政府决策中的公民参与

1、政府决策中的公民参与总204期第6期2006年11月贵州社会科学SocialSciencesinGuizhouVo1.2o4.No.6November.2006政府决策中的公民参与李国青(东北大学,辽宁娄成武沈阳11o0o4)摘要:公民参与政府决策具有十分重要的意义,它在一定程度上弥补了代议制民主的缺陷,体现了民主政治的发展和深化,也是公民维护自身利益的重要渠道,同时有利于政府决策的科学化和决策的顺利执行.公民参与政府决策需要具备的前提条件是,要有能够掌控全局又有民主追求的政府,合格的公民以及二者的良性互动.公民参与政府决策的途径有多种,可以分为由政府发起的参与和由公民发起的参与两类.政府在吸

2、引公民参与决策时应注意避免无序参与,参与者的代表性以及民主与效率的关系等问题.关键词:政府决策;公民;公民参与中图分类号:13035文献标识码:A文章编号:10026924(2006)060040cr7公民参与政府决策问题日益受到各国政府和政治学,行政学领域学者的重视,被认为是民主政治发展的一个方向.本文就公民参与政府决策的意义,前提条件,途径选择以及政府在吸引公民参与决策时应注意的问题进行系统深入的探讨.一,公IK,参与政府决策的意义1.公民参与政府决策在一定程度上弥补了代议制民主的缺陷现代国家普遍实行代议制民主.在代议制民主制度下,民主几乎与选举成了同义语,选举成了民主最重要的内容,而民众

3、对于与自身生活和利益关系密切且影响巨大的政府决策,却很难施加直接而有力的影响.代议制民主的这种缺陷早就引起了思想家们的注意.卢梭在论及英国的代议制民主时曾一针见血地指出:”英国人误以为他们是自由的,但其实他们只有选举国会议员的自由;议员一旦选出之后,他们就成了奴隶,他们就等于零了.”I1(P46)鉴于代议制民主的这种缺陷,一些学者提出通过公民直接参与决策或公民自主治理来弥补代议制民主的不足,这种民主被称为”强势民主”或“参与式民主”.”强势民主可以被定义为参与模型中的政治,从字面意义上讲,强势民主更多地意味着是由公民自主治理而不是由代表公民名义的代议制政府来治理.积极能动的公民直接治理他们自己

4、的事务,尽管这些情况并不一定在每一个治理层次和场合都发生,但是,公民参与确实发挥重要作用,尤其是在政府做出基本政策和在使用关键性权力的时候.”IJ()美国政治学家科恩认为,民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上直接或间接地参与影响全体成员的决策.他认为,民主的尺度有三个方面:广度,深度与范围.民主的广度是由公民是否普遍参与来确定的,民主的深度是由公民参与是否充分来确定的,民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及重要程度,以及所起作用的大小.lJ(P12)公民参与政府决策问题显然也受到了国际社会和各个国家的重视.公民权利和政治权利国际公约明文规定,每个公民应有直接或通过自由选择的

5、代表参与公共事务的权利和机会.许多国家的法律也对公民的参与权利做出了规定.如我作者简介:李国青,东北大学文法学院讲师,博士研充生;娄成武,东北大学教授,博士生导师.第6期政府决策中的公民参与5国宪法第二条就明文规定”中华人民共和国的一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”.中国共产党的十六大和十六届四中全会也提出:坚持和完善社会主义民主制度,要健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举,民主决策,民主管理和民主监督.公民参与政府决策使人民的民主权利从选举代议者延伸到直接影响政府决策,从政治一行政二

6、分法的角度看就是民主从政治领域延伸到了行政领域,从而在一定程度上弥补了代议制民主的缺陷,体现了民主政治的发展和深化.2.公民参与政府决策是公民维护自身利益的重要渠道现代社会是一个利益多元化的社会,政府的任何一项决策都会关系到其管辖范围内所有公民的利益.然而,由于信息不完全等原因,政府决策很可能更多地体现了一部分人的利益,而忽视甚至牺牲了另外一部分人的利益.公民及其群体只有通过各种方式积极地参与政府决策过程,使自己的主张和利益诉求在决策过程中得到体现,才能真正维护自身的利益.所以,公民参与政府决策是公民维护自身利益的重要渠道.3.公民参与政府决策有利于政府决策的科学化和决策的顺利执行政府通过吸引

7、公民参与决策,可以获得更全面的决策信息,从而使决策更加科学化.公民当中有各个方面的人才,甚至可能有政府决策所涉及问题的专家,他们参与决策可以给政府决策以直接的帮助.即便是普通公民,他们通过参与决策,表达他们的看法和利益诉求,也会使政府对决策本身和决策执行中可能遇到的问题有更全面的认识.这些都会使决策更加科学合理.与此同时,政府通过吸引公民参与决策可以增加决策的合法性和可接受性.由于公民亲自参与了决策,因此会对决策更加理解,也易于接受,从而有利于决策的顺利执行,毕竟”无论何时,成功的决策执行都必须以公民对政策的接受为基础,没有公民参与,让公民接受决策几乎是不可想象的.”(附)二,公民参与政府决策

8、的前提条件1.能够掌控全局(具有权威性)又有民主追求的政府公民得以参与政府决策的重要前提之一,是需要有一个即能掌控全局又具有民主追求的政府.公民能否参与政府决策在很大程度上取决于政府一方.相对于公民来说,政府在各个方面都处于强势地位.如果政府没有民主追求,不愿意接纳公民参与决策,不公开决策信息,公民就很难有机会参与政府决策.帕特南,福山等人的研究表明:政府的开放与透明度,以及它们对公民参与民主形式的理解态度和推动作用,对公民参与的范围,程度和效果具有直接的影响.lj(P214)当然,即使政府有民主追求,愿意接受公民参与决策,但如果该政府权威性不足,不能掌控全局,则很有可能造成公民参与的无序化,

9、造成局面的混乱,不仅使公民参与失效,甚至可能造成社会动荡.一些国家在民主化改革过程中造成政局动荡就说明了这一点.所以,一个能够掌控全局又有民主追求的政府对于公民参与政府决策具有决定性的意义.只有这样的政府才能在保持社会稳定的前提下,逐步实现公民参与决策的法制化,主动公开政府的决策信息,根据具体的政策问题合理设计公民参与决策的方式和途径,从而使公民参与政府决策平稳,有序进行.2.合格的公民公民能否参与政府决策的另一个前提是,公民自身要具备参与政府决策相应的素质和能力.换句话说,公民自身首先要成为合格的”公民”.那么,什么样的公民才是合格的”公民”呢?按照我国法律规定,凡是中华人民共和国国籍的人就

10、是中华人民共和国公民,因此有人认为,只要遵纪守法就是好公民,就是合格的公民.这样的理解是肤浅的.从政治学的角度理解,公民的本质是有公民权的人.英文citizen,字义本是”属于城邦的人”或组成城邦的人,文中译为”公民”,也有寓意”公人”,有权参与公共事务的人的意思.亚里斯多德认为,公民的本质,或”全称的公民”是”凡得参加司法事务和治权机构的人”,或”凡有权参加议事和审判职能的人.”(川)也就是拥有参与国家(城邦)事务的政治权利的人.古希腊雅典城邦,妇女和奴隶就排除在公民之列.马克思把社会中的人概括为”私人”与”公人”的双重身份和人6贵州社会科学总第204期的”私权利”(privateright

11、)与人的”公权利”(publicright)的双重权利.他指出,公民即”公人”,就是有权利参加共同体,而且是参加政治共同体,参与国家事务的人.公民权利属于政治自由范畴.6(Pl一16)就这个意义来讲,合格的公民首先要具有权利意识.要意识到参与政治,参与政府决策是自己的权利,任何人不能随便剥夺.合格的公民还要具有维护公共利益的责任意识,要通过参与政府决策积极维护公共利益.合格的公民还要具备相应的公民能力.要了解并掌握与特定公共事务相关的技术性知识及与参与政府决策所应具备的程序性知识.公民还需学会运用创建与运作志愿团体所必需的”结社的艺术”,(P)增强对政府决策的影响力.总之,”合格的公民应该是理

12、性之人即具有成熟的公民思想与意识,个性之人即具备实践公民资格的能力与智慧,人道之人即明确自身应担负的责任与义务.”83(P2卜)只有有了合格的公民.才有可能实现公民对政府决策的有效参与.3.政府与公民的良性互动政府和公民之间的良性互动,是在整体上提高公民参与政府决策水平的重要前提.在这种互动中,政府应当充分认识到公民参与决策的意义,担负起引导公民参与的责任.通过宣传,教育和参与实践等方式,逐步提高公民的整体素质,增强公民的参与意识和参与能力.而公民的整体素质提高了,参与意识和能力增强了,反过来会从外部给政府施加压力,迫使政府更多更好地开放决策,接受公民参与决策.没有政府和公民的这种良性互动,要

13、实现公民对政府决策的有效参与是不可想象的.三,公民参与政府决策的途径选择由于公民参与政府决策是公民与政府双向互动和相互博弈的过程,所以,按照决策参与行为发起者的不同,可以将决策参与分为由政府发起的参与和由公民发起的参与两类.每类当中又包括多种不同的具体参与途径.参照约翰?C?托马斯教授和孙柏瑛等人的归纳【(P一,每类公民参与可以分为以下具体途径:1.由政府发起的参与由政府发起的参与根据政府的出发点的不同,又可以分为两类:以获取政策信息为目的的公民参与和以增强政策的可接受性为目的的公民参与.以获取政策信息为目的的公民参与.此类参与形式选择的主要目的在于为政府决策提供信息基础,而不是以授予公众对决

14、策的实质影响力.其具体形式包括专家咨询,关键公众接触,公民调查,公民网上参与,公民投诉等.以增强政策的可接受性为目的的公民参与.此类公民参与形式设计的目的在于促进公民对政策的理解和接受,从而保证决策的顺利执行.因此,这种参与形式要保证公民对决策拥有一定的发言权和影响力.其具体形式包括公民大会,听证会,咨询委员会,调解斡旋等.2.由公民发起的参与随着公民意识的增强和公民能力的提高,公民及其组织出于表达和维护自身利益,实现积极公民资格以及辅助政府从事社区公共事务管理等多种目标,也可能主动发起对政府决策的参与行为.由公民发起的参与行为的功能是多方面的,既可以实现信息在政府和民众之间的沟通,又可以对决

15、策施加直接的影响力,甚至还可以直接提供公共服务.因此,对于政府决策具有重要的意义.由公民发起的参与,具体形式包括公民创制,公民论坛,申诉专员和公民志愿者服务等.当然,任何一种参与类型的划分和选择都不是绝对的,通常是多种公民参与形式交叉使用.四,政府吸引公民参与决策应注意的问题1.避免无序参与公民参与政府决策如果事先不进行充分的准备和精心的设计,很有可能导致参与的无序和混乱,而无序化的公民参与不仅达不到体现民主价值追求和提高决策质量的目的,反而可能造成资源的浪费,决策的拖延,民众的不满和对政府的不信任.因此,公民参与之前,政府一定要充分考虑到各种可能的情况,收集尽可能多的信息,进行精心的组织和设

16、计,确保公民参与行为有序进行.同时,政府平时就应该通过宣传,教育等手段培养既有民主权利意识,又理性,不头脑发热的公民.2.决策参与者的代表性问题第6期政府决策中的公民参与7任何政府决策要想做到全民参与都是不可能的事情.由于受到经济状况,个人能力兴趣,时间等因素的限制,最终能够参与政府决策的只能是一部分人.这就涉及到参与者的代表性问题.实践证明,”参与者经常代表的是现存有组织的群体的需要,表达着他们的特殊利益,而不是公民的普遍利益”,而”参与者通常来自于较高的社会经济阶层”,l2J()那么政府决策会不会受到这些参与者的影响,使决策更多的反应他们的利益诉求,而更加忽视了没有代表参与决策的群体和个人

17、的利益呢?另外,某个声称代表某个群体利益的决策参与者真的有这种代表性吗?这些都是政府要特别注意的问题.政府既要充分考虑参与决策公民的意见,更要有独立的判断,充分考虑各个方面的利益和要求,不为某个或者某些参与者所左右,要使决策真正代表公共利益.3.民主与效率的关系问题政府吸引公民参与决策,既是对民主价值的追求,同时也是为了提高决策质量,使决策顺利执行,因此也是对效率的追求.但民主和效率经常是矛盾的.不适当地扩大公民参与决策的范围和深度,可能会大大降低决策的效率;而过分追求效率,又可能忽视公民参与的广度和深度.要解决这对矛盾,关键是政府要根据具体的政策问题,选择不同的公民参与方式,同时要掌握好公民

18、参与的度,比如专业性很强的政策问题,就不适合采取大规模公民参与的方式,而公民普遍关心的一些社会政策问题,则可以适当扩大公民参与决策的范围.政府的整体把握是十分必要的,毕竟”公共决策方法并不意味着公共管理者要将所有权力让渡给公众”.(聊)责任编辑:黄旭东参考文献:1卢梭.社会契约论M.北京:商务印书馆,1982.2约翰?c?托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M.北京:中国人民大学出版社,2OO5.E3科恩.论民主M.北京:商务印书馆,1998.4孙柏瑛.当代地方治理面向21世纪的挑战M.北京:中国人民大学出版社,20o4.5亚里士多德.政治学M.北京:商务印书馆,1983.6郭道晖.政府治理与公民社会参与J.河北法学,20o6(1).7帕特南.使民主运转起来M.南昌:江西人民出版社,2OO1.8李图强.现代公共行政中的公民参与M.北京:经济管理出版社,20o4.E9孙柏瑛.公民参与形式的类型及其适用性分析J.中国人民大学,2006(5).(上接第1O页)直接影响群众的行为规范和道德取向,进而影响整个社会风气,这种社会效应又必然对青少年的价值取向产生重大影响.因而践行社会主义荣辱观的关键对象群体是领导干部.”上好德则下无隐,上恶贪则下耻争”,如果为官当政者风气不正,是