破解融资难题 加快城镇化建设

1、破解融资难题 加快城镇化建设XX县人民政府办公室 城镇化是衡量一个地区社会经济发展的重要标志。加快城镇化建设，是新形势下提升县域经济整体实力的重要途径之一。然而，城镇建设特别是基础设施建设，需要大量的资金，仅靠有限的财政投入如同杯水车薪，必须采取市场的办法，通过多渠道多途径进行融资。笔者结合XX实际，就如何破解城镇建设融资难题进行了专题调研，现报告如下。一、XX县城镇建设融资的主要做法近三年来，我县累计投入城镇建设资金近10亿元，城镇面貌发生了巨大变化，人居环境明显改善，城镇建设已经步入较快发展时期。目前，城镇人口达38.5万人，城镇化率为40；城镇建成区面积35平方公里，其中县城建成区面积拓

2、展为17平方公里。基本形成“中心（县城）辐射，两翼（小池镇、五祖镇）带动，重点（孔垄镇、濯港镇、分路镇、蔡山镇、下新镇）发展，梯度（县城、副中心、重点镇、一般乡镇）推进”的城镇发展格局。在筹措城镇建设资金方面，主要作法是：（一）盘活城镇资源聚资。一是收储城镇土地。依托县城投公司，依法依规收回闲置土地，建立统一的土地储备制度，采取招拍挂方式出让土地，最大限度提升土地升值空间。目前，县城投公司实际性收储土地960亩，控制性收储土地3500多亩。截止2010年底，通过城投公司共出让城区土地经营收入已达3亿元，全部用于城镇建设。二是拍卖无形资产。先后对长途客运经营权、出租车经营权、城区1、2、3路公汽

3、特许经营权、道路冠名权、广告经营权等公开拍卖。在拍卖城区100辆出租车经营权和3路公汽特许经营权，获得出让金800万元，晋梅大道冠名权拍卖80多万元。三是实行市政资源有偿使用。组建XX县供排水公司、XX惠民天然气公司、湖北梅花文化发展公司等国有控股公司，按照公平合理的原则经营城镇供排水、排污设施、天然气和场所经营出租，收取受益对象的有偿使用费，溢出利润主要用于支持城镇建设。 （二）争资立项筹资。近两年来，我县从中央及省、市争取了二水厂、垃圾处理场、污水处理厂、迎宾大道、创业大道、住房保障工程等重点工程建设补助资金1亿多元。（三）银行借贷融资。加强与省开发银行、省农业发展银行等金融机构的沟通与衔

4、接，累计争取城建项目中长期贷款6.77亿元。其中，大胜工业园路网、小池工业园路网、县城晋梅大道、二水厂、垃圾处理厂等建设项目向省开行贷款1.27亿元，大胜工业园农产品加工基地和城区污水处理厂项目向农发行贷款1.5亿元，城区道路建设项目向农发行贷款1亿元，旧城改造项目向农发行贷款3亿元，为我县城市发展筹措了大量资金。（四）吸纳民间资本活资。制订优惠政策，出台了关于促进商贸物流业发展的管理办法、关于推进全民创业加快民营经济发展的若干意见等文件，鼓励民间资本投入。比如，我县第一家四星级酒店XX大厦就是由XX籍老板投资1个多亿投资新建；民营街全部由民间资本投资兴建；开发正街鑫城吸引民间资本投资2.75

5、亿元；濯港镇与天津凤山、XX明珠等企业合作，全面建设镇区，目前“一河两岸”整治、商业精品街、景观大道等15项工程正在紧张施工中，工程投资总额达5000万元；小池镇老城区开发，由本地老板投资1亿多元，开发改造面积达8万平方米，建成新天地商业广场、小池口中心农贸市场、贸易区农贸市场。去年，仅在房地产市场方面，我县就吸纳民间资金6.08亿元，完成税收6300万元。二、城镇建设融资存在的困难和问题从国家宏观政策和实际情况分析，当前影响我县的城建融资主要存在以下困难和问题：（一）从国家宏观政策来看。一是相关政策限制。比如土地管理政策方面，近年来，国家加强了对城镇建设用地的控制，今年，上级给我县用地指标是

6、630亩，但城镇化建设势必要增加用地。比如，蔡山镇城区二环路的贯通势在必行，征地、修路资金已有来源，但仅该处一条路就需要征耕地250亩，我县目前的用地指标根本上就不能满足。用地的限制既影响了城镇化建设，又制约了利用土地资源集聚城镇建设资金。二是融资渠道限制。我县融资平台主要是依托县城投公司，去年10月，根据国发201019号国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知规定，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，并停止一切以政府信用作担保的各类贷款，投资公司的融资存在很大的局限性。另外，虽然发行政府债券是地方融资最直接、最快的一种方法，但县级基本上没有发行地方政府债券的权限，且政府债券资

7、金重点用于中央投资中的保障性安居工程、农村民生及农村基础设施、卫生教育等社会事业、节能减排环境保护与生态建设等配套项目，城镇建设项目难以通过政府债券融资。（二）从XX自身实际来看。一是融资平台不完善。一方面，我县城投公司自身的内部组织结构、法人治理结构、管理体制等存在先天的不足，尚未真正建立起与市场经济相适应的新机制；旅游投资公司更是弱小，融资困难；另一方面，我县民间融资平台严重滞后，担保公司也只局限于中小企业担保公司，没有一家民间商业银行，无法给城镇建设带来更大的融资空间。二是融资渠道不宽。近年来，我县的一些城镇基础设施建设，还主要是依靠政府行政手段来推动，没有真正按照市场经济规律要求运作，

8、缺乏充分利用社会性资金规范的操作手段，融资的渠道主要集中在财政拨款、土地出让金和银行贷款，而且，银行贷款也没有充分激活，存贷差很大。2010年我县存款达130亿元，而贷款仅36亿元。加之近年来，我县土地收储难度大、收购成本高、报批指标少，严重影响了土地出让融资的质效。三、破解融资难，加快城镇化建设的对策城镇要发展，资金是关键。今年，我县各大重点工程、基础设施建设资金需要投入4个多亿，在财政基本上还是“吃饭财政”的情况下，仅靠有限的地方一般预算收入不可能完成建设任务。因此，我们必须树立经营城镇理念，创新融资机制，运用市场的办法，开辟城建筹资新渠道。（一）树立经营城市理念，增强城镇融资功能。所谓“

9、经营城市”是指运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本等进行有效聚集、重组和市场化营运，以期达到为城市再发展提供资金的目的。理念决定方向，一个好的经营理念决定了一个城市未来发展的命运。作为政府要担当经营城市的责任，树立全新的城市经营理念。一是城市资产商品化。从经营者的角度看，城市是会下蛋的“母鸡”，是一个无形的“聚宝盆”，对城市资产的认识，我们不能停留在实物形态上，应把城市所有可以经营的资产都看作是商品，是可以流动和增值，并能带来效益的资本，是一种可以从实物形态转变为价值形态的资本。城市的土地、道路、设施、文化等有形的或无形的都是资本，都可

10、以经营，充分发挥城市“孵化器”功能。二是投资主体多元化。城镇建设需要多方给力，仅靠政府一己之力远远不够，必须拓宽思路，打破框框条条，走出“画地为牢”狭隘思想。要把民营资本、金融资本、政策资金等都引入到城市建设当中，形成“大合唱”局面，走出一条投资主体多元化的路子，推动城镇化进程。三是经营手段市场化。在市场经济条件下，经营城市的关键是让城市的土地、房产、公共设施等各种资源要素进入市场，通过“市场化运作，产业化经营，企业化管理，社会化服务”保值增值，盘活存量，做大增量。要在法律允许范围内把城市公用设施和公用事业服务有序推向市场，实现资源利用市场化。四是经营目的效益化。城市经营要追求经济效益和社会效

11、益。经营城镇的目的是为了筹措更多的资金参与城镇建设。城市不仅仅是个体经济实体，还是社会实体和物质实体，由此，就必须使各类投入有回报、能增值，最大限度反哺城市建设，提高城市建管水平，增强城市功能，优化人居环境，并形成良性循环。 （二）创新融资机制，拓展政府融资平台。一是做强做大县城投公司。根据国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的政策规定，第一，要加快城投公司改造。要严格按照国务院规定，加快城投公司市场化改造进程，逐步建立产权明晰、自主经营、股权结构合理、管理规范的现代企业。第二，要做强城投公司资本金。在增资扩股吸纳民间资本金的同时，要把政府收储的土地、各国有闲置资产等优良净资产划拨到城投公司

12、，下大决心注入雄厚的资本金改善城投公司资产状况，充实融资实体，增强其融资能力。二是全力扶持民间贷款公司、担保公司、村镇银行的发展，极力引进1至2家有雄厚实力的村镇银行落户我县，壮大本地金融市场，促进金融多元化，融资多样化。三是要整合县内外资金投向城镇基础设施建设，形成“以政府投入为导向、社会筹资和引进资金为主体、公用设施有偿服务为补充”的投资机制，为城镇建设开辟更多的资金。（三）深度挖掘市政资源，发挥最大经济效益。一是放大土地资源效益。全面组织实施土地资本运营，强化政府垄断土地一级市场，做好土地收储工作，严格控制土地的行政划拨和议价转让，推行经营性土地公开招标拍卖、挂牌出让，增加政府土地收益。

13、加快改造征收范围内道路两侧用地的开发，实现土地收益最大化。要建立完善城市土地开发和城市建设项目联动开发机制，由政府主导，城投公司运作，统一规划、统一收储、统一开发，通过收购闲置国有土地，城镇中心村、“空心村”整村搬迁和合并弱小村、整合城郊村、搬迁不宜居村等腾出土地，依法收回闲置土地等举措，储备更多的建设用地。同时，要规范搞活二、三级土地市场，杜绝小宗地转让，采用整片开发的模式，善于用较小的投入把“生”地炒“热”，把“闲”地炒“俏”，使城市近郊变为市区，远郊成为副中心城，使这些置换出的“漂移”建设用地产生更大升值空间，从而拉动城市建设用地的合理升值。二是盘活城镇公共资源。按照“谁投资、谁建设、谁

14、收益”的原则，对矿产、风景区、旅游区、城市供排水、污染和垃圾处理、天然气、公共交通、道路命名权、城市广告等政府掌握的经营权、管理权、开发权、许可权、冠名权公开挂牌交易或者是以转让方式融资。（四）扩大融资渠道，引进多元化投资主体。过去我县靠土地出让、拍卖政府无形资产等硬办法来筹措资金，成效明显，对城镇建设起到重要作用。当前，城镇建设融资的方式很多，我们除了利用土地融资、资源融资外，还可以通过项目融资、债券融资、票据融资、投资基金融资、股权融资、增资扩股融资等方式。关键是要找到适合本地实际、适合项目本身的融资途径，建议建立财政投入、资源整合和市场化运作相结合的多元化投融资体制，充分利用社会资本，多条腿走路。下面，介绍几种融资模式：一是BOT模式。BOT即建设一经营转让模式，主要由外资和社会资本与民间资本参与建设和营运。比如，我县的殡葬设施搬迁工程、马尾山生态整治等投资额大、可以经营的项目可以采用此种模式。二是BT模式。即建设转让模式。比如，我县的新县河综合治理、县博物馆、全民体育中心等项目可以采用此种模式。三是 TOD模式。TOD作为一种源自城市规划的城市经营方式，已被西方国家的城市广为采用。比如，我县在开发新城区、建设新道路的时候可以提前对该地实行收购，再发布信息进行开发。四是AOD模式。AOD是规划理性预期引导的开发模式。此办法主要是用于建设新城，可以与TOD