体制改革视角下转变经济发展方式研究述评

1、作者：ZHANGJIAN仅供个人学习，勿做商业用途体制改革视角下转变经济发展方式研究述评文章来源：中共中央党校学报2009年第2期作者：重庆科技学院经济系副主任，副教授唐 龙发布时间：09-04-21 10:12:06 1019转变经济发展方式在我国是通过政治程序确立的新提法，有别于以往转变经济增长方式的提法，其全部内容和体系结构尚待研究。从中国转变经济发展方式的理论探索与实践演进历程看，能否有效转变经济发展方式与深化经济体制改革密切相关。随着我国经济由起飞阶段迈入发展升级阶段，我国迫切需要建立一整套与经济发展升级相适应的制度安排。一、影响转变经济发展方式的体制障碍及形成机理早在 20 世纪

2、60 年代初期，许多经济学家就已提出了“把外延的扩大再生产转变为 内涵的扩大再生产”，但中国经济增长方式的转变却始终没有取得实质性突破，反而粗放型经济增长方式在新世纪初期变得更加突出，并引发一些深层次的新问题，以至于进一步提出转变经济发展方式。有相当数量的学者把最主要的原因归咎于体制问题1-1。重视转变经济发展方式的制度性因素，是因为，经济制度是一种有效的资源，可以为人们提供有价值的 服务。一方面，制度使人类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可 预期的，从而减少了非规范经济行为中的不确定性风险。另一方面，制度作为一种交易各方共享的社会规范，促进了人们之间的相互信任与合作，使

3、经济行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本2。已有文献对影响转变经济发展方式的体制障碍的分析从论证层次看可分为两类。一类文献着眼于分析影响转变经济发展方式的具体体制障碍，认为由于从计划经济体制向市场经济体制转轨中还存在许多不完善的体制因素，这些因素构成了影响经济发展方式转变的重要体制障碍。例如，有观点认为，市场体系还很不健全，要素市场发展滞后，资源要素价格 扭曲，市场主体特别是企业行为还不规范，财税和行政管理体制改革还不到位是影响经济发展方式转变的主要体制症结 1-2。另一类文献往往着眼于更深层次，从计划经济体制存在 诱导粗放型经济发展方式的内生激励机制

4、入手，论证通过继续深化社会主义市场经济体制改革以推动经济发展方式转变的必要性。早在 20 世纪 90 年代，许多理论家就认识到了计划经 济体制与粗放型经济增长方式、 市场经济体制与集约型经济增长方式之间内在的逻辑联系并 对此展开了深入分析。 有观点认为， 计划经济体制一方面因为生产单位的非企业化运行管理 方式产生软预算， 使其更容易把精力集中于一些非经济目标， 另一方面因为非货币化的行政 交易规则、信息不对称、 价格虚置所引发的激励机制缺乏， 人为地造成社会供求失衡，加剧 了资源浪费和配置失衡， 从而存在诱导粗放型经济增长方式的内在逻辑。 与此相对应， 市场 经济机制，以其在节约信息成本、 强

5、化价格调整机制、 利益驱动、 竞争机制等方面相对于计 划经济体制有明显的优势， 因而存在促进经济增长方式向集约型转变的内在动力。 因此， 把 经济增长方式转变落实到实处，必须推动计划经济体制向市场经济体制转变 3 。由于社会 主义市场经济体制还在不断完善， 制约经济集约型增长的体制障碍还未消除， 因此， 以转变 经济增长方式为核心的转变经济发展方式仍然需要在进一步完善社会主义市场经济体制的 前提下寻找出路。从已有文献对影响转变经济发展方式的体制障碍分析的逻辑展开机理看 , 有的学者 从利益驱动机制的角度进行分析，认为生产要素及资源的定价制度、分税制财政管理体制、 税收制度和干部政绩考核制度中存

6、在导致转变经济发展方式的利益驱动机制缺失的体制性 因素 4 。由于政府掌握着重要经济资源配置权并控制着重要生产要素的价格，环境监管也 不到位， 使得稀缺生产要素升值和资源环境的压力大多隔离在了政府层面， 没有充分转变为 价格信号和更加严格的环境执法， 从而使地方政府与企业缺乏转变经济发展方式的经济驱动 力5 。有的学者侧重于从对问题的辨析中去说明转变经济发展方式的深层原因在于体制性 障碍。例如，刘世锦通过对“是否需要发展重工业”问题的辨析，得出发展方式或发展模式 与发展何种产业之间并无必然联系的结论。 由于在不同类型的行业中都能找到好的和不好的 发展模式，因此发展方式或者发展模式问题在本质上是

7、一个体制、机制和政策问题 6 。二、转变经济发展方式的体制改革难点与突破口已有文献对转变经济发展方式的体制难点的分析 , 主要是围绕经济体制基本框架的 四个关键环节（政府管理体制、财税体制、价格体制和企业体制）展开的。从政府管理体制看，我国在社会主义制度的前提下探索市场经济发展道路，决定了 政府在推动经济发展方式的制度创新方面扮演最重要角色有明显的比较优势 2 ，然而，这 些比较优势却由于政府缺乏转变经济发展方式的内在激励没有落实到位。 主要原因集中于以 下三方面：一是政府职能错位。政府通过控制国企、批租土地、项目审批、价格管制、行政 垄断、地区保护等仍掌握着过多的资源配置权， 在一些重要领域

8、排斥了市场配置资源的功能。 同时，政府介入微观经济领域，使自己在“市场参与者”和“市场监督者”之间很难有一个 准确的定位， 削弱了政府对市场活动合规性监管的职能。 政府对一些重要资源价格的行政管制造成价格不能正确反映资源稀缺程度 7 。二是地方官员的选拔标准、任期长短和政绩考 评体系的不科学导致过分追求短期利益与GDP 增长指标8 。三是基于 利益驱动、政绩考核与横向攀比等原因导致一些地方运用政府的动员能力， 不惜以很大的资源、 环境代价和扭曲 性政策实现 GDP 的高增长，表现出强烈的追求短期经济增长的倾向9。从财税体制看，以建设财政和经济财政为主要特征的财政支出结构是造成三次产业 结构扭曲

9、、创新能力不足以及生态环境恶化等一系列问题的重要原因 10 。税制设计不合理 也导致经济发展方式难以真正扭转。 例如， 目前以增值税和流转税为主的税收体系， 刺激了 各个地方拼命追求 GDP 的高速发展和发展重化工业以获得更多税收，客观上刺激了粗放式 扩张，不利于 GDP 的稳步健康增长11 。资源税征收范围过窄导致一些自然资源被廉价甚 至无偿使用， 资源税税率低、 没有考虑资源开采回采率的差别、 从量计征的定额税等不合理 的资源税税率没有起到调节资源开采和使用行为， 资源税税目的设置无法体现公平以及资源 税的计税依据无法遏制资源浪费，也是影响经济发展方式转变的重要体制障碍12 。从价格体制看

10、，价格机制改革不到位，也是较为公认的影响经济发展方式转变的重 要原因，主要有两类： 一是资源性要素价格形成机制不健全， 价格水平没能反映资源的稀缺 程度及全部成本， 包括资源开采过程中造成的环境破坏和污染等外部成本，从而使得加工企业的生产成本低估、 资源浪费严重， 成为难以从机制上推进经济发展方式转变的一个重要原 因。二是重要生产要素， 如土地、 石油和天然气价格的市场化程度较低，导致资源配置严重失当 13 。从企业改革的角度看，早在 20 世纪 90 年代，就有许多学者认识到企业，尤其是国 有企业缺乏体制改革的内驱力是经济增长方式难于转变的重要原因14 。这个根本性的体制障碍在新时期仍然值得

11、重点关注。本文把理论界与决策层的观点主要归纳如下： 基于政企尚未彻底分开、 许多企业初步形成的现代企业制度框架离规范的要求还差很远、 企业软预算约 束明显等主要体制因素造成企业，尤其是国有企业的主体意识与竞争观念仍然不到位， 使得企业对国家的各项产业发展政策及其变化、 市场价格及其变化所体现的资源稀缺程度与配置 效率，难以正确理解并对相关变化作出及时而有效的反映。 在这样的背景下转变经济发展方 式，当然难以奏效。针对体制性障碍，理论界与决策层从各自的角度提出了推动体制改革的突破口。从 已有文献的研究看，提及较多或有新意的主要包括以下一些观点 : 第一，认为有利于提高自 主创新能力的各项体制改革

12、是新时期转变经济发展方式的中心环节15 。第二， 把适当放缓经济增速作为遏制攀比之风，摒弃多年来拼资源、拼能源、先污染后治理, 一味粗放扩张的手段 16 。第三， 强调把节能减排工作真正放在经济工作的首位， 用节能减排等约束性指标 制约各级政府盲目攀比 GDP 的行为 17 ；认为重视和抓好节能降耗减排工作，就抓住了转 变经济发展方式的关键 18 。第四，转变经济发展方式的关键环节是提高地方政府的执行力 9 。到目前为止，“转变经济发展方式”的主要体制障碍及其改革突破口研究，主要还 是侧重于对我国经济发展的重大现实问题的研讨， 从理论上系统地对其进行深度研究的文献 还比较欠缺。三、以关键领域体

13、制改革推动经济发展方式转变的具体对策党的十七大报告明确指出了新时期转变经济发展方式的基本思路，即实现“三个转 变”。当务之急是为落实好转变经济发展方式的各项举措提供强有力的制度支撑。 理论界 与决策层围绕影响实现经济发展方式 “三个转变” 的关键领域的体制性障碍， 结合新世纪发 展新阶段的要求， 在强调进一步深化社会主义市场经济体制改革的进程中， 从操作层面提出 了许多有针对性的具体对策建议。 本文以经济体制的四大关键环节为主线， 对已有文献所提 出的较有共性或有新意的一些具体对策建议归纳如下：首先，在加快行政管理体制改革方面，核心是政府改革，代表性观点有：一是强化 政府的服务意识和责任意识，

14、 加快公共服务体制的建设， 通过均等化公共服务为全体社会成 员提供大致相当的基础教育、 公共卫生和基本医疗等促进注重经济总量向注重人的发展和经 济质量转变， 为转变经济发展方式提供更为广泛的社会动力 19 。二是转变政府经济管理职 能，使其从各种形式的市场参与者角色中淡出， 重点转向再分配关系、 城乡和区域平衡等市 场顾及不到的领域， 或者公共产品的提供、 社会保障体制的建立等市场失灵的领域， 或者如 土地、资源、环境、安全等有内部效益，但可能损害社会公众利益的领域以及如基础教育、 公共卫生、部分基础设施等外部效益大于内部效益的领域 7 。三是在完善政府绩效考核体 系方面，把节能、降耗、减排等

15、指标纳入政府绩效考核中，放在与 GDP 或人均 GDP 勺增长率同等重要的地位 20 。四是通过规范垂直管理部门与地方政府的关系， 协调中央政府与地方 政府勺事权与财权关系， 建立地方政府勺绩效评估制度和问责制度等以提高政府，尤其是地方政府转变经济发展方式勺执行力 9 。五是通过科学划分中央与地方事权与财权，削弱基 层政府为获得财政收入过分追求GDP 的动机7。其次，在深化财税体制改革方面，主要是为解决转变经济发展方式勺一些关键环节 所遇到勺难题提供有针对性勺对策建议。在财政支出结构勺优化方面, 强调降低政府对一般竞争性领域投入， 强化关键领域和重要产业投入， 特别是强化对文教卫等部门勺投入，

16、 加大 财政支出对创新体系和发展循环经济勺支持力度 , 是转变经济发展方式勺重要途径 10 。有 的学者建议通过加大用于农业生产资料价格补贴、 良种补贴、 农机具购置补贴和粮食直补的 实施力度， 支持农业生产和农村长远发展， 通过提高农村义务教育经费和扩大新型农村合作 医疗等办法支持社会主义新农村建设 21 。旨在促进资源有效利用的财税政策的较普遍建议 包括：以节能降耗、保护环境、实施绿色经营为重点，一是取消高能耗、高污染和资源性产 品出口退税政策， 控制高能耗、 高污染和资源性产品的出口； 二是由从量征税改为从价征税， 将税收与资源市场价格直接挂钩， 提高资源使用成本； 三是开征促进经济发展

17、方式转变的新 的税种， 进一步将耕地资源、 滩涂资源、 地热资源等不可再生资源或者再生周期较长、再生 难度较大的资源， 或者将河流、湖泊、地下水、 人工水库等我国较为稀缺的再生资源纳入征 税范围， 或者将草原资源、森林资源、海洋资源等供给缺乏，不宜大量消耗的绿色资源产品 纳入征税范围 12 。在促进城乡、 区域经济平衡发展方面的一些观点有， 增加对限制开发区 和禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付， 逐步建立与主体功能区管理相 适应的财税体制 1-2 ；较大幅度地增加基础教育特别是中西部落后地区的基础教育投入， 提高农村义务教育经费保障水平， 以及建设覆盖城乡居民的基本医疗保障制

18、度等 22 。在缩 小收入差距、 调节收入水平以提高消费能力方面， 强调通过进一步落实减免税费、 小额担保 贷款财政贴息、 职业培训补贴等促进就业的财税政策； 按照 CPI 变动调整社会保障对象和低 收入者补贴， 完善社会保障体系， 严格执行最低工资制度， 建立健全工资正常增长机制 21 。再次，在价格改革方面，主要的思路是继续改革和完善资源性要素价格形成机制， 逐步理顺被压低和扭曲的资源价格体系，从根本上解决导致资源浪费的机制和制度性因素。 主要的一些改革建议包括：积极稳妥地推进石油、天然气等资源性产品价格形成机制改革； 通过征收特别收益金、 资源级差收入 13 ，较大幅度地提高资源税率，

19、建立健全资源有偿使 用制度和生态环境补偿机制 23 ，提高城镇土地使用税， 开征物业税、 燃油税等新的消费税 等手段促进提高资源利用效率，促使经济发展方式转变 13 。完善资本、土地、 劳动力等要 素市场， 加强激励性、 限制性和惩罚性制度建设， 也是提高资源综合利用效率和环境质量的 重要手段 24 。最后，在推进企业改革，构建有利于经济发展方式转变的微观基础方面，较有时代 特征的一些建议有 : 一是通过加大国有经济改革力度，深化股份制改革，规范履行出资人职 责，加强与改进国资监管，完善统计评价体系和法规体系建设， 健全重大事项报告制度， 探 索完善国有资本预算体系， 大力推进技术和管理创新等

20、一系列体制改革推动国有经济加快转 变经济发展方式的动力 25 。二是营造促进多种所有制企业之间公平竞争的环境、通过积极 推进企业间的兼并与重组培育优胜劣汰的机制、充分发挥和运用资本市场拓展企业融资渠道 “三管齐下” ，提高产业集中度和整体技术水平， 培育具有国际竞争力的大公司，使之有能 力、有条件在促进转变经济发展方式上发挥带头作用 26 。三是推进垄断行业改革， 完善定 价和监管机制 24 。四是通过确立适应市场需求的企业创新主体地位， 引导和支持各类要素 向企业集聚， 加强企业创新人才队伍建设， 建立健全面向企业的公共研发、 创业孵化和科技 中介服务平台， 不断优化财税、 金融、 知识产权

21、和政府采购等措施增强企业的自主创新能力 27 。五是真正确立企业投资主体地位，政府通过发布信息，设立水平越来越高的能耗、 环 保、安全、卫生等技术法规和市场准入门槛，促进结构优化和产业升级 5 。由于转变经济发展方式在新的发展时期面临的一些问题超越了我们过去的经验，所 以有些方面的建议还更多地停留在方向层面， 在细节上还处于探索和试验阶段， 需要在实践 中不断修正。 同时，由于转变经济发展方式的体制改革理论的不完善，使得从宏观经济体制 的系统性角度构建相互配套、整体协调和高效推进的一整套制度体系去提高转变经济发展方 式的整体效率的研究还十分不足。因此，完善转变经济发展方式的体制改革的比较经验研

22、究 和系统的理论探讨，将是下一阶段研究者们需要继续努力的方向。版权申明本文部分内容，包括文字、图片、以及设计等在网上搜集整理。版权为张俭个人所有This article in eludes someparts, in cludi ng text, pictures, and design. Copyright is Zhang Jia ns pers onal own ership.用户可将本文的内容或服务用于个人学习、研究或欣赏，以及其他非商业性或非盈利性用途，但同时应遵守著作权法及其他相关法律 的规定，不得侵犯本网站及相关权利人的合法权利。除此以外，将本 文任何内容或服务用于其他用途时，须征得本人及相关权利人的书面 许可，并支付报酬。Users may use the contents or services of this articlefor pers onal study, research or appreciati on, and other non-commercialor non-profit purposes, but at the