【贵州财政支农的现状-问题及对策建议】财政支农政策培训

1、【贵州财政支农的现状问题及对策建议】财政支农政策培训财政支农政策对于发展农业和农村经济，保障农民收入不 断增长，有着积极和重要的作用。认真实施好积极的财政支农 政策，努力增加贵州农民收入，不断缩小城乡收入差距，具有 十分重要的现实意义。一、贵州财政支农的现状贵州积极的财政支农政策与全国一样，都经历了一个形成 和发展的过程。经过改革开放三十余年的演变、调整，一个基 本适应社会主义市场经济体制和农业农村发展形势的，以支持 农业生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加 快农村教育卫生文化发展等政策为主要内容的贵州财政支农政 策框架体系在不断发展完善。（一）财政支农支出的规模改革开放以来，随

2、着积极的财政支农政策的形成和发展，贵州财政支农支出的规模不断扩大。1978年贵州财政农业支出为1.97亿元，至U 2010年达到246.76亿元，增长了 125倍，累 计总量达1040.43亿元。从表1可以看出，20世纪90年代以 来，财政用于农业支出的绝对量呈现稳定上升态势，经历了三第1 页共15 页次高速增长的台阶：一是1993年分税制改革之后，由于财政收 入迅速增加，财政对农业的支出增长速度也随之提高；二是 1998年开始，实施积极财政政策，财政支出规模空前加大，财 政支农支出也出现高速增长格局；三是从2001年起，“三农”问题越来越受到党和国家的高度重视，中央明确提出把解决“三农”问题

3、作为全党工作的重中之重，我省财政部门努力调 整财政支出结构，坚持多予少取放活的方针，支农力度不断加 大。特别是“十一五”以来，贵州贯彻落实中央连续出台的七 个“一号文件”，大力推进农村改革发展，通过积极开展农村 税费改革、落实各项支农惠农政策、扎实推进社会主义新农村 建设、支持现代农业发展，调整优化支农支出结构，财政支农 支出逐年增加，支出规模大幅度增长，并根据农业法的有 关规定，努力做到对农业投入的支出预算高于财政经常性收入 预算的增长幅度。据统计，“十一五”期间，贵州财政支农支 出分别为61.55亿元、87.53亿元、121.71亿元、204.13和 246.76 亿元，分别比上年增长 1

4、5.4%、42.2 %、39.1 %、67.8 和 20.9 %。2007 年后无“农业”大科目，此项统计为“农林水事务” 包括：农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、 其他农林水事务支出。（ 二）财政支农支出的结构第2 页共15 页财政用于农业的支出即为“支农支出”，是指政府通过转 移支付、购买支出、发行公债、税收等财政政策工具，以向农 业生产者提供农业公共品和服务，为农业生产的持续稳定发展 创造良好外部环境为目的的各种直接和间接的资金投人。根据贵州统计年鉴中“国家财政用于农业的支出”的口 径，贵州财政支农支出主要由支援农村生产支出和各项农业事 业费、基本建设支出、科技三项费用和农

5、村救济费等四大类组 成。其主要类别“支援农村生产支出和各项农业事业费”又由 “支援农村生产支出”和“农林水气事业费”两项组成。财政 支农结构体现了政府对农业的投入重点和投入方向，是财政支 农政策的组成部分。由相关统计数据可知，历年来对农业生产 支出和农林水利气象部门事业费的支出远远高于其他项目，即 对“两类资金”的投入最多，其次是对农村基本建设的支出， 再次是对农村救济费的支出，最后是对农业科技三项费用的支 出，该支出在财政支农支出中比例最低。（三）财政支农投入的重点从经济欠发达、经济总量小、财力相对薄弱的实际出发， 为使有限的资金充分发挥效益，贵州财政支农资金主要集中用 于农村基础设施建设、

6、稳定和提高粮食生产能力、生态畜牧业 发展、农业产业化经营、扶贫开发以及巩固农村税费改革成果 等方面。一是加强农业基础设施建设和生态环境保护。在水利第3 页共15 页建设方面，以农村饮水安全工程、烟水配套工程、“三小”工 程、“滋黔”工程、病险水库治理工程和大型灌区配套改造工 程等为重点的水利设施建设，不断加大省级财政的专项投入力 度，如从2003年到2007年，五年完成水利建设投资 163亿 元，是建国以来前53年总和的1.2倍，解决了农村556万人的 饮水困难，农村人均有效灌溉面积由0.31亩提高到0.46亩。在林业生态建设方面，通过安排退耕还林、天然林保护、森林 生态效益补偿等专项资金，确

7、保了国家重点生态建设工程的顺利实施。在农村发展沼气方面，从 2005年起，省级财政每年安 排1.5亿元专项资金，以“一池三改”为重点，支持建设20万口沼气池。二是稳定和提高粮食生产能力，实施“三项补贴”，落实支农惠农政策。如 2006年，仅省级财政安排的良种 补贴、粮食直补、农机具购置补贴资金就达1.14亿元，并通过建立涉农补贴“一折通”制度，完善了补贴办法，规范了补贴 程序。三是大力支持现代农业建设。贵州近年来不断加大产业 化发展专项资金规模，通过对国家级和省级重点龙头企业给予 新产品新技术研发补助、原料基地建设补助、贷款贴息补助， 以及扶持农民专业合作组织等形式，积极推进农业产业化经 营。

8、同时，围绕把贵州建设成为生态畜牧业大省、逐步提高畜牧业占农业产值比重的目标，不断加大投入力度，仅 2006年， 省级财政投入就达近7000万元，重点支持动物防疫体系建设、第4 页共15 页 品种改良、优质畜产品基地建设等。四是积极支持做好扶贫开 发工作。在管好用好中央财政扶贫资金的同时，逐年加大省级 财政扶贫配套投入，主要用于减少全省绝对贫困人口，推进农 业产业化发展。五是巩固农村税费改革成果，从根本上减轻农 民负担。贵州从2005年起在全省范围内免征农业税，实现了农 民农业税“零”负担。对于各地因免除农业税形成的财力缺 口，中央财政和省级财政又安排专项资金，确保了县级财力安 排不受影响。同时

9、，积极支持 10个县（市、区）开展以乡镇机构 改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体制改革、化解 乡村债务为主要内容的农村综合改革试点工作。二、贵州财政支农存在的困难和问题改革开放以来，在中央的大力支持下，贵州历届省委、省 政府高度重视积极的财政支农政策的实施，但由于自身财力薄 弱以及管理等方面的原因，也存在一些困难和问题。（一）财政支农资金投入总量不足改革开放以来特别是“九五”计划以来贵州财政支农资金 投入的增长幅度较大，但与我省农业的重要地位和发展要求相 比，财政对农业的支持总量仍是低水平的。根据农业法的 规定，财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常 性收入的增长幅度，但从贵

10、州改革开放三十年财政支农的总体 投入水平来看，没有做到应有的增长幅度。1978年贵州财政收第5 页共15 页入为6.25亿元，2008年达到674亿元，增长了 108倍，而财 政支农投入只增长了 62倍。从财政支农支出占财政总支出的比 重来看，提高不大，有些年份甚至是下降。如 1978年贵州财政 总支出12.3亿元，其中支农支出 1.97亿元，财政支农支出占 总支出的16%,而到2008年财政总支出1048.57亿元，其中 支农支出增加到121.71亿元，财政支农支出占总支出的比例下 降到12%,大多数年份徘徊在13%至14%之间。财政农业支 出占农业总产值的比例较低。如 2004年到2008

11、年的五年间， 贵州财政农业支出总量分别为52.32亿元、53.29亿元、61.55亿元、87.53亿元、121.71亿元，分别占当年农业总产值的 9.7%、7.3%、10.2%、12.4 %和14.4 %,而发达国家的支持 水平约为30%50%。而且，贵州农业投入中中央财政仍是大 头，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”， 尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，维持吃 饭财政的现状一时难以改变，地方农业建设资金高度依赖上级 政府，实际投入支农的预算资金比例更小。（二）支农资金投入结构不合理一是支援农业生产和农林水利气象部门事业费支出份额偏大。从表2可知，这两项投入基本占财

12、政支农投入的 80%以 上，有的年份甚至占90%以上，虽然支援农业生产和农林水利 气象部门事业费支出两项费用对农业发展和农民增收起着重要第6 页共15 页作用，但这两项支出中用于涉农部门的人头经费和行政开支又 要占70 %以上，农民直接受益不多。二是农业基本建设资金支 出虽有所增长，但比重较低。国际经验表明，农业基础设施， 尤其是农村基础设施的建设是发展现代农业是推动农业经济快 速发展和农民收入快速增加的主动力。因此，应在财政支农投 人结构中占有较大的比重。但在 1998年以前，贵州省此项支出 一直在财政支农支出的10%以下，如1996年贵州省农业基本 建设支出为0.62亿元，仅占财政支农资金

13、支出的6%,到1998年，才突破10%,但此后农业基本建设支出在 10%20%之间 徘徊。三是农业科研资金投入严重不足。近年来，由于农业的 国际竞争日益加剧，世界各国对农业科技的投资均呈现明显的 增长趋势。从表2可看出，近年来农业科技三项费用财政支出 不但绝对量小，而且增长幅度不大，1996年贵州省农业科技三项费用支出为0.05亿元，仅占支农资金总额的 0.5%,随后几 年农业科技三项费用支出总量虽有所增加，但增长缓慢，有时 出现连续几年零增长甚至下降趋势，如2006年仅占支农资金总额的0.3%。农业科研资金投入严重不足，制约了贵州农业科 技进步的贡献率。据测算，科技进步在贵州省农业增产中的贡

14、献率仅为25 %左右，低于全国35 %的平均水平，更低于农业发 达国家70%的平均水平。四是在财政农业投入中，直接用于流 通环节的补贴过高。而一些关系农业发展全局的基础性、战略第7 页共15 页 性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全 保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政 立项支持，或者缺乏足够的投入保障。（三）财政支农资金管理体制不完善一是中央政府和地方政府之间支农投入职责划分不清。什 么项目应由中央政府投资，什么项目应由地方政府投资，对此 没有明确的界定。这种体制增加了资金安排使用过程中的随意 性，地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。二是财政支 农投入

15、实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合 力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管 理。这种管理模式存在问题是，不同渠道的投资在使用方向、 实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交 叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分 割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政 府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不 利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。三是政府财政支 农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。目前，政府投资 的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较 多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定

16、的盲目 性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指 标，重资金分配、轻资金管理，支农资金监督检查力度不够，第8 页共15 页 资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。（四）财政支农资金使用效益不高一是支农项目存在交叉重复现象。不同渠道的支农资金在 资金投放、项目实施等方面不同程度地存在交叉重复。项目的 交叉重复，给资金管理和项目管理带来了困难，致使资金使用 效益不高。二是支农资金使用分散。目前，部分支农项目的中 报、审批程序仍不规范，加之各地要求解决资金的项目多，因 而资金分配出现“撒胡椒面”的现象，安排项目量多面广但资 金少。三是资金拨付中间环节多。有的项目预算指标下达后，

17、 地方财政资金调度困难，不能及时拨付，但更主要的是，资金 运行的中间环节多，使资金迟迟不能到位。四是县乡财政配套 难。由于目前我省大多数县乡财政比较困难，基本上是“吃饭 型”财政，而上级要求配套的项目又多，县乡财政难以承受， 项目资金缺口大。（五）财政支农方式不灵活财政支农方式不合理突出表现在农业补贴过多地用于流通 环节。如19962000年，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴 占农业支持总量的30%左右，占国家政策性补贴支出的 70%左 右，年均增幅为27.16%。然而，如此巨额的补贴主要都是补 在流通环节，补在价格上。根据财政部农业司有关专家分析： 国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴

18、农民，国家需第9 页共15 页 要耗费7元钱才使农民得到1元钱，对农民增收的贡献太小。（六）稳定增长机制尚未形成自1982年以来，贵州省财政总支出的增长速度基本稳定，而财政支农支出的增长速度波动幅度较大。虽然1996年之后,我省用于支农的财政投入数量不断增加，但也呈现不稳定的状 态，并且财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一 个比较低的水平徘徊。另一方面，由于我省财力有限，高度依 赖中央投资，中央财政在我省整个财政支农支出中所占比重较 高，约70%左右，如果争取不到中央财政支持，我省财政支农 支出就有可能大幅下滑。这说明我省财政总支出中财政支农支 出并没有形成一个稳定的投入机制，而这种

19、投入的不稳定性会 对农村经济的稳定发展和农民收入的稳定提高产生不利的影响。三、完善贵州财政支农政策的对策建议根据我省的实际，完善财政支农政策要以“多予、少取、 放活”为指导思想，紧紧围绕农民增收的目标，切实加大投 入、调整结构、整合资金、改善支出方式和加强监督管理，以 充分发挥财政支农政策在促进农民增收中的作用。（一）加大财政支农力度，建立健全财政支农资金稳定增长 机制从我省的实际出发，加大财政支农力度，建立健全财政支第10 页共15 页 农资金稳定增长机制，一是要调整预算支出结构，增加农业支 出规模，逐步提高财政支农支出在财政总支出中的比重。二是 要完善转移支付制度。必须进一步明确中央、省级

20、财政转移支 付在基层财政支农的主体地位，同时，大力发展县域经济，完 善财税体制，增强地方政府特别是县级政府的财力，形成以中 央和省级财政为主、以市县乡为辅的财政支农投入保障机制。 三是要调整存量与调整增量并举，以调整增量为主。在存量调 整方面，重点是深化机构改革，压缩行政事业经费和人员经 费，增加现有财政资金中用于农业发展的比重；在增量调整方 面，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重，逐步提高国债 资金用于农业农村的比重。四是要开辟新的资金来源渠道。主 要是落实好中央关于新增耕地占用税主要用于“三农”、部分 土地出让金收益用于农业土地开发等有关政策规定；除了直接 投入外，要重视发挥财政支农资金

21、的引导功能，灵活运用贴 息、担保、优惠政策等方式，吸引信贷资金、外资、工商资本 投入农业，以进一步拓宽农业投资渠道。五是要加强立法工 作，保证积极的财政支农政策得到贯彻落实。（二）调整财政支农支出结构，增加农民可以直接受益的项 目投入在财政支农支出总量稳定增长的基础上，围绕农民增收的 目标，应大幅度增加农民可以直接受益的项目资金投入，对财第11 页共15 页政支农支出的结构进行优化调整：首先，加大支援农村生产支 出所占的比重，切实地减少农民的各项生产成本，以保证农民 收入的稳定增长。其次，加大农业和农村基础设施建设项目的 投入，改善农民的生产和生活条件，为增加农民收入提供物质 基础。第三，加大

22、对农业科技的投入，为增加农民收入提供科 技支撑。第四，加大农业产业化发展的支持，为增加农民收入 带来直接利益。要加大对农业产业化发展的投入，扶持有条件 的农业产业化龙头企业的扶持，增强龙头企业的市场竞争力和 对农民的带动力。第五，支持改善农业生态环境，促进农业可 持续发展，为增加农民收入创造预期效应。第六，建立对农民 收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的收入的直接补贴，建立对农民使用先进 技术的直接补贴制度，逐步将一部分农产品出口补贴转为对农 民的直接收人补贴。（三）整合财政支农投入，提高资金使用效益加大财政支农资金整合力度，要求各涉农部门之间应进一

23、步加强协调配合，按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各 记其功”的原则，搞好农业项目资金的捆绑使用，按照规划区 域集中投放，充分发挥农业项目资金的使用效益，以实现促进 农民增收的目标。一是建立统一的协调领导机构，着力解决协 调难的问题。特别是县乡两级政府应成立整合财政支农投入协第12 页共15 页 调领导小组，由相关涉农部门为成员单位，制定农业和农村发 展建设规划，提出年度支农投资的安排原则和使用方向，衔接 各项支农投资的建设重点和项目布局，统筹协调支农投资中的 重大问题，指导各部门支农投资安排。二是集中统一使用支农 资金，形成合力。通过资源整合，对所有涉农项目如农村沼气 池建设、人畜引水工程

24、、烟水配套工程、畜牧小区建设等项目 捆绑安排，统一规划，资金实行捆绑使用。三是规范资金划拨 形式，解决中间环节过多的问题。对上级下拨的财政资金，应 尽量不通过主管部门，一律通过国库集中支付系统拨付县级财 政部门，由县财政直接划拨到项目实施单位，以减少财政资金 拨付的中间环节。四是加强项目管理，着力解决支农资金利用 效率低的问题。全面实行项目招投标制，对项目严格按照招投 标法及有关规定选择具有资质的施工队伍；推行政府采购制， 将支农建设项目纳入政府采购范围，对项目建设中的物资和设 备实行政府采购；实行工程监理制，建立建设工程“政府监 督、社会监理、企业自检”的三级质量管理体系；推行决算审 计制，所有项目完工（竣工