从制度供求的视角看当前社会组织的运行状况

1、从制度供求的视角看当前社会组织的运行状况李俊群摘要按照新制度经济学的理论，社会变革其实就是制度变革，制度需求才是制 度演进的动力 ,社会组织作为现代社会的一种优良制度形式，它在中国的发展面 临着制度需求的问题， 它的制度需求方主要是政府和公民， 而这两者都呈现出需 求不足的倾向， 这妨碍了我国社会组织的健康发展壮大， 这也是我国社会组织运 行状况的深层原因。关键词 制度供求；社会组织；政府；公民；需求不足按照新制度经济学的理论， 中国改革开放的实质是制度变革 , 是一场新制度 取代旧制度的制度演进过程。 社会组织， 作为由公民或者单位自愿组成的、 不以 营利为目的、 介于政府和社会个体之间、

2、向社会或集体提供服务、 具有一定的自 治性、志愿性、公益性或互益性的组织，从定义上我们可以看到，由于它的自治 性、志愿性、公益性等特点，相对于政府和市场来说，它具有善于创新和灵活调 整的优势、深入社会基层贴近弱势群体的优势、 承受风险的优势、 社会沟通的优 势等等1(PP.33-35)。因此理论上讲，社会组织无疑是现代社会的一种优良的创新制 度，能够给社会发展带来积极的效应。但是，一般意义上讲，制度需求才是制度 演进的动力 , 制度需求的增强才可以增强制度演进的动力 , 大大促进制度变革。从 现实性来看， 社会组织作为一种制度供给， 其实际效果以及未来发展还有待现实 环境的支持和考验， 或者说

3、，社会组织制度的供应取决于现实的制度需求， 若现 实环境优良或需求旺盛， 社会组织就能作为一种优良制度运行并供给充足， 若现 实环境不好或需求不足， 则社会组织可能不能发挥它的正效应。 因此，要理解当 前我国社会组织的实际运行情况以及未来的发展， 我们就首先要分析中国社会组 织的制度需求状况， 而作为介于政府与公民之间的社会组织， 其现实的运行状况 必然要受到当前政府与公民这两大因素的影响， 或者说社会组织的制度需求方无 外乎政府和公民这两大要素。 下面我就将运用新制度经济学的制度供给与需求的 分析方法，通过分析政府与公民这方的制度需求状况来解释当前我国社会组织的 现实运行状况，这也是理解社会

4、组织未来发展的可能的基础。在中国绵绵几千年的封建社会，政府与百姓的关系，在经济、政治和文化 的相互配合下打上了深刻的权威主义烙印。 近代以来， 传统政治和文化虽受剧烈 的破坏，但在中国改革开放之前， 经济形态上并没有对人的臣民意识构成有力的 冲击，对权力的膜拜时时迷醉着人们的神经。 真正对中国政治传统形成革命性冲 击的是市场经济的深入发展2。但是纵观过去三十年的改革开放史 ,可以发现 ,中 国的市场化改革所走的其实是一条国家权威主导下的强制性制度变迁之路， 中国 现在仍走在这条路上。 这条路径大致可归纳为： 在保持党中央领导下的中央政府 高度集权的政治体制基本不变的前提下， 大步推进市场化改革

5、。 因此，当下的中 国政府与公民关系也就打上了权威与市场的双重烙印。 作为一种历史的惯性， 或 者用新制度经济学的术语， 对传统集权模式的路径依赖， 新中国选择了中国共产 党中央领导下的中央政府高度集权的政治体制， 这种选择在历史的情境下是可以 理解的，计划经济与当前的市场经济都与这一政治体制密切相连。 这一体制的特 点主要是公共权力的运行过程名义上应该（正所谓“一切权力属于人民”）而实 际上没有受到公民的有力的监督制约， 公权力依然掌控着一切， 作为公共权力价 值主体的社会或公民却丧失了实践主体的地位 , 而处在权力客体的地位。政府与 社会的关系表现为强政府弱社会的格局， 在这种强政府弱社会

6、的公共权力配 置格局下， 政府的权力异常强大， 强大到公民不能对之形成有效的监督制约， 政 府统制一切，社会的活力在一定程度上受到抑制3。因此，在制度供需分析中， 中国政府是一大主导需求方， 社会组织的运行情况与政府的需求意愿有巨大的关 系。在对待与公民的关系上， 不管出于传统习惯还是一种权力者的权力欲抑或其 他一些物欲的驱使，政府首先是对公民采取强力约束和统制的态度，这是前提， 同时出于发展经济、 创造财富的需要， 政府又必须给公民一定的市场交易的自由 以及与之相关的一些自由， 比如自主择业和迁徙的自由等。 而针对作为由公民的 自愿组成的社会组织，按照政府的治理习惯，政府在处理与社会组织的关

7、系上， 必然会延用政府与公民的关系模式， 这是可以理解的， 否则政府的治理就会呈现出不统一， 导致两种关系难以协调。 那么，政府在对待社会组织的态度或需求上 具体到底会怎样呢？首先，按治理惯性，政府的限制与约束是前提，会把社会组织限制在可控 范围之内。 这一点正与现实管制方式相符， 现实中中国行政机构对社会组织采取 了严格限制的政策。 对于一些官办性质的社会组织， 政府往往进行直接干预， 社 会组织基本是作为政府的附属机构在发挥作用。 在准入限制方面， 对于民间社会 组织成立要求的条件比较多，不仅有社会团体登记管理条例中就会员人数、 发起人和拟负责人资格方面的限制， 更有登记的管理机关在行政管

8、理中实行进一 步的限制。在其他政策方面，一是采取了限制竞争的政策，比如，在统一行政区 域内已有业务范围相同或相近的社会组织， 没有必要成立的， 登记管理机关不予 批准；二是规定民办非企业单位不能设立分支机构， 社会组织不能设立地域性分 支机构。同时现行政策对民间组织是否适应社会需要还要进行严格审查1(P.317)。 这些都对中国社会组织的发展壮大产生了消极的影响。其次，在符合政府需要的情况下有限度地支持社会组织的发展。 前面讲到， 现在单靠政府一方来管理好社会已力有不逮， 社会组织在协助政府进行社会治理 上具有多方面的优势。 表现在：社会组织大量的志愿性参与和公益活动可以大大 减轻政府负担；

9、社会组织从各种渠道筹措的资金可以弥补政府的资金缺口； 有利 于保护弱势群体和扩大社会公平； 可以满足人们日益增长的各种医保、 环保、教 育科研等公益需求；表达群众诉求，缓解社会矛盾等作用1(P.305)。因此，出于治 理社会的需要，政府还是会给与社会组织一定的支持， 包括政策支持和资金支持， 不过这都是在政府划定的限度内进行的， 这样我们也就可以理解党和政府为何近 几年高度重视社会组织管理体制的创新研究了， 也可以理解社会组织为何能够在 中国得到相对巨大的发展。第三，第三，由于政府自身的原因，如权力过分集中而又缺乏有效社会监 督，政府在政府系统内部治理方面效果不佳， 这相应地也容易导致政府在社

10、会管 理工作方面的失效， 使得政府在高质量的社会组织需求方面显得动力不足， 从而 导致社会组织内部管理存在诸多问题， 削弱了社会组织的公信力。 中国政府管理 的失效在市场管理中已有体现， 假冒伪劣猖獗已是老大难问题， 妨碍了市场的高 质量发展，伴随中国改革开放三十年，这种失效在社会组织管理上正体现出来其表现为：一是规制不严，监督不力。按理来讲，社会组织在处理和 使用由民间或企业捐赠的款项问题上， 要有公开、 透明、严密的组织制度作为保 证，以向社会组织内部成员、捐赠者、服务对象和政府进行及时有效的沟通，避 免社会组织成员追求个人经济利益。 但在中国社会组织实际运作中， 财务管理上 的混乱已是个

11、普遍而严重的问题， 以云南丽江妈妈胡曼莉事件为例， 这大大削弱 了社会组织的公信力。二是社会组织企业化。有些社会组织以追求利润为目的 , 特别是经济领域内的社会组织 , 虽然打着“非营利”的旗帜,但是把追求经济效益 放在第一位。有偿服务价格高 ,名为企业服务 ,实际给企业增加负担。 在社会组织 内部管理中 , 借用企业化的管理方式 , 如个人承包社会组织的某个部门 , 形成了 追求经济效益最大化的运行机制 , 使非营利的社会组织变为营利性企业。这种管 理失效无疑大大损害了社会组织的公信力，影响了它的发展。综上所述，政府作为社会组织的制度需求方，整体上显出需求不足的特点， 一方面出于治理的需要，

12、 选择一些符合自身利益的社会组织来弥补自身不足， 但 同时又限制另外一些社会组织的发展， 导致社会组织数量和活动空间有限， 另一 方面，又由于自身的管理失效导致在高质量的社会组织上需求不足， 这导致社会 所供给的社会组织质量不高，数量有限，难以承担起社会组织所应承担的重任。因此，两两对应，从政府与社会组织两方来看， 各显出需求不足与供给不足的特 点来。那么，作为社会组织生存和发展的主要资源提供者的公民，其需求又如何 呢？我们知道， 在政府与公民的关系中， 公民整体处于弱势的地位， 与这种弱势 地位相对应的是一种弱者心态和状态3：（ 1）由于受传统的惯性影响和公民得 不到参与公共事务治理的实践机

13、会， 公民政治主体意识不强， 与之相应的是相当 疲弱的政治社会责任感、 民主意识和法律意识等， 以及公民政治参与积极性不高、 公民自组织程度不够和自治能力不足。（ 2）与之相对的却是，在市场经济中稍 稍觉醒的权利意识蜕化为单纯的逐利意识、自私自利心态，一副各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜的架势。总之，随着市场经济条件下经济利益竞争的日趋激烈 , 以及现代化进程中社会动荡、政治变迁等不确定因素的显著增多 , 现阶段公民 “政治冷漠主义”与现实生活中“趋利主义”、自私自利相交织的状态将继续存 在 , 公民政治参与积极性还将压抑更长一段时间。 公民的这种整体的生存状况和政治心态，对于社会组织的生存和发

14、展构成了明显的不利因素， 社会主人翁的态 度缺失和自私自利的心理都会弱化对社会组织的制度需求。按理来讲，社会组织是公民自愿组成的、为公民提供各种服务的非营利的社会志愿组织， 公民应该对 它具有强烈的需求的。这种看法似是而非，因为公民有个体与集体之分，作为个 人组成的集合体，它是松散的，作为公民个体与作为公民集体， 其利益是不统一 的。当个别公1(PP.308-309)民由于出于个人利益或集体利益的维护而对社会组织具有强烈的需 求进而参与到社会组织实践中去，投入了人力与物力却发现并不能给他带来实质 性的利益满足，特别是在具有强大控制能力却又管制失效的政府面前是这样时， 多数公民的政治效能感会弱化

15、和钝化，从而也就降低自己对社会组织的需求度， 最终变成有一定需求的旁观者，不支持不参与（当然不能否认有一些人仍能保持 较强的道德激情持续参与到公益事业中， 但这部分人毕竟是少数）。对照前面的 分析，政府对高质量的社会组织的需求度综合起来讲实际上并不高，导致优秀社会组织供给不足。这种局面更加会减弱公民整体对社会组织的需求度， 从而影响 了社会组织的两大关键性资源的获得一一人力（志愿者和优秀人才的加入）和物 力（包括财力），导致社会组织治理不善和资金匮乏的问题，而为了解决资金问 题，官办和半官办社会组织更多会寻求依附于政府，以及迎合政府的需求，但由于政府并没有过多的资金来资助社会组织， 因此这部分

16、社会组织仍存在资金不足 的问题。以上分析也得到了中国的社会组织实际运行情况的印证。对中国的社会组织实际运行情况进行分析和概括的文章非常多， 综合起来讲，当前中国社会组 织运行呈现以下特点：第一，自治程度低，官方半官方色彩浓重。我国现有的社 会组织大多不具备 “民间性”和“自治性”，反而有着强烈的“半官方性”色 彩。第二，经费不足，获取资助能力差。国外非政府组织能够获得蓬勃的发展， 有赖于政府的大力资助与民间的积极捐款， 但在中国无论官方的社会组织，还是 半官方的社会组织，还是纯民间的社会组织，绝大部分多反映经费不足。第三， 志愿性不足。表现在：其一，民间对志愿者和志愿活动缺乏应有的认识和理解，

17、 其二，由于公民志愿精神不足，许多的志愿者是通过组织动员而参与进来的，其三，志愿者缺乏较强的志愿持久性，显出高流动性，也不利于社会组织的管理， 其四，与之相应的是社会组织对志愿者持可有可无的态度。第四，由于社会组织发展空间和资源有限，难以吸纳和留住优秀的人才。可以讲，学术界的以上观察 正与我前面的分析结果相符合。因此，两两对应，从公民与社会组织两方来看， 也各显出需求不足与供给不足的特点来。综上所述， 通过以上制度需求的分析， 我们可以看到， 社会组织作为现代社 会的一种优秀的制度形式， 在中国，由于作为对社会组织的主要制度需求方的政 府和公民都显出需求不足的倾向， 而必然面临着供给相应匮乏的问题， 质量和数 量都不如人意。那么，顺理而推，要解