我国政策性银行金融监管探析

1、我国政策性银行金融监管探析监管是指金融主管机关依法对及其运营情况实施监督和，维护正常的金融秩序，保护存款人和人的利益，保障金 融体系安全、健康、高效运行。本文结合开发几年来接受监 管机构监管的实践，分析了监管部门对政策性银行监管的内 容和存在问题，提由了改进意见。一、目前监管部门对政策性银行监管的主要内容（一）准入监管。监管机构依法对政策性银行的设立、变 更和终止的审查和审批，对其业务范围和职能定位进行界 定。（二）高级管理人员任职资格审查及年度考核。主要从德、能、勤、绩以及接受监管机构非现场监管情况等五个方面进 行审查和考核。（三）合规性检查。对照政策性银行的金融机构法人许 可证、金融机构营

2、业许可证，检查设置或变更事项审批 手续是否完备，是否超授权、超范围经营，高级管理人员变更手续是否完备，业务经营状况是否合法合规，内控制度是 否完善等。（四）日常的非现场监管。根据政策性银行定期呈报的报 表、报告，主要从五个方面的监管指标：贷款投向指标、安 全性指标、流动性指标、效益性指标及总量控制指标进行业 务分析和监督。二、监管中存在的问题对政策性银行金融监管目前存在以下几个方面的问题：（一）金融法规不健全，没有一部完整的政策性银行法和 专门针对政策性银行进行监管的、法规。只有根据政策性银 行的特点制定专门的政策性银行法，才能从根本上解决政策 性银行的发展方向问题。国外对政策性银行都是先立法

3、、后 建行，不管是国际上成立政策性银行时间较早的美国、加拿 大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都制定了自己 的政策性银行法，如美国的国民银行法、银行法、日本的政策投资银行法等。我国三大政策性银行均在1994年成立，确定三大政策性银行的职能、任务、经营目标和宗 旨的主要依据是成立之初国务院的有关文件，监管依据为中国人民银行法和相关的法、贷款通则等。但随 着我国和金融形势的发展变化，政策性银行的经营发生了很 大的变化，迫切需要制定一部完善的政策性银行法和专门针 对政策性银行进行金融监管的法律或法规，来明确政策性银 行的法律地位，规范政策性银行的经营行为，并依法进行监 管。（二）非现场监管很多

4、指标是参照和沿袭商业银行的标 准，需要调整和修改。监管机构对商业银行和政策性银行的 监控报告一般都分为七个部分，其中只有一部分不同，一千 是要求政策性银行报送贷款投向分析，一个是要求商业银行 报送资本充足率分析，要求分行二级法人报送再贷款余额和 按照一逾两呆进行分类的资产质量状况等。上述指标的设 定，反映了监管机构对政策性银行监管的内容和指标没有根 据其发展状况和国际惯例作相应的调整，而是照搬对商业银 行的监管指标。（三）监管手段落后，监管质量和效率不高。近年来，监 管机构先后开发了具有不同特点、覆盖不同业务功能的多个 版本的金融监管信息系统。但这些系统与政策性银行的业务 发展及加入 WTO后

5、对金融监管提由的规范化、科学化和系 统化的要求相比，还存在许多明显的不足和问题。主要表现是没有针对政策性银行的业务特点而专门开发监管程序和 系统，造成大量的重复劳动，效率不高。三、监管建议笔者认为，要建立对政策性银行科学、 高效的监管体系， 使政策性银行贯彻中央 既要防范金融风险，又要支持经济增 长”的重要方针，有效发挥政策性金融的作用， 应着重从以下 几个方面改进：（一）尽快制定政策性银行法和专门针对政策性银行 进行监管的相关法律、法规，使政策性银行金融监管法制化、 规范化。新巴塞尔协议把一国的金融监管法律作为有效 金融监管的基础设施，并要求监管当局必须依法依规对金融 业实施监管，不断提高监

6、管工作的规范化和透明度。而金融 法制不健全，尤其是没有一部完整的政策性银行法和相应的 监管法规，是困扰我国监管者和被监管者的主要问题。因此,迫切需要尽快完善金融监管法律体系，实行依法监管。在制 定法规时，一是要根据政策性银行的不同特点和业务范围， 分别制定不同的政策性银行条例或法律，明确政策性银行的 定义、性质、职能和任务，组织模式，业务范围和基本业务 规则，与商业银行的关系，会计、监督管理和法律责任。二是完善对政策性银行进行金融监管的法规体系，使监管制度 化、规范化，从而保证政策性银行的健康发展。（二）制定科学的监管指标和内容，从以合规性监管为主走向风险性监管为主。目前监管部门要根据国家经济

7、发展战略和年度经济发展规划，考虑三大政策性银行的资本金来 源和规模、经营范围、经营目标及业务特点，分别制定适合 政策性银行经营管理的专门监管指标和内容，应坚持合规性 和风险性并举，以风险性为主的方针。因为我国的政策性银 行能够严格按照国家制定的金融法律、法规开展业务，建立 了比较完善和完备的贷款程序及规则。鉴于开发银行发放的 贷款期限长，大部分在 510年，有的长达20年，所支持 的行业如、铁路项目的借款人的法人体制正在发生变化。建议监管部门根据国家宏观经济政策和中央银行货币政策，结 合近年来开发银行的发展情况，一是取消目前对二级法人再 贷款余额等指标的考核，修改完善存款和利润与计划数完成 情

8、况等监督指标；二是增加政策性银行是否及时贯彻国家宏 观经济政策和产业政策，贷款投向是否合理，内控制度能否 有效地防范和控制信贷风险，保证国家信贷资金的安全，贷 款的期限结构和资金来源结构是否匹配、能否控制资金风险，资本充足率和风险资本充足率是否达到国际通行的标准 等内容。（三）加强对监管人员的培训，更新监管理念，使监管与 服务、指导相结合。2003年4月，中国银行业监督管委员会 已正式桂牌成立，并设立了专门的监管部门对政策性银行进 行监管。银监会的成立，为提高金融调控效率，加强银行监 管提供了体制框架。下一步需要加强对监管人员进行稽核专 业培训，可采取国外银行监管部门进修或到政策性银行跟班 操

9、作等形式，提高监管人员的金融理论知识和实践能力，使 监管人员了解与政策性银行业务相关的宏观经济政策、行业 知识、法律、会计和计算机等基本知识。也可以从各政策性 银行中选拔一批熟悉业务和具有稽核工作经验的高素质人 才充实到监管队伍中去，实现监管队伍的专业化，造就和培 养一支素质高、熟悉金融方针政策、能够运用国际银行监管 准则和先进的技术手段、精通政策性银行业务的监管队伍， 提高监管水平。（四）建立信息系统，实现监管手段现代化，提高监管效 率。要根据政策性银行的发展和业务特点，开发专门的监管 信息系统，将该系统与政策性银行的稽核预警系统连接起 来，在保证开发银行商业秘密的基础上，能够对相关业务指标进行查询和分析，实现预警指标数据采集、汇总、加工、 传递的化、网络化，使监管工作程序化，提高监管工作的准 确性与及时性，减少相关人员的重复劳动。（五）充分利用内审部门和外部审计单位的审计信息和结 论，逐步发挥市场约束、监督和银行自身在防范金融风险中 的作用。开发银行为了尽快实现建设国际一流银行的目标， 近年来主动接受部、监事会等外部审