中国劳动力市场政策的主要指向

1、中国劳动力市场政策的主要指向陈淮 首先说明什么是劳动力市场政策 。劳动力市场政策有两方面含义 :一是促进 劳动力市场发育方面的政府政策 ,例如维护市场秩序 、制定交易规则 、促进公平 竞争的政策等 。二是为弥补市场机制缺陷 ,促进资源优化分配而对交易过程实施 人为干预的政策 ,如在失业率和通货膨胀率之间 、在社会收入水平提高和社会就 业岗位增加之间选择调整的政策等 。劳动力市场 , 作为市场 , 一定有供给与需求两个方面 。政府政策的根本职能 在于在供求双方的交易不能顺畅实现 ,或不能公平实现的时候排除交易障碍 。实 施劳动力市场政策 , 关键是要找出劳动力这种要素在市场交易过程中的真正障 碍

2、 。如果政府政策未能投入到市场供求之间的真正障碍方面 , 政策效果就要“打 折”或说政策失效 。不仅如此 。政策是一种资源 ,这种资源也是有限的 。考察政策 效果 , 不仅要考察政策产出与政策投入之间的简单比较关系 , 例如仅仅孤立地评 价考察失业率下降与职业培训费用之间关系是不够的 , 还要考察政策的机会成 本 , 例如同样投入是否达到了可供选择范围内的最大效果 。就是说 , 要力图实现 政策资源的最优配置 。劳动力市场政策不是保证充分就业的政策 , 也不是促进完全自由竞争的政 策 。对这一领域的政策研究需要明确四个基本认识 : 第一 , 就业是经济发展与社 会发展最重要的结合点 ; 第二

3、,劳动力市场的交易对象是人 ; 第三 ,中国当前就业 的根本动机是取得基本生活来源 ; 第四 , 中国劳动力供大于求的状况将长期存 在 。从现实情况看 , 为在政策成本的承受能力范围内取得最大政策效果 , 在未来 有个较长时期内 ,中国劳动力市场政策的主要指向将集中于以下若干方面 。 (一) 促进供求信息的充分传达国外一些研究报告认为 , 由政府提供职业介 绍信息和职业介绍服务的政策效果并不理想 。这 一结论并不适用于中国的实际情况 。发达国家的 情况是建立在劳动力流动已经比较充分 、劳动力 供求信息的社会化传递渠道已经具备较高效率基 础之上的 。而在中国 ,一方面劳动力跨地区 、跨产 业流动

4、刚处于起步阶段 , 劳动力流动的体制性障 碍远未完全排除 ; 另一方面 , 由于产业结构调整 、 城市化进程加速 、企业经营机制转换等原因 ,不仅 新增劳动力与就业岗位之间存在着信息传递的需 求 , 存量就业岗位与劳动力之间的优化重组也要 求有充分的信息服务 。当前一个明显矛盾是 : 社 会所能提供的信息服务与对这种服务的需求及相 应信息量相比极不对称 。实践已经证明 , 市场机 制无法满足提供这样一种社会服务的要求 。尽快 建立起社会化 、高效率的就业信息网络应当成为 中国最重要的就业援助政策之一 。其重要性甚至 在失业救济和职业培训之上 。因为这一政策在促 进就业岗位与劳动力相互优化配置

5、、降低劳动力 寻找就业岗位的过程成本 、使劳动力对就业形势 及自身就业地位有更充分估计等方面的作用是其 他政策无可比拟的 。(二) 防止供求不平衡导致交易价格被压低到供给成本之下劳动力市场上的交易价格就是工资 。从根本 上说 , 中国劳动力供大于求的状况是由人口和社 会发展水平决定的 。与其他市场上的交易公平原 则不同 , 劳动力市场上的公平底线是供给成本 。 这是一种特殊的公平 。政策干预价格的目的是维 护公平 。干预的方式是实施最低工资制度 。这一 政策目前已经进入普遍实施阶段 。最低工资制度 在几乎所有市场化国家都存在 。但在当前 , 中国 的最低工资政策有两方面特殊背景 。一是最低工

6、资制度与最低生活费标准并行 。这意味着劳动力 的赡养费用在很大程度上是排除在最低工资之 外 , 由最低生活费制度承担的 。而在目前的实践 中 , 最低生活费制度实际上普遍要依靠于政府财政援助 。就是说 , 中国最低工资制度的政策成本 远大于其他市场化国家 。二是在经济增长速度趋 于下降过程中防止资本要素把利润率下降的代价 转嫁到劳动要素头上 。当经济增长速度趋于下降 时 , 市场萎缩和竞争加剧必定带来价格下降和利 润率降低 。目前由于供求失衡 , 中国很多重要产 业的平均利润率已经下降到银行利息率之下 。当 企业从市场价格中难以获取利润时 ,其作为“经济 人”的自然选择就会转向从降低成本中寻求

7、利 润 。在这一意义上说 , 中国最低工资制度的政策 目标还包括防止劳动力与资本要素之间关系利益 矛盾趋于激化的含义 。(三) 保证有限的就业机会优先分配给最优秀 、最有效率的群体就业岗位也是一种资源 ,也同样是有限的 。当 不能保证全社会劳动力的就业需求都得到满足 时 , 就业机会分配的基本原则就应当是首先向最 优秀 、最有效率的群体倾斜 。中国新的中长期发 展战略应当实行就业优先的原则 。但这并不意味 着应当牺牲效率原则 。效率原则与就业优先的结 合点就在于有限的就业岗位 , 包括存量岗位和增 量岗位 , 向最有效率的劳动者群体倾斜 。从中国 的现实情况看 ,妨碍就业岗位优化配置的历史性

8、、 体制性因素主要有四个方面 。一是脑体倒挂的收 入分配不合理现象仍导致一部分高级技术人才为 谋取生活福利而不得不从事较低层次的劳动 。二 是原有城乡分割的户口制度仍严重阻碍着对就业 岗位的充分竞争 。三是由于体制身份的束缚 , 一 部分劳动能力已经弱化的国企职工不能顺畅地退 居于低一层次的劳动岗位就业 。四是在相当多的 乡镇企业和私营企业中 , 以家族 、血缘 、地域等非 经济性纽带连接的用工制度仍然非常普遍 。当 前 , 中国已经对前三方面不合理现象开始采取了 大量积极措施 。下岗职工不断通过 “再就业服务 中心”的途径走向市场竞争择业 。这实际上就具 有优化劳动岗位配置的意义 。由于牵扯

9、到的社会 面非常广泛 ,为避免引起不必要的社会振荡 ,这种 调整只能是渐进式的 。第四方面的矫正主要要依靠市场竞争发挥作用 ,政策一般不予介入 。(四) 通过援助的方式帮助特定群体退出对就 业岗位的竞争1998 年末 , 中国下岗职工总数为 892 万人 , 城镇登记失业人口为 571 万 。社会就业压力主要 来自下岗职工 。下岗职工的出路并非只是再就 业 。通过援助的方式帮助特定群体退出对就业岗 位的竞争同样是重要的政策选择 。在原有体制 下 , 中国曾长期强调“各尽所能 、按劳分配”的原 则 。“各尽所能”的内在含义实际上是要劳动力供 给最大限度地参与到社会经济活动中去 ;而“按劳 分配”

10、又把消费资料的获取与对社会劳动的参与 程度过度地联系了起来 。这一政策取向显然不符 合中国的现实国情 。就业岗位不足和对社会劳动 的参与度过高是当前中国社会经济生活中一个亟 待纠正的矛盾现象 。在一定意义上说 , 普遍存在 的“隐性就业”现象已经反映了部分人群退出对正 规 、全时就业岗位竞争的可能性和自愿要求 。由 于社会收入水平和个人财富积累程度的提高 、不 断重新学习的需要 、劳动能力弱化等原因 ,部分人 员暂时或永久地退出对就业岗位的竞争是市场经 济下的常态现象 。在现实的体制背景下 , 退出对 就业岗位的竞争是有代价的 。这个代价在一定程 度上需要政策承担 。当前在一些地方出现了下岗

11、职工不愿签订进入“再就业服务中心”的现象 , 其 根本原因是最终解除与企业劳动合同的补偿问题 未能获得满意的方案 。特别强调 : 退出援助可能 是中国未来一段时间内劳动力市场政策的一个主 要方面 。当前 ,“再就业服务中心”的政策方式需 要在援助与退出之间建立更紧密的直接联系 。(五) 适度设立进入壁垒 , 迟滞某些群体进入劳动力供给行列的速度国外研究者通常强调中国撤除劳动力市场壁 垒的必要性 。实际上 , 适度设立劳动力市场的进 入壁垒也同样重要 。因为劳动力的合理流动 、社 会公平和就业岗位资源的优化配置等都不可能在 供求严重失衡的状态下实现 。发展就业前的职业 教育 、实行严格的岗位资格

12、证书制度等是加高壁垒最有效方式 。这一政策的目标是迟滞新成长劳 动力加入供给行列的时间并提高就业人员的整体 素质 。此外 ,在松动城乡户口壁垒的同时 ,中国新 实施的农村“土地承包制 30 年不变”的政策也可 视为是隐性壁垒 。因为这一政策实际上通过强化 自然经济和资产拖拽的方式发挥着迟滞农村剩余 劳动力向城市转移的作用 。(六) 完善社会保障制度 , 卸除劳动力流动的体制性包袱从根本上说 ,加速劳动力流动 ,特别是城市劳 动力跨地区 、跨所有制的流动 ,是缓解劳动力供求 失衡的重要途径 。当前中国城市劳动力流动的最 主要障碍不是行政性壁垒 ,而是社会保障体系发 育不完善 。其中 ,关键的因素

13、是新旧两种社会保障 体系接轨方式尚存在着政策“盲点”。由于医疗 、养 老 、失业救济等方面仍存在着后顾之忧 ,有流动要 求的劳动力难以卸下体制性“包袱”。劳动力流 动的体制性包袱是中国经济体制改革进程中的特 殊性问题 。这一难题的解决不可能依靠竞争等市 场方式 ,因而必定需要政策发挥作用 。事实上政策 已经开始在这一领域大规模介入 。从实践看 ,企业 职工由行业统筹统一转归地方统筹方面的政策已 经取得了明显进展 ;从理论探索看 ,工龄折抵保费 缴费年限的问题也已经纳入了政策研究的视野 。 中国社会保障体系的完善在很大程度上仍要依靠 财政援助 。目前各地普遍实行的是社保缴费“三三 制”,即政府财

14、政 、企业和个人各承担 1/ 3 。(七) 对特定区域的资本投入提供工资补贴中国目前的下岗现象具有明显的区域性 。相 当一部分地区的实际失业率高涨是由于资源枯竭 等自然性原因和区域产业结构过于单一的历史性 原因造成 。其中主要是一些能矿产业集中的老工 业基地 。中国 1998 年末的下岗职工有 1/ 4 集中于 东北的黑龙江 、吉林 、辽宁三省 。由于资源枯竭而 导致区域性经济衰退是几乎所有发达国家在工业 化过程中都曾面临过的问题 。衰退区域走出困境 的根本措施是导入新产业 。这个资源重新配置过 程单纯依靠市场的力量是很难 ( 下转第 97 页)济的债务负担和解决资本金注入不足的问题 ;二 是

15、企业下岗职工的再就业的费用 ;三是离退休人 员社会保障不足部分 。解决这三个方面的问题都 需要一定的资金 。可考虑通过发行国家公债 ,吸收 国外资金 ,出售部分国有资产等多种方式筹集 。努力减轻国有经济结构调整中的失业压力 , 政府需要采取的政策措施包括 : 设立或资助职业 介绍和职业培训机构 ; 对录用特定行业失业职工 的企业 , 政府给予财政补贴 、贷款支持和税收优 惠 ;政府通过增加公共工程等建设投资 ,创造就业 机会 ,帮助失业职工再就业 。六如何选择经济结构调整的切入点和突破口 , 是当前各方面比较关注的一个问题 。在发展社会 主义市场经济条件下 , 抓好产品结构调整对整个 经济结构

16、的调整具有重要作用 。第一 , 要选择产业关联度高的原材料工业类 产品作为结构调整的龙头产品 。原材料不是最终产品 ,处于行业产品链的上游 ,适合作为结构调整 的龙头产品 。第二 , 支柱产业产品要真正成为结构调整的 “支柱”。机械 、汽车 、电子是国民经济的支柱产 业 。对这些行业重要产品的选择要突出三点 : 一 是国内市场容量大 ,二是有一定的整机设计基础 , 三是规模效益显著 。机械 、电子 、汽车行业亦是国 民经济的装备部门 ,通过对其重点产品的支持 ,可 直接提高我国现在加工能力的水平 , 从而推动各 行各业产品结构的升级 。第三 , 注意理顺产品结构调整与企业组织结 构 、地区布局

17、调整的关系 。抓重点行业的重点产 品 , 落实重点项目 , 支持重要企业 , 产品选择立足 现在企业 , 是产品结构调整的总的要求 。针对各 地存在的东 、中 、西部工业结构相似 , 以及各省 、 地 、县之间存在严重结构趋同现象 ,在进行产品结 构调整的同时 , 要将重点企业与地区布局调整有 机地结合起来 。(责任编辑 :张劲松)(上接第 66 页) 完成的 。政府的资金援助和政策介 入是普遍认同的措施 。其中 , 由政府对新投入资 本提供工资补贴是各国的共同经验 。工资补贴是 对资本的补贴 。因为没有理由认为衰退区域的生 产率必定低于其他地区 。由于这种政策的成本与 效果具有一一对应的关系

18、 ,与税费减免相比 ,工资 补贴可以更直接更迅速地促进就业岗位的增加 。 对中国来说 , 实施这一政策具有很重要的现实意 义 。当前 , 国外的研究者对中国的实际失业率普 遍存在着高估 。根据 1998 年末的统计 ,从全社会 看 , 按下岗职工加城镇登记失业人口计算的实际 失业率为 7. 94 % 。这一实际失业率并未超过社会 所能承受的最高限度 。问题严峻在局部区域 。缓 解这些区域的就业矛盾应成为政策的重点指向 。(八) 更多给予私人资本以发展机会 , 促进就业岗位的增加调整劳动力供求失衡 , 根本地要依赖于就业 岗位的增加 。从中国的现实情况看 , 继续依靠积极的财政政策拉动经济增长来增加就业岗位的余 地已经比较小 。 而且从 1998 年实践经验看 , 在 基础设施领域中的财政投入所能提供的就业岗位 与最需要岗位援助的城镇下岗职工并不对称 。实 际上 ,从对就业岗位增加的促