优先发展城市公共交通工作会议正式版

1、建设部副部长仇保兴在优先发展城市 公共交通工作会议上的总结讲话一、实现 “一个转变 ”对于本次会议，大家认为收获最大的是思想观念的转 变。因为观念僵化会导致行动迟缓，工作落后。国办发 200546 号文件要求各地进一步提高认识，要确立公共交通 在城市交通中的优先地位。国务院领导的批示也反复强调优 先发展公交是必然的战略选择，是构建资源节约型、环境友 好型社会的重要而且不可缺少的组成部分。没有科学、正确 的公交优先的观念，就不可能主动地做好公交优先发展的各 项工作，就不可能有推动公交发展的工作热情。所以，抓好 观念转变是实现公共交通优先发展的核心问题。首先，公交优先是普通百姓优先。 体现了 “执

2、政为民 ”理 念在城市公交领域落实的优先，而不是少数有钱人或者党政 干部 “屁股指挥脑袋 ”的优先。现在南方有些城市动辄就借道 路拓宽改造之机，把自行车道改为机动车道，方便的是小汽 车交通，限制的是自行车道和行人，这不是从老百姓利益角 度来考虑优先。第二，公交优先是绿色交通优先，是构建资源节约型、 环境友好型社会优先。这次会议上提出 无车日”和 公交活动 周”活动，体现了落实中央科学发展观和构建资源节约型、环境友好型社会的要求，离开了这个主题，公交是不可能优先 的。公交优先的生态文明意义、社会环境保护意义和对可持 续发展的意义全在于此。第三，公交优先体现了社会公平的优先。公交是现代城市社会公益

3、性事业的重要内容，是构建和谐社会的主要组成 部分。落实公交优先，就要着眼于解决城市交通方面的社会 不平等问题，体现 公交优先”在构建和谐社会过程中的重要 地位。第四，公交优先关键是领导转变观念优先。落实 公交优先”必须转变领导核心尤其是 一把手”的观念。所以，大家 回去首先要对上汇报好本次会议的精神。要把国务院领导的 批示精神、国务院转发的文件和四部委的文件、把下一步的 工作措施等汇报好。要尽快告诉各地政府领导，国务院有关 部委要对每个城市公交工作进行全面的评估检查、指导，要 在主要媒体公布检查的结果，通报批评落后的城市，督促各 地认真贯彻落实科学发展观，贯彻落实建设资源节约型、环 境友好型社

4、会的战略构想，实施中央确定的公共交通优先的系列政策二、做到两个协同”第一、要协同好城市内各种不同交通方式。与其它机动车相比，公共交通车辆要绝对优先，这种优先要体现在路权 使用空间和时间优先、财政转移支付优先、土地优先等各个 方面。同时，公共交通与其它绿色出行方式如自行车、人行 车应该统筹考虑，机动车不能挤占自行车和人行车道。今后 各地的城市道路工程（除了高架路、高速环线以外）的规划 建设或改建，都应该保留和设置自行车道和人行道，这是绿 色交通最主要的内容。我国的城市都是紧凑型城市，适合自 行车和步行出行。另外，公交也要与出租车协同发展。出租 车与公共汽电车、轨道交通等公共交通之间存在着此消彼长

5、 的关系，大容量的公交车辆的快速发展，会导致出租车市场 萎缩。出租车是城市公共交通的必要补充，但在数量上不能 盲目扩张，关键在于提高服务质量和水平。第二、城市内部交通与城市外部交通的协同。要重视城市外部交通与城内交通的衔接、换乘和疏散，做好机场、火 车站、港口码头、高速公路与城市交通的驳接。国外城市火 车或者飞机与城市公共交通衔接非常紧密。巴黎的几个火车 站就在市中心，换乘非常方便。而我国城市交通换乘衔接在 设计理念和处理方式方面还很落后，换乘极其不便。城市公 共交通应提倡向城郊延伸，用有序的城市公共交通去取代农 村普遍存在的混乱个体交通。健康的城镇化的过程是把城市 文明和城市的活力向农村扩散

6、，并把农村的绿色田园引入城 市的过程，而不能把农村落后的交通方式引入城市。城市公 共交通向周边农村延伸遇到矛盾怎么办？根据实践，各地应 鼓励城市公交公司与周边乡镇签订合同，明确各自责任和义 务。公交公司保证车辆准点服务，镇政府负责整顿规范混乱 的个体经营。借助国有公交大企业通过兼并、重组、整合等 手段，实现统一城乡运营服务，规范交通秩序，而不要寻求 劳命伤财式的行政体制上的变动调整。在高速城镇化过程中，无论城市内部交通还是与外部交 通的换乘点设施，都要占用有限的城市地理空间，都必须与 其他基础设施相协调，应纳入到城市基础设施的建设规划中 通盘考虑。公交脱离了城市基础设施建设总盘子，就会出现 倒

7、退、陷入困境。三、力争三个创新”第一、体制创新。 各地对体制改革和创新，疑惑较大， 也走了不少弯路。城市公交行业的改革和体制创新要坚持三 个“绝不 ”：首先，绝不能以改革的名义来推卸社会责任。因 为城市公交承担社会公平、生态文明和构建资源节约型、环 境友好型社会的责任，这些责任不能推卸。改革和体制创新 是为了更好地为人民群众服务，更好地提高服务的效率和质 量；第二，绝不是公共资源私有化，而是国有占主导地位的 有序改革；第三，绝不是政府放任不管，而是强化政府的监 管。公共交通体制改革，主要是将政府从直接经营车辆、经 营运输转变为加强监管、加强规划、加强场站等基础设施的 建设，加强各种交通设施建设

8、和运行秩序的管制。改革后的 政府管理职能更加复杂，责任更重。在绝大多数城市，公交总公司可以保留、扩大，在公司 内部实施线路特许经营授权。这种授权本质上也是政府的授 权，但总公司要保留车辆的统一调控权。由总公司对公共交 通资源进行系统整合，对各条线路的服务质量实施一体化经 营和统一的效益、服务质量评价。总公司协调不同线路和分 公司之间的利益分配，实行内部竞争。我在哈佛大学做访问 学者时曾选择了公共交通课题，并系统考察了波士顿地区的 公共交通。波士顿的公共交通包括地铁、轻轨和巴士公交， 无论是民营还是公营，全划归一个总公司统一管理，运营系 统组织十分严密，离地铁口 20 米以内设巴士车站，乘客出

9、行实行一票制和零距离换乘。波士顿地区由 60 多个城市组 成，公共交通体系也覆盖这 60 多个城市，乘客花 2 美元可 以走遍波士顿的各个角落。对于偏远地区，允许返程加价， 去 2 元钱，回 3 元钱或 5 元钱，既统一了市区入站口票价， 又能弥补该长途线路经营公司的效率损失。这种运营方式， 如果不是以一个高度系统化的总公司来统一调控就很难运 作。总公司通过改革，既形成内部竞争合作的机制，又把该 统一的营运服务全协同起来了，总公司将来收缩成为线路调 度、资产管理和经济效益的考核主体， 而将车辆运行、 保养、 乘座服务等具体业务由不同的经营公司分包承担。这种改革 就绝对不会把一个城市的公交卖掉。

10、政府在这场改革进程中 所起的作用在于：一是推动改革，设计改革线路图，确保公 交的改革做到前面所提的 “三个绝不 ”；二是政府把主要精力 放在道路、站点、换乘点的规划、建设、管理上，政府提供 站点等公共设施的硬件，企业负责经营；三是政府对公司提 供财政补贴，并考核企业的经济、社会和生态效益。对采取 零排放的公交企业，可多补贴，排放过量则应处罚；四是政 府要管路权分配， 要限制小汽车的使用， 提高公交通行能力。 总之，改革要坚持 “国有主导、 多方参与、 规模经营、 有序竞 争、强化监管 ”二十字方针。 这里所讲的 “规模 ”，是公交整体 运营网络规模，是资本运作规模，是服务质量和效益的综合 规模

11、，而不是公司车辆总数的规模，仅以过去万人车辆数来 衡量城市公交服务水准是错误的，应通过人性化的服务，让 老百姓喜爱乘座公交，从而形成规模效益。第二、科技创新。 首先，要运用现代化的信息工具，实 现公共交通智能化，提高效率。二个月前，我在伦敦召开的 世界智能公共交通大会上发言道：对中国而言，非常不幸的 是城市化与机动化同时发生，所以我们遇到的问题比任何国 家都复杂。英国是城市化发展在前，机动化在后。美国虽然 机动化、城市化同时发生，但是国土面积大，人口少，城市 的数量、规模、密度不受限制，可以掠夺全球的资源支撑其 城市化发展。中国的国情决定了既要城市保持紧凑发展，又 要保持交通不拥堵，这对管理者

12、是巨大挑战和两难选择。但 我们有幸处于信息化时代，通过信息化可使城市交通实行自 组织优化和公交优先通行，实现多用信息少用能源的目的。 国际上的智能交通主要是通过 GIS、GPS、RS 系统和现代通 信技术，使得所有驾车人都能迅速获得实时交通信息，能够 自主选择路线，避开堵塞点。智能交通的发展也使得一些交 通管制措施能够实现。伦敦的中心城区从早上七点钟到晚上 七点实行交通管制，此时段社会车辆进入城市中心区需要支 付五英镑，但是公交车、出租车不受此限制，车辆智能识别技术可以保障管制措施准确便利地得到实施。我国城市交通 信息系统还没有建立，驾驶员和公众不了解城市整体的交通 信息，不知道哪里拥堵，哪里

13、通畅，不能实现交通自组织优 化。其次，在科技创新方面需要推广采用 IC 卡的制度，不 需要现场购票，刷卡通行，便利群众。科技创新的落脚点要 放在运输工具环保化上。高密度城市非常容易出现严重的空 气污染，然后导致非常严重的光化学烟雾，应及早地防治， 采用零排放汽车和清洁能源汽车非常重要。最后，还要在大 容量交通运输工具方面进行技术创新，推广新的轨道交通模 式，如广州新上的直线电机地铁系统，转弯半径很小，坡度 可以做得很大，基建投资成本比原有系统降低一倍；有的城 市正在研究发展低速磁悬轨道交通。除此之外，各种城市交 通技术规范和标准也是科技成果推广的短腿，我部尽管出台 了 100 多项法规、政策、

14、技术标准规范，但是与迅猛发展的 城市交通来说，依然严重滞后于需要。希望各地要本着科技 创新的要求大胆地尝试，以大城市为基础把标准法规建立起 来，并在全国推广。第三、管理模式创新。 首先，要实行以市政设施管理为核心的公交优先管理体制。公交优先首先是对市政设施利用 的优先，对道路空间利用的优先。公交优先战略的实施与基 础设施规划、建设、管理和分配密不可分，这必须要依靠城 市规划进行合理管制。城市规划的核心就是空间资源的配 置，因为城市道路的空间资源是有限的，建多少道路？主干 道与支线道路如何均衡？机动车与非机动车空间如何分 配？向谁倾斜？都需要通过规划确定。城市交通离开城市规 划寸步难行，城市规划

15、指导市政设施，市政设施反过来又支 撑公交优先。所以，管理创新必须首先从市政设施的规划建 设管理上确保公交优先，否则公交优先就无从谈起。市政设 施规划建设管理与交通不能 两张皮”各行其道。在快速城 镇化过程中，如果将农村落后的公路交通模式引入城市，以 为解决城市交通问题仅靠多建马路和道路拓宽就行了，是十 分幼稚和可笑的。英国专家计算机模拟结果证明，即使把伦 敦中心区的建筑物全部架高，中心区全部变成道路，也解决 不了伦敦的交通拥堵问题。城市交通是向心的，中心区空间 是有限的，有限的空间解决不了无限的向心交通需求。大城 市必须通过规划来实施优先公交发展，通过公交优先和私家 车需求管理来疏导交通。伦敦

16、、新加坡、波哥大和香港等城 市都通过交通需求管理措施对中心区交通实行管制，取得了 很好的效果。波哥大中心区采用的是车辆尾数号码单双号限 制，公交和出租车则是例外。 第二，以公交专业管理为主干。 从而提高企业效率和效益。这点前面已有论述。第三，以企 业管理为关键。这里所说的企业是广义的企业，是接受政府 外包职能的企业。第四，以优化社会管理为目标。即实现社会公平、社会可持续发展，社会和谐三大目标。在这四种管 理创新的前提下，实施绿色交通城市考核目标，通过三方面 的创新把畅通工程”扩展延伸为绿色交通城市”。四、保证四个优先”第一、公共交通设施用地安排优先。要按照公共交通优先发展的总体目标，在城市用地

17、配置上优先安排公共交通设 施用地，并按行政划拨的方式供地。要通过城市规划黄线管制，对枢纽站、首末站、停车场、维修场等设施用地实施 严格控制，这些用地谁都不能动，不能被房地产商所占用， 本届政府领导班子和以后历届领导班子都不能改变这些土 地的用途，要切实管住管好这些公交用地。第二、公交的道路使用权优先。公共交通的道路优先使用权是指通过道路设施的建设和管理手段的改进，从空间上 和时间上在城市道路系统中给予城市公共交通系统以优先 通行的权力，这是提高公共交通运行速度与准点率、改善服 务水平的必不可少的措施。将道路使用权优先分配给公共交 通，正是 以人为本”的理念在城市交通领域的具体体现。针 对我国的

18、具体情况和前一时期的建设实践，各地还需要进一 步制定有效措施，加强公交专用道和优先通行信号系统的建 设，进一步扩大公交专用道的覆盖范围，强化公交专用道的 管理力度。 首先， 要对公交优先车道的设置进行全面、 系统、 科学合理的规划，通过设置路面标志线或专用道路管制为公 共交通提供公交专用道、公交优先车道、单向干线和公交逆 行专用道等优先运行空间；要因地制宜，根据不同道路条件 及周围环境选择恰当的公交优先车道技术指标；可以统一规 划、分期建设、逐步成网，最终形成运行良好的公交优先车 道网络体系。其次，科学设置公交优先信号系统，保障公共 交通在道路交叉口通行时间上的优先。通过合理配置公交车 辆经过

19、的交叉口的信号配时，在相位或绿灯时间上给公交车 辆以优先通行权，减少公交车辆在交叉口的延误，提高公交 准点率。最后，在设置公交优先车道（路）系统和建设公交 优先信号系统的同时， 必须加强相应的执法管理， 解决 “专用 道不专用 ”的问题。各个城市应根据自己的情况建立相应的管 理法规，依法严格管理、保证公交优先车道（路）系统和公 交优先信号系统的良好运行。第三、交通管制措施要体现公交优先。 交通管制体现公 交优先的原则，要 “限私放公 ”，对私家车要限制。首先是停 车的限制，世界上通用的规则，在城市中心区不是增加私家 车的停车点，而是限制停车点的数量，同时提高停车费。南 美的波哥大市最近宣布将市

20、区私家车停车费提高一倍， 80% 的停车费收入用于公交设施建设。其次是大城市私家车的牌 照限制，这是成本最低的交通需求管理手段。最后是燃油税 开征后的收入要按规定主要用于城市公共交通的发展。对私 家车进行限制和约束，对公交提供支持和保护，这就是实施 公交优先战略应有的含义。第四、公共财政转移要向公共交通优先。公共财政对公交的补贴等于对社会弱势群体、生态、资源节约的发展模式 和当代甚至下一代的社会公平等方面进行补贴。城市公共交 通是社会公益事业，是城市重要的基础设施，是政府保障人 民安居乐业的公共服务体系的重要组成，政府要通过公共财 政对公共交通的补贴和补偿，保障公共交通的可持续发展， 使公共财

21、政发挥最大的经济、社会和生态效益。要结合各地 的实际，进一步加大对公共交通的投入，适当调整全社会交 通投入的比例结构，增加对常规公共交通投入的比重。必须 扭转长期以来普遍存在的在城市建设固定资产投资和城市 维护建设资金分配中公共交通比例过低的局面，纠正在城市 交通建设中偏重绕城环线、道桥建设、忽视公共交通建设的 做法。城市政府应按照城市总体规划和城市交通综合体系规 划，逐年将城市轨道交通、公交专用道、公共交通综合换乘 枢纽、始发站、保修厂（场）、站台等城市公共交通建设项 目以及新增车辆所需资金列入当地政府财政预算，每年在地 方财政支出中予以优先安排。对城市轨道交通、综合换乘枢 纽、公交场站建设

22、以及按政府要求购置、更新低排放、低地 板、高配置的运营车辆， 要纳入城市基础设施建设投资计划， 给予必要的资金保证和政策扶持。要加大对公共交通行业的 科研投入， 对公共交通规划理论与方法、 综合换乘枢纽设计、 公共交通优先的道路网利用和信号系统、综合交通信息平 台、车辆智能化和安全性有关标准等要组织立项并给予资金 保证，强化公共交通优先发展的科技支撑。五、落实 “五个措施 ”第一、要推进大容量公交方式和公交枢纽建设。 大容量 公共交通设施是城市的骨干。 所以中等城市上 BRT 项目， 要 尽早规划。大城市轨道交通更要与城市规划修编同步考虑。 在建设时序方面，交通设施的安排一定要抓大带小，用 B

23、RT 和轨道交通走廊带动整个城市交通体系的建设，引导城市空 间的集约型扩大。我国正处于高速城镇化过程，公共交通的 滞后发展将会影响整个社会的能耗和城市空间的集约布局， 所以必须要加快大运量公共交通设施建设。 国外一般 40、50 万人口的城市都已有地铁或轨道交通，我国几百万人口的高 密度城市还在研究是否应该规划，这不是超前，而是明显落 后。大运量公共交通设施一定要在城市总体规划中早安排、 早落实预留空间，择机进行建设。而且，要结合大运量公共 交通系统的建设，合理布设公交枢纽，加快公交网络建设， 形成公交枢纽为节点、大运量公交系统为骨架、其他公交方 式为补充的城市公共交通网络新格局，改变公交线路

24、功能混 乱、衔接不畅、换乘不便的局面，为人民群众提供高质量的 公交服务。第二、要落实城市公共交通的经济补贴政策。 一定要坚 定不移地按照国办发 200546 号文件的要求， 把票价的管理、 燃油费的补贴、公交亏损的补助机制长期稳定地建立并协同 起来，从土地出让金中给与公共交通补贴。各地要进一步完 善公共交通价格管理机制，继续保持其低票价的优势，最大 限度地吸引市民首选公共交通或自行车为主要出行方式。同 时，要建立规范的公共交通成本费用评价制度和政策性亏损 评估制度，合理界定和计算公共交通运营企业的政策性亏 损，并给予财政补贴。对低票价管制、燃油、轮胎、保险等 费用的上涨以及对公共交通企业承担的

25、老年人、残疾人、伤 残军人、离休干部、现役士兵免费乘车和学生、成人持月票 优惠乘车等社会福利以及完成政府指令性任务所增加的支 出，给予专项经济补贴和补偿。第三、要落实 “公共交通周 ”和“无车日 ”活动。 落实公共 交通周和无车日活动，首先是领导带头。我国的无车日活动 最早是成都市发起的，成都市长带头步行或骑自行车，除公 交车和安全救护车之外，其他所有的社会交通工具全停止运 行，做得很成功。没有领导率先垂范，构建资源节约型、环 境友好型城市就是空话。其次是要加大宣传力度，让这两项 活动家喻户晓，成为老百姓的一致行为。再次是在公交组织 方面做好充分的准备。 在活动前二三个月就要准备好增加 “无

26、车日 ”公交车辆投放的比例密度。最后是要从管理上加大力 度，在 “无车日 ”，各地可在城市中心区或特定地区限制机动 车辆通行，鼓励人们使用私人汽车之外的代步工具，要制订 系统的方案，在 “无车日 ”对社会车辆进行严格管理。第四、要落实检查、评估机制。 要继续实施畅通工程和 绿色交通示范城市的评选。同时，根据国办发 200546 号文 件和国务院领导批示要求，对城市公交优先工作制定具体考 核指标， 要对各个城市的公交优先工作成效进行排名、 排序。 只有通过有效的激励，科学的评价，才能奖励先进，鞭策落 后，真正推动这项工作。第五、要落实综合交通体系规划编制和实施。要将 “公交优先 ”落到实处，必须

27、通过综合交通体系规划来确保公交优 先，从空间分配、投资安排、规划管制等方面来全面落实公 交优先的各项政策和措施。 家宝总理最近指出： “城市规划本 质上是综合性规划。 ”要调控所有城市交通要素， 包括飞机场、 火车站等各类设施的位置、功能、规模等。城市总体规划还 涉及三个重要规划：一是历史文化名城保护规划，二是城市 的江河湖泊水系规划，三是综合交通体系规划。这三个规划 是城市资源保护的三大核心规划，是城市总体规划的重要组 成部分。其它专项规划包括公交或轨道交通规划，必须从属 于而不是取代城市综合交通体系规划，否则就不可能系统 地、整体地解决城市交通问题。综合交通体系规划首先就是 统筹城市内部和城市外部的交通；其次是统筹城乡的交通； 再次是统筹公交与其它机动车的协调发展；第四是统筹机动 车与非机动车的协调发展，要突出保留和优化自行车和步行 交通；第五是统筹交通设施建设与运行，落实公交优先；第 六是统筹硬件建设和智能化的管理；最后要统筹道路空间安 排和通过时间的优先，合理使用道路资源，落实公交专用车 道、优先车道。城市综合交通体系规划