴塞尔协议的出台源于前联邦德国 Herstatt 银行和美国富兰克林国民银行（Franklin National Bank ）的倒闭。这是两家著名的国际 性银行。它们的倒闭使监管机构在惊愕之余开始 全面审视拥有广泛国际业务的银行监管问题。从外部效应和信息的不对称来看，银行业务 的特性决定了银行是一个高风险行业。其外部负 效应不仅体现为债权债务链条的断裂，从而给 工商企业和社会公众带来巨大损失。而且这些又 反过来造成银行体系的混乱，并殃及社会的稳 定；信息的不对称对银行而言则

4、是一把双刃剑,它既可以掩盖银行储备不足和资产质量低下的 窘迫，也可能因公信力的丧失而破产倒闭。 银行 困境的解脱取决于清偿能力尤其是流动性的大 小。解决这一问题的 传统做法一是资产变现， 二是市场介入，但是这两种做法的劣势非常明 显。除了要损失大量的交易费用之 外，还要受 到市场资金可供量的严格制约，从而产生巨大的 市场风险。因此，各国中央银行一方面充当最终 贷款人，在商业银行面临流动性危机时对其施以 援手，另 一方面则推出存款保险制度，对受损 公众进行补偿。这类亡羊补牢式的举措都是立足 于银行的外围，没有对银行的经营过程提出根本 性要求，因而不仅未能有效地遏 止银行的倒闭， 反而可能增大了银

5、行破产的风险，故而遭到经济 学家的批评。由于最终贷款人的存在（最终贷款 人通常以低于市场的利率放贷）以及存款保险制 度的建立，商业银行一方面有通过增加高风险 投资转嫁保险成本、获取高额利润的欲望。另一 方面也有扩大债务依存度的冲动和便利，破产风 险因此不断累积。正是在这 样的背景下，发达 国家以及由发达国家组成的巴塞尔委员会才逐 步将银行的监管从外围修补转到内部调控， 并对 影响银行风险的主要因素进行详细的剖析。Herstatt银行和富兰克林银行倒闭的第二年， 即1975年9月，第一个巴塞尔协议出台。这个 协议极为简单，核心内容就是针对国际性银行监 管主体缺位的现实，突出强调了两点：1、任何

6、银行的国外机构都不能逃避监管；2、母国和东 道国应共同承担的职责。1983年5月，修改后 的巴塞尔协议推出。这个协议基本上是前一 个协议的具体化和明细化。比如明确了母国和东 道国的监管责任和监督权力，分行、子行和合资 银行的清偿能力、流动性、外汇活动及其头寸各 由哪方负责等，由此体现 监督必须充分”的监管 原则。两个巴塞尔协议因 此也就没有实质性差 异：总体思路都是 股权原则为主，市场原则为 辅；母国综合监督为主，东道国个别监督为辅 但是两者对清偿能力等监管内容都只提出了抽 象的监管原则和职责分配，未能提出具体可行的 监管标准。各国对国际银行业的监管都是各自为 战、自成体系，充分监管的原则也就

7、无从体现。巴塞尔协议的实质性进步体现在 1988年7月 通过的关于统一国际银行的资本计算和资本标 准的报告（简称巴塞尔报告）。该报告主 要有四部分内容：1、资本的分类；2、风险权重 的计算标准；3、1992年资本与资产的标准比例 和过渡期的实施安排；4、各国监管当局自由决 定的范围。体现协议核心思想的是前两项。首先 是资本的分类，也就是将银行的资本划分为核 心资本和附属资本两类，对各类资本按照各自不 同的特点进行明确地界定。其次是风险权重的计 算标准，报告根据资产类别、性质以及债 务主 体的不同，将银行资产负债表的表内和表外项目 划分为0%、20%、50%和100%四个风险档次。 风险权重划分

8、的目的是为衡量资本标准服务。 有 了风险权重，报告所确定的资本对风险资产 8% （其中核心资本对风险资产的比重不低于 4%）的标准目标比率才具有实实在在的意义。可见， 巴塞尔报告的核心内容是资本的分类。也正因为如此，许多人直接就将巴塞尔报告称为 规定资本充足率的报告。巴塞尔报告反映出报告制定者监管思想 的根本转变。首先是监管视角从银行体外转向银 行体内。此前的协议都注重如何为银行的稳定经 营创造良好的国内、国 际环境，强调政府的督 促作用以及政府间的分工协作，对银行体本身尤 其是对银行防范风险屏障的资本没有作出任何有实际意义和可行标准的要求。而巴塞尔报 告则直指主要矛盾和矛盾的主要方面，从资本

9、 标准及资产风险两个方面对银行提出明确要求， 从而解脱了监管当局劳而无获或收获甚微的尴 尬；其次，监管重心从 母国与东道国监管责权 的分配转移到对银行资本充足性的监控。巴塞 尔报告规定银行必须同时满足总资本和核心资 本两个比例要求，总资本和核心资本都必须按 明确给定的标准计量和补充。这既是对以往经验 教训的深刻总结，也表明报告真正抓住了事物的 本质。第三，注重资本金监管机制的建设。资本 金监管的生命力在于它突破了单纯追求资 本金 数量规模的限制，建立了资本与风险两位一体的 资本充足率监管机制。这表明报告的制定者真正 认识到资本是防范风险、弥补风险损失的防线， 因而必须将其与 风险的载体（即资产

10、）有机相 联。而资产的风险程度又与资产的性质相关。 报 告以不同的风险权重将不同风险的资产加以区 分，使得同样规模的资产可以对应不同的资本量，或者说同样的资本量可以保障不 同规模的 资产。资本的保障能力随资产风险权重的不同而 异，体现出报告的动态监管思想。 针对以往银行 通常以金融创新方式扩大表外业务以逃避资本 监管的现象，报告认识到监管表外资产的必要， 因而首次将表外资产纳入监管。尽管巴 塞尔委员会并不是一个超越成员国政府 的监管机构，发布的文件也不具备法律效力，但 各国的监管当局都愿意以报告的原则来约束本 国的商业银行。2协议的补充完善随着世界经济一体化、金融国际化浪潮的涌 动，金融领域的

11、竞争尤其是跨国银行间的竞争日 趋激烈，金融创新日新月异使银行业务趋于多样 化和复杂化，银行经营 的国内、国际环境及经 营条件发生了巨大变化，银行规避管制的水平和 能力也大为提高。这使1988年制定的巴塞尔 报告难以解决银行实践中出现的诸多新情 况、 新问题。为应对这些挑战，巴塞尔委员会对报告 进行了长时期、大面积的修改与补充。第一，1991年11月，在认识到准备金对银行 经营的重要性及其在不同条件下的性质差异后， 重新详细定义了可计入银行资本用以计算资本 充足率的普通准备金与坏帐准备金，以确保用于弥补未来不确定损失的准备金计入附属资本，而 将那些用于弥补已确认损失的准备金排除在外。第二，初步认

12、识到除OECD成员国与非成员 国之间存在国别风险之外，OECD成员国之间同 样也存在国别风险，因而一改巴塞尔报告中 对所有经合组织成员国均确定零主权风险权重 这一极其简单化的衡量方法，于1994年6月重 新规定对OECD成员国资产的风险权重，并调 低了墨西哥、土耳其、韩国等国家的信用等级。第三，作为金融快速国 际化的反映，开始提 升对市场风险的认识。20世纪90年代以来，由 于金融市场自由化速度的加快和国际银行业的 迅速扩张，加上新技术的广泛运用，使得国际金 融市场间的联系空前紧密，世界金融形势错综复 杂；随着衍生金融品种及其交易规模的迅猛增 长，银行业越来越深地介入了衍生品种的交易， 或是以

13、资产证券化和控股公司的形式来逃避资 本金管制，并将信用风险转化为市场风险或操作 风险，银行与金融市场的交互影响也越发显著。 这使巴塞尔委员会认识到，尽管巴塞尔报 告 的执行已经在一定程度上降低了银行的信用风 险，但以金融衍生工具为主的市场风险却经常发生。这说明仅靠资本充足率已不足以充分防范金 融风险。最典型的 案例是巴林银行。这家银行 的资本充足率1993年底时远远超过8%, 1995 年1月还被认为是安全的，但到2月末，这家老 牌银行便宣告破产。鉴于这些情况，巴塞尔委员会在 1995年4 月对银行某些表外业务的风险权重进行了调整， 并在1996年1月推出资本协议关于市场风险 的补充规定。该规

14、 定认识到，市场风险是因 市场价格波动而导致表内外头寸损失的风险，包 括交易帐户中受到利率影响的各类工具及股票 所涉及的风险、银行的外汇风险和商品（如贵金 属等）风险，它们同样需要计提资本金来进行约 束。1997年7月 全面爆发的东南亚金融风暴更是 引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而深入 的思考。从巴林银行、大和银行的倒闭到东南亚 的金融危机，人们看到，金融业存在的问题不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险的问题， 而是由信用风险、市场风险外加操作风险互相交 织、共同作用造成的。1997年9月推出的有 效银行监管的核心原则表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。该文件共提出涉 及到银行监

15、管7个方面的25条核心原则。尽管 这个文件主要解决监管原则问题，未能提出更具操作性的监管办法和完整的计量模型，但它为 此后巴塞尔协议的完善提供了 一个具有实质性 意义的监管框架，为新协议的全面深化留下了宽 广的空间。新协议所重头推出并具有开创性内容 的三大支柱：最低资本要求、监管部门的监督检 查及市场约束，都在核心原则中形成了雏形。 4新巴塞尔协议巴塞尔委员会彻底修改资本协议的工作是从 1998年开始的。1999年6月，巴塞尔委员会提 出了以三大支柱一一资本充足率、监管部门监督 检查和市场纪律为主要特点的新资本监管框架 草案第一稿，并广泛征求有关方面的意见。新协议将对国际银行监管和许多银行的经

16、营方 式产生极为重要的影响。首先要指出，以三大要 素（资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律 ） 为主要特点的新协议代表了资本监管的发展趋 势和方向。实践证明，单靠资本充足率无法保证 单个银行乃至整个银行体系的稳定性。自从 1988年资本协议问世以来，一些国家的监管部 门就已在不同程度上，同时使用这三项手段强化 资本监管，以实现银行稳健经营的目标。然而， 将三大要素有机结合在一起，并以监管规定的形 式固定下来，要求监 管部门认真实施，这无疑 是对成功监管经验的肯定，也是资本监管领域的 一项重大突破。与1988年资本协议所不同的是，从一开始 巴塞尔委员会希望新协议的适用范围不仅局限 于十国集团国

17、家，尽管其侧重面仍是国家的国际活跃车艮行 “(internationally active banks )。 巴塞尔委员会提出，新资本协议的各项基本原则 普遍适用于全世界的所有银行，并预计非十集团 国家的许多银行都将使用标准法计算最低资本 要求。止匕外，巴塞尔委员会还希望，经过一段 时间，全世界所有的大银行都能遵守新协议。客 观上看，新协议一旦问世，国际金融市场的参与 者很可能会采用新协议来分析各国银行的资本 状况，而有关国际组织也会把新协议视为新的银 行监管的国际标准，协助巴塞尔委员会在全球范 围内推广新协议，并检查其实施情况。因此，发 展中 国家需要认真研究新协议的影响。与1988年资本协

18、议相比，新资本协议的内容 更广、更复杂。这是因为新协议力求把资本充足 率与银行面临的主要风险紧密地结合在一起， 力求反映银行风险管理、监管实践的最新变化， 并为尽量为发展水平不同的银行业和银行监管 体系提供多项选择办法。应该说，银行监管制度 的复杂程度，完全是由银行体系本身的复杂程度 所决定的。十国集团国家的银行将在规定时间内 实施新协议。为确保其在国际竞争中的地位，非 十国集团国家也会力争在规定时间内全面实施 新协议。同发达国家相比，发展中国家的市场发 育程度和监管水平存在较大的差距，实施新协议 的难度不可低估。在此，还必须提出，就 目前 的方案来说，新协议首先是十国集团国家之间的 协议，还

19、没有充足考虑发展中国家的国情。新资本协议提出了两种处理信用风险办法：标 准法和内 部评级法。标准法以1988年资本协 议为基础，采用外部评级机构确定风险权重， 使 用对象是复杂程度不高的银行。采用外部评级机 构，应该说比原来以经合组织国家为界限的分 类办法更客观、更能反映实际风险水平。但对包 括中国在内广大发展中国家来说，在相当大的程 度上，使用该法的客观条件并不存在。发展中国 家国 内的评级公司数量很少，也难以达到国际 认可的标准；已获得评级的银行和企业数量有 限；评级的成本较高，评出的结果也不一定客观 可靠。若硬套标准法的规定，绝大多数企业的评 级将低于BBB，风险权重为100%，甚至是1

20、50%（BB-以下的企业）。企业不会有参加评级的积 极性，因为未评级企业的风险权重也不过是 100% O此外，由于风险权重的提高和引入了操 作风险的资本要求，采用这种方法自然会普遍提 高银行的资本水平。将内部评级法用于资本监管是新资本协议的核心内容。该方法继承了1996年市场风险补充协议的创新之处，允许使用自己内部的计量数据确定资本要求。内 部评级法有两种形式，初级法和高级法。初级法仅要求银行计算出借款人的违 约概率，其它风险要素值由监管部门确定。高级法则允许银行使用多项自己计 算的风险要素值。为推广使用内部评级法，巴塞尔委员会为采用该法的银行从 2004年起安排了 3年的过渡期。5定量影响测

21、算根据新协议，银行系统资本要求的计算将与银行资产的风险密切相关，其 影响的衡量必定十分复杂。单个银行所得到的结果依赖于他们的风险概况和资 产组合，不同地区的不同银行会有很大差别。为考察新协议对银行资本要求的 冲击，巴塞尔委员会面向全世界的监管部门和金融机构，着手开展数次所谓定 量影响测算（QIS）的问卷调查，请这些机构就实施新协议可能给本地区和本机 构带来的影响做定量测算。参加测算的银行可以应用不同的方法一一基于外部 评级的简单方法（标准法）和基于银行自己评级的IRB法。在所进行的一系列测算过程中，来自不同国家的众多银行提供了数据，用于估计新协议对他们当 时的资产组合所要求的最低资本。第一次定

22、量影响测算（QIS1）于2000年第四季度展开，如同所预料到的， 测算结果显示银行之间的差异明显，但调查中存在很多数据问题，严重限制了 有效样本的数量。新资本协议草案第二稿（CP2发表后，进行了更深入的调查 QIS2,以了解 资本协议的修改建议所带来的具体影响。25个国家137家银行参与了这次调查。 测算再一次表明标准法和IRB法在不同国家产生的截然不同的结果， 而应用IRB 法的效果更是千差万别。如图1所示，对于QIS2考察的银行，应用IRB法者预 期最低资本最多增幅为125流右，是现行协议下最低资本要求的两倍以上，最 多减少30蛆上。QIS2证明CP2的提议导致整体最低资本水平高于巴塞尔委

23、员会的目标。采 用标准法的银行最低资本平均增加 18%采取基础IRB法平均增加24%少数银 行（22家）能够完成高级IRB法，自行计算LGDffi EAD但银行最低资本整体 上只增加了 5%接近巴塞尔委员会的目标。基于QIS2的结果，为了不让基础IRB法所导致的资本要求大幅增加打消银 行业的积极性，巴塞尔委员会对其进行了修正，并展开了一次附加的定量影响 测算（QIS2.5）。银行需要估计新巴塞尔协议中一些可能改动的影响。这些改 动包括： 调整IRB法中各种资产组合的风险权重函数； 在IRB法中，专项准备金（specific provisions ）可以用于冲低违约贷 款资本要求中的预期损失（E

24、L）部分； 一般准备金（in excess of the amount included as Tier 2 capital）可以冲抵EL; 可能取消IRB法中的集中性（granularity ）调整； 去掉处理信用风险缓解技术时的 w因子； 承认更多的抵押品。由于时间有限，且焦点集中在基础IRB上，所以巴塞尔委员会将调查的对 象限定为第一组银行（规模大、业务分散、一级资本超过30亿欧元的国际活跃银行）。最终的参与者为38家银行，其中35家参与了 QIS2。在QIS2.5中，大部分银行的资本要求相对于现行方法有所降低。38家中有24家发现资本要求将降低，所估计的最大降幅为35%新巴塞尔协议也在

25、我国银行界产生了很大的回响。考虑计算信用风险标准 法存在的许多问题，国内银行普遍认为，内部评级法能更加准确地反映资本与 银行风险之间的内在关系，有利于加强银行内部对风险资产的评定和管理，对 于简单地划定风险权重或根据外部机构的评级结果确定风险权重的确是一大进 步，所以与其花费时间等待外部评级公司发展起来，还不如现在就动手开发内 部评级法。但是在我国实行内部评级法的难度较大。我国目前仍在实行“一逾 两呆”的贷款分类法，贷款五级分类法才刚刚试行。内部评级法对各类数据的 要求很高，而我国银行尤其缺乏对信用风险进行量化的分析能力。然而，数年 之后，众多国际大银行纷纷采用内部评级法，若我国不能跟上，将在

26、国际竞争 中处于不利的地位，因此目前国内银行对开发内部评级法热情很高，新协议对 国内银行的风险管理推动很大。关于巴塞尔协议的最新进展，2002年10月1日，巴塞尔委员会开始新一轮 调查（第三次定量影响测算，QIS3）,评估该建议对全世界银行最低资本要求 的可能影响。同时巴塞尔委员会加强了对操作风险管理和监管规程的制定，并 与2003年2月再次更新了 “操作风险管理与监管有效措施（ Sound Practices for the Management and Supervision of Operational Risk） ” , 对操作风险的资本要求提出具体的计算办法。巴塞尔委员会计划于200

27、3年第二季度发表 最后一次征求意见稿，同年年底通过新协议， 2006年底在十国集团（G1。国家 全面实施。三、借鉴意义巴塞尔协议变化向我们展示了国际银行监管 发展的最新趋势，这对于我们健全和完善市场经 济下的银行监管可供借鉴。1 .充分考虑各行差别巴塞尔协议十分注重监管制度的灵活性和针 对性。巴塞尔委员会充分考虑了各个银行经营业 务特点、风险管理能力以及技术水平等方面的差 别，对有关风险的衡量和定量尽量避免整齐划一 的方法，而是区别对待。我国正处于转轨时期市 场化金融体系构建进程，国有银行、政策性银行、 股份制银行、地方银行以及外资银行等在资本结 构、经营状况和风险管理能力各异。这就要求我 们

28、在相关风险监管指标的制定和监管某些选择 方面，要根据各个银行所处的具体情况，提出针 对性强、灵活度大的方案，进行分类监管。2 .综合考虑各种风险有关风险的范围在协议中不断扩充：从信用风 险到市场风险，进而又涵盖了操作风险、法律风 险、流动性风险以及名誉风险等其他风险。这是 监管当局对日趋复杂的国际金融环境的必要应对，是走向全面而准确监管的步伐。在逐步融入 国际金融大环境的中国银行业，面临的风险也不 再仅限于信用风险，而是要迎接市场风险、流动 性风险、法律风险等来自各方的考验。因此，在 制定监管指标时应具有预见性，充分考虑到现阶 段及今后一段时期内银行可能面临的各种信用 风险、市场风险以及其他风

29、险，为未来银行业经 营环境的变化留有足够空间，不至于使监管法规 陷入被动的境地。3 .建立内部风险模型外部监管与银行内部风险管理相结合， 监管者 与被监管者的关系由对抗型向协作型的转变，是 银行监管的一大趋势。内部风险模型的建立不仅 是银行自身经营的必要，也是确保监管有效实施 的重要保障。我国银行业风险管理与国际银行业 相比十分落后，内部风险模型几乎处于空白阶 段。因此，迫切需要制定有效的激励机制引导并 配合商业银行建立自己的内部风险模型。4 .注重金融创新因素金融创新既可能化解并降低银行经营中的风 险，也可能使银行暴露出巨大的风险， 甚至将其 推入破产的困境。对金融创新产品的风险衡量与 测定

30、已经成为国际银行监管的重要课题。 目前我 国银行业有关的金融创新业务处于初级阶段，数 量和品种有限，但是不应低估其业务推广的速 度。应及早着手进行相关监管法规的制定。5 .强化市场约束作用监管当局对银行的监管只是监管体系的一部分， 作为视信用为生命的商业银行，必然十分重视其 市场评价。市场约束是一服强大的监督力量。新 框架首次纳入市场约束，反映了对市场约束力量 的重视。转轨时期我国金融市场对商业银行的市 场约束不强，未能发挥应有的作用，为了保证市 场约束力量69充分发挥，应强化对商业银行信 息披露制皮的管理，对违反者的严厉惩治，应制 定更为具体可行的方法，使银行处于严密的监管 网络。本文关键：

31、巴塞尔协议的新框架与我国银行 监管三、操作风险国际案例比较案例一：巴林银行。1995年2月英国中央银 行英格兰银行宣布了一条消息：巴林银行不得继 续从事交易活动并将申请资产清理。10天后， 以1英镑的象征性价格被荷兰国际集团收购 林银行总损失为13亿美元；资本损失100%; 从违规到灾难发生的时间为三年； 违规内容是未 经授权及隐匿的期权和期货交易、 隐匿亏损；违 规者为新加坡附属机构交易员；操作风险发生的 原因在组织因素上，治理、管理、文化多元、沟 通失败；在政策因素上，违反政策、不合规、职 责不清；在人员因素上，雇员不当、雇主判断失 误。具体分析巴林银行倒闭的原因， 首先，巴林银 行没有将交易与清算业务分开，允许里森既作为 首席交易员，又负责其交易的清算工作。在大多 数银行，这两项业务是分立的。因