当前中国房地产税制存在的主要问题

1、当前中国房地产税制存在的主要问题INNERMONGOLIABANKINGRESEARCH2009.12,_一专家视点当前中国房地产税制存在的主要问题巴曙松(国务院发展研究中心金融研究所北京100010)内容摘要:中国房地产市场波动较大,一些房地产市场的调控措施常常难以达到预期效果,与中国税收制度建设不完善紧密相关.中国房地产税制的不合理既有外部原因.也有房地产税制设计不合理的内在因素,中国房地产税制不合理主要表现为税收结构不合理.税种设置"轻保有'重流转":税费设置繁杂,征税范围过窄;计税依据,税率设置不合理;重复纳税现象严重等.这些问题的解决,需要从中国国情出发积

2、极进行改革关键词:房地产税制土地价格形成机制一导致中国房地产税制不合理的外部原因(一)中国正处于城市化快速推进过程中,税收政策的调节在开发商的相对强势谈判地位下难以取得良好效果.中国当前城市化程度不高,随着城市化进程的加快,对住房的刚性需求不断增加.而部分核心城市,如北京,上海,深圳,房地产市场的全国性和土地的稀缺性,决定了房价上涨的刚性.同时,在房地产开发商与购房者的博弈中,房地产开发商具有谈判优势,提高房地产交易税费,只会导致开发商将税费通过提高房价转嫁给购房者.因此.通过税收调控房地产通常难以达到预期效果.(二)不同利益主体的利益偏好的不一致性,进一步扭曲了土地价格形成机制.在房地产开发

3、的成本构成中."建安+施工+设计+人工工资"等方面有现成的标准.因此差别不大.而影响开发成本的关键因素是地价和园地绿化.2004年8月以来实行"招,拍,挂"土地制度后,在减少土地市场腐败的同时.土地价格较原来协议转让方式获得的土地价格高出很多,直接导致了房地产开发成本和价格的上涨.中央政府和地方政府间在税收利益上局部出现的不一致性,在一定程度上减弱了房地产调控政策的执行力度和效果.如将房地产开发企业土地增值税实行汇算清缴,.将土地出让金纳入地方预算管理.实行收支两条线等政策,都削弱了地方政府的资金来源.降低了其政策执行的积极性.此外,由于土地出让金是地方

4、政府财政收入的最主要来源之一.这就使得地方政府对控制房价可能会丧失积极性.另外值得指出的是,中国现阶段土地的批租期限是40年到70年不等,受让人必须一次性支付所承担的税费,这种做法实际上是将后40年至7O年的土地收益一次性收取.是本届地方政府在花后届地方政府的钱.土地资源的有限性,任期制和GDP的业绩考核制度导致的投资冲动必然导致地方政府抬高土地价格.同时也加大了房地产开发税收的税基.(三)分税制立法体制有其合理性,但是难以适应房地产的强区域性特点.中国目前实行集中税权,统一税法的税收管理体制.在现行地方税体系中,几乎所有税种的税法,条例及实施细则都由中央制定和颁布,地方在解释,开(停1征等方

5、面的权力也很有限地方只有征管权而无立法权的权力分配体制.削弱了地方政府开辟税源,组织收入,调节经济的积极性.必然导致房地产的区域性特点被忽视.无法促进房地产的资源优化配置和利用效率.二中国房地产税制设计本身的原因f一1税收结构不够合理,税种设置"轻保有","重流转"中国房地产在开发流通阶段分别设置了营业税,土地增值税,耕地占用税,契税,企业所得税,个人所得税等税种,另外还有各种收费.据部分项目的资料显示,中国的地价与税费约占总房价的5O%左右,建筑安装工程费用约占35%左右,而利润只占15%左右.与此有鲜明对比的是在国外成熟的房地产市场中.其房价构成中地

6、价及税费大体仅占20%左右,建筑安装工程费用占70%左右,而利润只占5%8%左右.同时在房地产保有期间征收物业税.中国这种典型的"重流转,轻保有"的税制模式造成了税负不公平.其后果是:一方面房地产开发流通环节的税费过于集中提高了新建商品房的价格.从而带动房产市场价格上扬;另一方面,房地产保有环节税费种类相对较少,税负较轻,阻碍了资源的优化配置.对土地的保有税负过低,使得6?专家视点一部分由使用者无偿取得的房地产仍然近似无偿地被持有房地产在保有阶段的增值直接流向该阶段的房产持有者.无形中又刺激并助长房产投机行为的滋生与此形成鲜明对比的是,政府作为"增值"的

7、生产者却没有分享到任何收益,再投资建设的资金缺乏来源.另外,同期进入市场流通的房地产却要因流转而承受过高的税负.这就抑制了房地产市场和土地市场的正常交易.闲置与浪费并存的现象日趋严重.(二)税费设置较为繁杂,税基范围较为窄小.从国际比较角度看.中国当前的房地产税制堪称世界上最繁杂的税制体系之一,可以统计的税就有l2种之多.中国现行房地产税制在房地产的各个环节存在着不同的相关税种:一是持有土地,房屋应缴纳的税收.包括城镇土地使用税,房产税及城市房地产税(2008年取消);二是开发经营房地产过程中应当缴纳的税,包括耕地占用税,营业税,城市维护建设税:三是房地产交易相关的税,包括营业税,契税,印花税

8、和土地增值税;四是所得税,包括个人所得税,企业所得税,外商投资企业和外国企业所得税(2008年内外资税率统一).除上述税种外,房地产开发商在将房屋所有权转让给消费者之前还须交纳上文所述的各种货币地租和实物地租,如市政配套费,四源费f指自来水厂,煤气厂,供热厂,污水处理厂建设费1,防洪费,集资费,各种名目的建设收费以及政府强制要求开发商建设的配套设施.据有关资料统计.与土地管理和房产有关的收费项目达50多项中国房地产业所涉及的税费虽然很多,但征税范围都相对狭窄,税基覆盖也不够全面.例如.城镇土地使用税以国有土地为征税对象,在立法过程中考虑到农业土地归集体所有,不应纳入征税范围但事实是,农村集体并

9、不完全拥有农业土地的所有权,他们仅拥有土地的占有权,使用权和部分的收益权,最终处置权仍然在国家手中,农业用地仍然可以说是归国家所有.但考虑到对此征税会加重农民负担,可以对其进行减免税,但减免税跟剔除课税范围是两回事.另外,近年来农村经济的发展和城镇化进程的加快也使非农业用地和用房的面积及价值快速增长,如在经济发达的苏南地区,农村已经大量出现富余的农业用房用于营业和出租这些现象既限制了土地税对土地使用的调节,又造成了市场主体间的不平等竞争.(三)计税依据的合理性有待提高.中国现行房INNERM0NG0LIABANKINGRESEARCH产税的计税依据分为按房产计税价值征税的从价计征和按房产租金收

10、人征税的从租计征.从价计征的房产税按照房产原值一次减去10%30%后的余值乘以1.2%的税率计算缴纳;从租计征的房产税是以房产的租金收入f包括货币收入和实物收入)乘以12%的税率计算缴纳.可见,房产税的计税依据是按房产原值折算的余值或房产租金收入.这些计税依据难以正确地反映房地产的现有价值,土地的级差收益和土地,房产的时问价值,难以随着经济的发展,房地产的增值而相应增加税收收入,也就难以很好地发挥其调节收入的作用.例如,随着土地和房产大幅度升值,导致城市新房市值与旧房市值相差非常大,而以房产原值折算的余值作为计税依据无疑缩小了税基,并导致新企业事实上税负重,老企业税负轻的现象.中国现行的城镇土

11、地使用税是以实际占用的土地面积为计税依据的从量课征方式.这种方式虽然简单,但税源只是有限的土地面积,而土地作为稀缺资源.其价值会不断上升.这种从量课征方式使得税收收入不能随课税对象的价值上升而上升,具有税源不足且缺乏弹性的缺点.现行城镇土地使用税暂行条例对土地级别的划分也过粗及明显陈旧,已不能充分反映当前土地市场的行情.因此,以纳税人实际占用的土地面积为计税依据,既不能反映纳税人的纳税能力.也不能发挥土地使用税调节土地级差收入的能力,更无法对土地闲置现象和土地投机行为起到应有的作用.另外,在土地增值税征收时,如何核算增值额缺乏统一标准,在实际操作中难以有效执行.(四)税率设计不够合理.目前中国

12、房地产税制在税率方面设计也不尽合理,比如目前房地产税规定税率为房产余值的1.2%或者房产租金收入的12%.房产余值是房地产原值一次减除10%30%后的余值,由于其不能反映随着经济发展房产增加的那部分价值,因而房产余值无法合理反映房产现在的价值.就中国的情况而言,房改之初,很多房产是以很低的价格转让到个人手中的.当时的原值甚至有可能低于目前的租金收入.所以两种计税方法所得应纳税额存在明显差异.按租金收入计算的应纳税额明显高于按房产原值计算的应纳税额.(五)局部存在重复征税问题.中国现行房地产税制,税种设置点多面全,容易导致重复征税.重复征税是指同一征税主体或不同征税主体,对同一纳税人f包括自然人

13、和法人1或不同纳税人的同一征税.7.INNERMONGOUABANKINGRESEARCH2009.121'一一对象或税源所进行的两次或两次以上的征税.由于中国房地产税制涉及的十几个税种在设计上缺乏系统性的考虑,使得在某些环节存在税种之间的交叉重叠,主要包括:(1)房产税自身的重复.中国现行的房产税规定对纳税人拥有的财产即房产征税.但同时又规定对纳税人出租房产的一般经营行为也征收房产税.这导致中国现行的房产税并不单纯是财产税类.又兼有行为(营业)税的某些特点,既像财产税.又像行为(营业)税.这样的房产税本身就引发了重复课税.(2)房地产租赁中的重复.房屋出租取得的租金收入,需同时缴纳1

14、2%的房产税,5%的营业税.还有所得税,城镇土地使用税,城市维护建设税以及教育费附加等,综合税负高达租金收入的30%以上.而个人出租房产取得的收入还要缴纳3%的营业税和20%的个人所得税,对税种重复征税既增加了纳税人的成本和税务机关的征管成本.又催生了偷逃税的动机,可能会导致地下租赁市场的存在.(3)契税与印花税的重复.对房地产产权转让签订的产权转移书据或契约.承受方既要按书据或契约所承载金额缴纳万分之五的印花税,又要按规定的税率缴纳契税.印花税是就经济活动中书立的凭证契约征收,契税是对房屋产权转移时就双方当事人所订立的契约征收,在征收范围上,这两种税明显存在着交叉重复问题,有失公平原则,也给

15、税收的征收管理带来了难度.(41营业税自身的重复.营业税是房地产开发与销售过程中的一个主要税种,在开发阶段它是以从事建筑,安装,修缮装饰和其他工程作业所取得的营业额为计税依据,其中包括工程价款(即工程造价1及工程价款之外收取的各种费用(包括材料差价,包工费等等1,其中的工程价款=直接费+间接费+计划利润+税金.由此可见,在计算应纳税款时,就会出现重复征税的问题.在销售阶段的计税依据除包括上述各项外,还应包括代当地政府及有关部门收取的一些资金.如代市政府收取的市政费,代邮政部门收取的邮政通讯配套费等,同时还包括在前一阶段已缴纳的营业税.如果房地产在流转过程中经过多次交易那么就不可避免地产生了重复

16、征税的问题.重复征税从微观上来说,提高了房地产的售价,增加了消费者的负担.因为虽然各个税种的纳税主体各有不同.有些是由房地产开发商缴纳,有些是由购房者缴纳,但由于目前房地产市场在大多数市场仍然是买方市场,房地产开发商能够专家视点将其缴纳的税收作为开发成本摊入房价中,消费者也只能承受着高额的房价.这使得对房地产行业重复课征的各项税收大都落在最终负税者也就是房地产的消费者身上.从宏观上来说,阻碍了房地产业的流通,造成了房地产资源配置的不合理.对房地产转让取得的流转额全额征收了营业税的基础上还对其流转增值额征税的税制符合房地产市场异动时房地产业极度膨胀和暴利的形势,但不符合一般情况下对房地产业的公平

17、税负的要求.(5)土地增值税与所得税的重复.土地增值税是房地产成本的很大一部分,在房地产交易环节根据土地的增值率累进交纳.从征税环节来看,土地增值税与房地产企业所得税存在重复纳税.因为土地增值是房屋增值的一部分,在房地产企业税收计算中,土地增值交纳了土地增值税,房屋增值在所得税中又交了一次税.(六)以费代税,费大于税现象值得关注.中国1994年税制改革后,在房地产的各个环节存在着如前所述的不同的相关税种.除此之外,涉及房地产业的各种收费项目也名目繁多.(1)税费并立.在现行税费管理体制下,几乎所有的收费(基会)项目都是以行为来征收,与以行为目的来征税的税种相互重叠,并立.例如在市政基础设施建设方面.城市建设维护税与"市政设施建设费","城市规划建设费"和"商业网点配套费"属同一性质.又如为筹集教育资金,同时设置了"教育费附加"和"教育设施建设费".对同一纳税人的同一行为出于同一目的而交叉征收税费,形成了"税上加费.费上加税"的局面.(21以费代税.从收费比例上看,各项收费占房屋销售收入的35%左右,相当