【发展战略】中国水行业发展现状及远景政策趋向

1、中国水行业发展现状及远景政策趋向郑翔建设部政策研究中心）中文摘要： 本文详细介绍了我国水务行业发展中水资源、城市供水和污水处理能力利用以及投资建设资金 等方面的发展现状，分析了水务行业存在的体制、价格、管理、效率等方面的问题和未来的改革发展趋势， 提出了我国水务行业未来持续发展的政策趋向。Abstract: This paper introduces the development status of water sources, city water supplying, sewage disposing, and investment in Chinese water industry;

2、analyses the problem of management system, price, efficiency and the development direction in the future; puts forward the policy trend of standing development in Chinese water industry.水行业是指围绕水的生产供应分销等业务而形成的产业，其自然过程如下：来自江河、湖 泊、水库等地表水资源或地下水资源的原水被输送到自来水加工厂，加入制水原材料后，经过 多道自来水加工工艺， 处理消除各种污染物， 制成成品水， 然后通

3、过自来水供应管道网络系统， 把自来水分销给消费者。 各类消费者使用后的污水又排入下水道排污系统， 再抽到污水处理厂， 经过处理后流入江河大海。 部分城市污水被处理后又作为中水， 被重新利用， 再次制造自来水。 因此，水行业包括原水、自来水的生产和供应、排水及污水处理等业务，形成一个相对封闭的 产业链，参与自然界的水循环。而本文主要涉及作为水务产业主体的供水、污水处理以及管道 业务。1我国水行业发展现状1.1 水资源严重不足110669我国水资源短缺， 是世界上十三个最缺水国家之一。 据中国可持续发展水资源战略研 究的综合报告预测， 2030 年前后当中国人口增至 16 亿时将出现用水高峰，人均

4、水资源量 将由现在的 2200 立方米降至 1760 立方米， 人均水资源量将临近国际用水紧张的标准。 2030 年前后中国用水总量将达到每年 7000 亿至 8000 亿立方米， 而中国实际可利用的水资源量约 为 8000 亿至 9500 亿立方米，需水量将接近可利用水量的极限。资料显示，目前全国 座城市中有近 400 座城市常年供水不足，水利用率不高，污水处理效率低下。其中有 个城市严重缺水，北京、天津、大连等大中城市已受到水资源严重短缺的威胁。1.2 部分地区城市供水普及率、污水处理率低供水普及率方面： 2004 年全国城市居民用水普及率为 88.85%，部分中、西部地区城市 居民用水普

5、及率不足 80%，个别西部省份城市供水普及率只有60%，如果考虑有一部分供水设施是采用自备井供水的因素，居民通过城市集中供水的普及率会更低。污水处理率方面： 2004 年我国城市污水处理率只有 45.67%，上海、 江苏等东部发达地 区的污水处理率也不足 80%，贵州等西部地区城市不足 15%。污水处理中通过污水处理厂集 中处理率为 32.55%，部分地区甚至不足 10%。 2004 年全国污水再生利用率只有 10.20%，部分地区城市甚至没有污水再生利用设施。据估计，目前全国 90%上的城市水域受到不同程度的污染，其中40%的城市受到重度污染。全国湖泊约有 75%以上的水域和53%勺近岸海域

6、受到显著污染。我国近50%的重点城镇的集中饮用水源不符合取水标准。1.3供水能力和污水处理能力利用率低在水资源短缺的同时， 用水效率不高、用水严重浪费。由于管网设施不配套，供水设施和污水设施利用率不高， 目前我国城市绝大部分污水未经有效处理而排入江河湖海，水体污染等情况加剧了我国水资源的匮乏。2004年我国城市供水生产能力利用率只有54.2%，污水处理厂处理能力利用率只有64.78%。由于城市供水 管网和污水管网设施不配套，造成了，一方面，我国的城市污水处理率低、部分城市供水普及率不高，另一方面我国城市供水生产能力利用率和污水处理厂处理 能力利用率都不高的现象。1.4投资建设资金不足2001年

7、一2004年，我国城市道路、桥梁、绿化、环卫、燃气、供热、交通、供水、排水（包括污水）等公用基础设施投资总量从2351.9亿元增加到4762.2亿元，年均增长26.5%。而我国城市供水、排水（包括污水）设施投资年均增长只有13.79%。城市公用基础设施投资中，供水、排水（包括污水）设施投资所占比例从 2001年的21.69%降到2004年的15.79%。除了部分城市采用BOT等市场化方式进行融资外，大部分城市水务行业还是采用传统的财政 投资、银行贷款的建设方式。市场化投融资体制尚未真正建立。水行业投资建设资金远未满足需求。2001年一2004年城市水行业投资变化趋势20.00%15.00%10

8、.00%5.00%0.00%兀 亿供水、排水（包括污水）等水设施投资完成额（亿元） *市政公用设施投资完成额（亿兀）市政设施投资中水行业投资所占比例（%25.00%1.5水务行业企业整体经营效益低据统计，2004年1-11月，全国53个城市平均利润总额为-378.80万元，与2003年 同期相比下降了 55.15%,在53个城市中有29个城市利润为负，所占比例为54.72%,与2003 年同期相比有30个城市利润降低，所占比例为 56.6%。1.6 .市场化改革进程逐渐加快自2001年以来，随着国家发改委的外商投资产业指导目录和建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见、城市供水特许经营协议示

9、范文本等文件的出台，先后有上海、北京、深圳、青岛、合肥等城市的自来水厂、污水处理厂通过BOT TOT等方式，弓I 进外资或民间资金，采用特许经营的方式，进行市场化经营， 取得了良好的效果。我国水务 行业市场化改革的进程逐渐加快。2目前我国水务行业发展存在的问题2.1体制方面，部分地区管理体制不顺尽管上海、深圳、青岛、北京等地区水务先后进行了市场化改革，但是目前大部分地区城市水务行业还存在着政企不分，政府对城市水务企业干预过多，企业不能完全行使法人财产权和经营权，适应市场经济的约束和监管机制还没有形成。有的城市政府部门甚至参与企业的投资决策，当决策失误时，由水务企业为其失误买单，造成国有资产严重

10、流失。政资不 分，产权不清，产权出让不规范，产权结构单一，政策性亏损问题比较突出。城市供水价格 和污水处理收费不到位，城市供排水价格机制及调整程序不健全、不规范。2.2价格方面，总体水价偏低尽管目前我国城市的水价不断调升，但是增长缓慢，总体水价仍处于低水平，根据调 查显示，2004年1 11月全国53个城市平均售水价格为 1.47元/吨，其中平均工业售水价 格为1.69元/吨，平均生活售水价格为 1.27元/吨。在53个城市中，水价低于1.0元/吨的 城市有10个，所占比例为18.9%，最低只有0.75元/立方米；水价在 1.0元/吨一1.5元/ 吨的城市有24个，所占比例为45.3%;价格在

11、1.5元/吨一2.0元/吨，所占比例为18.9%。国外一些城市供水成功的国家，居民家庭水费与电费开支相当，水消费一般占个人收入 的4%而我国目前城区家庭水费、电费开支悬殊（电费几倍于水费），水消费仅约占个人收入的1.2%,水价过低使得居民不注意节水，用水量远大于实际需要量，造成很多地方用水紧张。 作为水资源匮乏国家，低水价既造成可用水的大量浪费，也不会产生良好的经济利益和社会 效益。2.3企业管理不规范，效率低下目前我国水行业企业经营机制和管理方式还不能适应市场经济的要求，企业内部管理2003年、2004年这不科学、竞争力不强、机构臃肿、人员素质不高、效率低下。尽管我国水务行业整体效益 不高，

12、但是我国水务行业上市公司的经营状况明显高于整个行业。目前我国以水务为主业 的上市公司有 6家，分别为原水股份、武汉控股、南海发展、钱江水利、创业环保及首创 股份，其中原水股份、武汉控股、南海发展主要从事自来水生产，首创股份主要通过收购 污水处理厂和合资建立自来水厂而进入水务业，钱江水利主要是供水和水资源综合开发， 创业环保是以污水处理为主，根据这6家公司2004年年报数据显示， 6家上市公司的主营业务收入、主营业务利润都远远高于整个供水行业的平均水平（下表 所示）。上市公司能通过改制、规范管理提高效益，充分证明我国水务行业的经营形势恶 化与自身的管理不力、体制不畅密切相关。企业名称2004年主

13、营业务收入（万元）2004年主营业务 利润（万元）2003年主营业务收入（万元）2003年主营业务 利润（万元）原水股份97145.343013.596528.347162.8武汉控股17006.45996.916036.86291.6南海发展42394.422727.625538.813019.4钱江水利15733.37442.821842.61171创业环保75514.856517.962969.746603.8首创股份31274.620260.523420.5155163我国水务行业的发展趋势3.1我国水务行业具有广阔的市场前景目前我国仍然有3. 5亿人在饮用水的数量和质量上还未得到充分

14、满足，还有四百座城 市受困于水量的减少。 据估计，到2010年城市供水约需要投资 2000亿元。污水处理方面，到2010年城市排水管道普及率和城市污水处理率将分别达到90%口 60%直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市不得低于70%预计到2010年中国用于污水处理的总投资约需2500亿元。另外，在工业和生活污水治理、城市供水管网的改造、自来水的深度净化、 农业节水灌溉设备、 开发利用节水型器具等领域都有着广阔的市场 前景。2.我国水务行业市场化进程将进一步加快2002年以来国家相关部委陆续出台了关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知、关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见、关

15、于加快市政公用行业市场化进程的意见、市政公用事业特许经营管理办法和城市供水特许经营协议示范文本等一系列关于水务行业改革的文件，。这些文件不仅对我国水务行业的市场化改革具有很强的指导意义， 同时对我国水务行业市场化改革进程具有极大的促进作用，我国水务行业市场化进程将进一步加快。4我国水务行业未来发展的政策趋向4.1加快水价改革的步伐，建立合理的水价形成机制水务行业属于政府定价的公用事业，水务价格由政府制定，这是由水务行业的特殊性决定的。但是水价的制定必须符合价值规律的要求，反映水资源价格和供求关系，并与社会承受能力相适应。我国幅员辽阔，东、中、西部地区，大、中、小城市的经济基础不同，经济发展水平

16、不同，市场化程度不一致，目前各地区城市的市政公用设施的价格差距很大。在公用事业市场化过程中，价格的制定必须结合各地的经济发展状况，居民收入水平和承受能力， 合理定价。垄断经营，缺 国内供水企业要在 通过完善国有资本 加快多种形式的产权4.2在部分市场化改革条件还不成熟的中西部地区城市，应调整管理职能，加强管理我国绝大多数城市水务企业是隶属于政府职能部门的国有自然垄断企业，乏竞争，效率低、成本高。 随着跨国水务集团大规模进入我国供水市场， 竞争中求得生存和发展，必须市场经济规律和建立现代企业制度的要求， 出资人制度，实现政资分开、政企分开。通过引进外资和民间资本等，制度改革，在保持自然垄断环节国

17、有资本控股的前提下，逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司，有条件的企业要尽快整体上市。严格依法设立股东会、董事会、监事会，明 确各自的权利和责任， 推动企业建立规范的公司法人治理结构，转换经营机制，推进国有经济的战略性调整。 积极探索经营者持股、 股票期权等股权激励办法， 建立有利于对经营管理 者和科技骨干进行长期激励的机制。 通过建立“产权清晰， 权责明确， 政企分开，管理科学” 的现代企业制度，健全企业法人治理结构，建立绩效考核制度、激励机制和约束机制， 完善 用人制度和财务制度，提高企业的运行效率。为适应水务行业市场化的需要， 城市供水行业必须实行政企分离， 建立高效率的政府管 制

18、机制和企业经营机制。 政企分离后， 政府与企业之间原有的行政隶属关系将变成资产纽带 关系，政府对水务企业进行行业监督管理。政府有关部门主要做好市场的准入和退出监管， 产品与服务价格监管，供水企业成本监控，产品与服务质量的监管等工作。4.3 积极推进供水、污水处理一体化经营 过去我国污水处理企业运作方式带有明显的计划经济色彩， 目前我国仅有部分城市征收 排水设施有偿使用费或污水处理费， 而且收费额度低于污水处理的成本， 城市污水处理厂运 营主要靠政府财政支持，资金不足致使维持运转十分困难。为了促进水务行业的改革发展， 根据国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知 、国家计委关于印发改革水

19、 价促进节约用水的指导意见的通知和城市供水价格管理办法 ，建立从供水、排水到污 水处理回用供水、 污水处理一体化经营的方式入手， 通过合理水务价格体系和经济调节机制， 切实提高节水水平和水资源综合利用效率， 为水务企业改革和建立良性水务运行机制， 吸引 民间资本和海外资本创造条件。4.4 加强水务行业市场化改革后的监管水务行业是公用事业， 市场化进程必须保证普通群众的公共利益， 因此， 在水务行业的 改革开放过程中政府必须对水务的价格、 水质和服务质量进行监管。 我国水务行业的民营化 采用的是特许经营制， 水的特许权经营过程中， 为了保证合理的水价和水质必须对进入水务 行业的投资运营主体的资质

20、、 能力等进行审查以保证普通百姓能够享受合理的水价、 合格的 水质和优质的服务。（1）在对水务行业进行监管时，首先必须明确监管的内容 除了对价格进行监管以外， 还必须对市场准入进行监管。 水务行业是公用事业， 一家企 业进入以后，就会形成自然垄断。得到了垄断地位的企业，很难约束，因此在进入之前，应 对水务行业经营特许权进行竞标， 使企业在进入之前形成多家竞争， 根据不同标的采用不同 的投资运营模式。 水务行业属于比较特殊的领域， 与人民生活密切相关， 安全和质量都非常 重要，因此运营企业进入以后也必须进行事后监管。监管的职能很难独立。 监管部门应该 必须保持中立性。 另一方面在监管的 就可以启动司法程序。 目前国际上比 独立机构的地位在各国不一样， 但（2）监管时必须注意监管主体的独立性 目前部分地方的监管机构还同时兼任发包的职能，是独立于发包的政府部门， 是买卖双方之外的第三方， 同时应建立相应的司法体系， 这样一旦和约出了问题， 较通行的做法是建立一个