中国城镇化的主要模式和基本原则_陈玉光

1、城市连线中国城市经济 #中国城市经济 #中国城镇化的主要模式和基本原则陈玉光中国城市经济 #中国城市经济 #城市化包括人口的城市化和土地的 城市化，我们通常所讲的城市化主要是 指人口的城市化，即人口在城市迅速集 中的现象。近代以来，大规模的城市化现 象发端于工业革命。工业革命所带来的 大规模的使用机器的生产活动，要求劳 动要素的相对集中，再加上工业区域劳 动市场价格的吸引作用，造成了农村人 口向某些中心区域的迅速集中。人群的 集中也带来了市场活动、商业经营以及 服务业的发展，人群集中本身也创造就 业机会，使得工业化、城市化、市场化、 现代化成为一个各种因素互动的历史进 程。从18世纪中叶开始，

2、到了 20世纪中 叶，在将近2 00年的时间里，多数西方发 达国家基本上实现了城市化。城市化的 发展又进一步导致农业与工业相对分离， 并推动农业产业升级，从而引发社会的 整体经济形态、产业结构、贸易模式、生 活方式乃至于思想观念和价值体系发生 巨大变迁。在当今世界，人口的城市化程 度已成为衡量一个国家经济社会发展状 况和现代化水平的重要标志之一。我国 是一个农业大国，农村人口约占全国总 人口的64%，由于农村人与资源的矛盾 非常突出，加之农业的比较效益低下，从 根本上解决“三农”问题，就必须积极推 进城镇化进程，大量减少农村人口。这既 是实现农业生产的规模化、产业化和现 代化的需要，更是缩小城

3、乡差距，全面建 设小康社会，构建社会主义和谐社会， 加 快推进社会主义现代化进程的必然要求， 关乎整个国家长远发展的全局。 因此，总 结和反思我国的城镇化历史过程，对于 推动我国城镇化快速健康发展具有非常 重要的理论和现实意义。一、中国城镇化的艰难历程与教训 我国的城镇化走过的是一条复杂曲 折的道路。从19世纪下半叶到2 0世纪中 叶，由于列强侵略和军阀割据，我国城镇 化的发展十分不均衡。有些地区比如上 海，城市迅速扩张；另一些地区则完全处 在工业化的进程之外。新中国成立后，城 镇布局有了比较明确的规划。但自20世纪5 0年代中期以后，我国建立了城乡 二元分割的户籍制度，使得城镇化长期 处于停

4、滞状态。更有甚者，在较长的一段 时间里，实行的是“反城镇化”战略，大 规模地将城市人口迁往农村。这种做法，非但不能真正解决城市人口聚集问题， 反而使我国的城镇化问题越积越严重， 矛盾越来越突出。在具体的发展模式上，在建国以后 的很长时间里，我国政府一直采取抑制 大城市发展的政策。1980年10月，国家建委在北京召开的全国城市规划工作会 议确定了 “控制大城市规模，合理发展中 等城市，积极发展小城市”的城市发展方 针。1 98 9年国家又将城市发展方针修改 为“严格控制大城市规模，合理发展中等 城市和小城市”的城市发展方针。此后一 段时间里，先是优先发展大城市的战略 占据主导地位，后来又片面强调

5、小城镇 的发展，试图通过小城镇建设解决数亿 农民的转移问题，结果导致小城镇建设 “遍地开花”，又因小城镇集聚和辐射功 能差，在一些地方出现“有城无市”、“有 城无人”的现象。实践中畸轻畸重的做 法，不仅延缓了城镇化的步伐， 而且降低 了城镇化的内在质量。二、大中小城市和小城镇协调发展： 中国城镇化的主导模式中国的城镇化究竟应该采取何种模 式？借鉴世界各国的有益经验，总结我 国的经验教训，坚持大中小城市和小城 镇协调发展的方向，最终形成合理的城 镇化空间格局和多元化城镇体系应是我 国的理性选择。以现有大城市为基础带动城市群建设 世界强国在其迅速崛起过程中有一个 共同的特点，那就是大城市发展较快。

6、以 人口、经济、科学文化高度集中为特征的 大城市，对带动区域经济发展和参与国际 经济竞争有着举足轻重的作用。在近200年的发展过程中，西方国家已构筑起高效率的城市经济框架，有些城市如美国的纽 约、旧金山、英国的伦敦、法国的巴黎、德 国的法兰克福、日本的东京等及其一大批 各具特色的大中小城市群都还是比较成功 的。它们已分别成为能够满足社会各阶层 需要的功能布局合理、创建世界物质和精 神文明的前沿阵地，有些城市已成为世界 金融保险服务中心、贸易中心、制造加工 中心、科技文化中心等。我国城镇化的关 键是以现有特大城市和大城市为基础和龙 头，发挥其强大的辐射功能，带动周边次 中心城市、卫星城镇的快速发

7、展，形成若 干用地少、就业多、要素集聚能力强、交 通运输成本低、专业分工相对明确、人口 分布合理的城市群格局。要把城市群作为推进城镇化的主体 形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为 纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群 为主体，其他城市和小城镇点状分布，永 久耕地和生态功能区相间隔，高效协调 可持续的城镇化空间格局。已形成城市群发展格局的京津冀、 长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继 续发挥带动和辐射作用，加强城市群内 各城市的分工协作和优势互补，增强城 市群的整体竞争力。积极鼓励中等城市的发展中等城市主要是指 20万人到50万 人之间的地区性中心城市。 在一些地区， 这种城市积聚了相当的经济能量，

8、人气、市气、辐射力都已开始显现，但由于它们 尚处于从小到大的转换阶段，上述“两气 一力”积聚得比较缓慢，城市扩容能力 低，吸纳能力不强。因此，帮助中等城市 加速扩容，对国民经济结构调整和推动 城镇化具有重要战略意义。要采取多种 措施和办法，优先加速中等城市的扩容， 为特大城市设置保护带，以减轻特大城 市的压力，并培育其逐步成长为大城市。稳妥发展小城市和小城镇在离大城市较近的周边地区，小城 市和小城镇应确立依托大城市加快自身发展的战略。要注意对大城市辐射的承 接，避免在专业分工上与大城市的雷同， 走特色发展之路，与大城市形成优势互 补的良性互动关系， 最终融入大都市圈。 在宏观层面上，要通过东部

9、地区对中 西部地区的对口支援、国家的财政和政策 扶持等手段，帮助偏远落后地区人口分 散、资源条件较差的小城市和小城镇的发 展，增强其综合功能，使其成为本地区集 聚经济、人口和提供公共服务的中心。 针对小城镇建设中缺乏科学规划， 遍地开花，过于粗放，功能不强的问题， 实践中一定要坚持注重实效、择优发展 的原则。应把县域中基础条件好、发展潜 力大的中心镇作为发展重点，并通过相 邻建制镇的组团发展，增强其集聚辐射 功能。建设景区旅游、绿色农业旅游、专 业加工、农业产业化、物资集散等专业化 和特色化小城镇是今后一个时期内小城 镇发展的主要方向。三、中国城镇化应遵循的基本原则 城镇化涉及经济、政治、社会

10、、文化、 自然等各个领域，内容十分丰富与宽泛。 至少包括：工业化进程与城镇化；科技革 命、信息化与城镇化；劳动、就业、收入 政策选择（土地、房地产、户籍等）；人 口、社会结构演化、社会文化与城镇化； 劳动、就业、收入、分配、财税体制、社 会保障与城镇化；公共管理与城镇化；行 政区划、区域经济、城镇体系与城镇化； 城乡一体化中的“三农”问题与城镇化； 城市区域与城镇化；国土规划、区域规划 与城镇化；城市宜居性、生态环境与城镇 化；城市规划、建设、管理与城镇化等， 是一项综合性的复杂的系统工程。城镇 化进程中应遵循以下基本原则：产业带动，集聚人口的原则 城镇化的发展需要多方面的条件， 其中，最首要

11、的是解决进城农民的就业 问题。近年来我国城镇经济发展的成就 有目共睹，但相对于广大农民进城就业 的需要来说还远不能适应。加上目前我 国经济增长的模式正由粗放型加速向集 约型转变，靠科技、管理和结构调整促进 经济增长的因素越来越大，这就产生了 资本和技术替代劳动力的现象，加速了 对劳动力需求减少的趋势。还由于随着 我国经济改革的深化，企业之间的竞争 越来越激烈，部分企业破产，部分企业实 行资产重组职工下岗分流，这就使得工 业企业就业总量增长进一步减慢，由此 造成了近年来城镇失业下岗人员不断增 多，使得城镇就业压力加大。如何扩大城 镇就业空间就成为影响我国城镇化进程 的关键因素，在城镇化进程中必须

12、采取 正确的策略解决这一突出问题。第一，在工业化进程中采取合理的 技术选择策略。建国以后，我国工业化 路径的偏差严重制约了农村人口城镇化 的进程。按照多数国家工业化发展的一 般规律，工业化应走轻工业一一基础工 业 重加工业的有序发展道路。在工 业化启动过程中，首先发展的是需要资 本投入少而劳动力密集的轻工业，这与 工业化初期以农业为积累资源是相一致 的。以后随着人均生活水平的提高，居 民的消费指向发生了从以农产品为原料 的轻工业品向以非农产品为原料的轻工 业品的转变，由此诱发了对基础工业的 需求，工业化过程相应地进入以资本集 约为特征的基础工业主导发展阶段。当 基础工业发展到一定阶段，工业化过

13、程 就进入到以资本、技术集约为主导的重 化工业发展阶段。在这一发展过程中， 农业经济向二元经济转变，再由二元经 济向现代经济转换，农业内部剩余劳动 力的转移也在这一过程中大体完成。这 是因为轻工业属于劳动密集型产业，轻 工业的发展给劳动力创造了充分的就业 空间。世界上那些已经实现工业化的国 家，其农业剩余劳动力向城镇的转移， 基本上都发生在经济的外延型增长向内 涵型增长转变之前。当经济增长由外延中国城市经济 45城市连线中国城市经济 47中国城市经济 #中国城市经济 #型向内涵型增长转变的时候，社会上的 大部分人口已经进入城镇，大部分劳动 力已经在工业中就业。19 5 2年，我国农业部门的国民

14、收入在 总的国民收入中所占的比重达57. %,这意味着建国初期我国的国民经济发展正处 在以农业为主向二元经济过渡的起步阶 段。按照工业化的一般规律，此时我们应 以轻工业发展为重心。然而，由于当时历 史发展处于特殊的环境，不得不采取直接 发展重化工业的工业化战略，不仅超越了 以发展轻化工业为重心的阶段，也超越了 以发展基础工业为重心的发展阶段。1952- 1978年,我国重工业产值增加了 2 8 倍，重加工业产值增长了4 0倍，而轻工业 产值仅增长了1 6倍。在此期间还发生过两 次就业转移的回流：19611 963三年间， 总共有20 00多万人由城镇返回或下放农 村；196介1 976年的10

15、年文革时期，政府 动员了大约1700多万人到农村安家落户。 由于我国优先发展重工业，跨越了发展轻 工业、基础工业的阶段，而这两个阶段正 是农村劳动力向城镇积聚并逐步完成转移 的时期。而重工业是资本和技术密集型经 济，对劳动力的技术要求较高，吸纳能力 较弱，农业劳动力不但得不到转移，反而 有所回流。过去曲折的历史道路不可能返过头 来重新走，在目前的情况下，欲扩大城镇 的就业空间，在工业化进程中我们应采 取合理的技术选择策略。市场经济发达 国家每千人平均5 0个企业，而我们国家 每千人只有5 . 7个企业。企业数量不足， 特别是中小企业少，是我国城镇就业困 难和农村人口得不到有效转移的重要原 因之

16、一。需要看到的是，人口众多、劳动 力过剩是中国的一大劣势，而劳动力便 宜也是中国加入W TO后的优势之一。只 有通过创办大量的劳动密集型中小企业， 将便宜的劳动力变成现实的竞争力，才 能使之成为真正的优势。一个国家，大型 企业主要承担工业体系、综合技术水平、 技术研发、国际竞争力等任务，而中小型 企业则主要应发挥解决就业、稳定社会、 促进竞争活力的作用。随着大企业资本 有机构成和技术水平的提高，必然出现 排斥简单劳动力的现象，因此，中国仅仅 靠大型企业解决不了就业问题。而且，如 果用其解决就业，在资本利润率下降和 工资逐年上升规律的作用下，其就要倒 闭。按照新增劳动力供给、下岗再就业和 农村剩

17、余劳动力转移的情况，中国未来 10年每年需要提供 1000万个就业机会， 只有在坚持以信息化推动工业化、重视 发展以资本和技术为依托的大型企业的 同时，大力发展中小劳动密集型企业，大 中小企业并举，才能使中国既在国际竞 争中有优势，又使国内的劳动力资源得 到充分利用，同时扩大吸收城乡劳动力 的就业容量，降低失业率，使社会成员安 居乐业，促进城镇化进程。第二，大力发展城镇的第三产业。 第 三产业的发展水平不仅是影响就业的重 要因素，而且是衡量一个国家现代化水 平的重要标志。美国第三产业中就业人 员占就业总数的比重，193 5年为4 3 3%， 1950年为 51. 2%，1 960年为 56.

18、6%， 1970年为67%, 1980年达到6 9%，到现 在已达到了 8 0%以上。改革开放以来，我 国第三产业占社会总产值的比重虽有上 升，但同发达的市场经济国家相比，依然 存在很大差距。目前，我国的就业结构， 第一产业、第二产业过高，第三产业过低 的状况还没有得到根本性的改变。在总 量不足的同时，第三产业内部结构也不 尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信 息服务和社区服务等新兴第三产业还处 于起步阶段。针对这种情况，各级政府应 从战略高度调整产业结构，加快发展城 镇的第三产业，大力挖掘第三产业的就 业潜力，将扶持第三产业的发展作为一 个重要举措，抓好政策落实和组织措施， 在资金上给予适当

19、的投入。第三产业中 不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、 信息咨询、物业管理等，都有较大的发展 空间，可创造大量的就业岗位。 社区和个 人服务业的发展，是第三产业中十分重 要的部分，其吸收劳动力较多，而且大部 分工作岗位就业门槛低，资金投入少，应 该大力发展。以人为本，统筹城乡的原则“以人为本”，不仅要以城镇居民为 本，更要以农村居民为本，要把统筹城乡 发展，缩小城乡差距，提高农村居民的生 活质量，促进人的全面发展，作为推进城 镇化的根本目的。要积极创造城镇就业 机会，逐步消除各种体制性和政策性障 碍,引导吸引农村人口向城镇的转移。要 把推进城镇化与建设社会主义新农村有 机结合起来，对农村坚

20、持多予少取放活 的政策，探索建立以工哺农、以城带乡的 长效机制。加大各级政府对农村基础设施建设的 投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范 围。公共财政对农村教育、医疗卫生、文 化等社会事业的发展要实行倾斜政策，重 点扶持，制定规划，列出专项，随经济的 发展不断增长。加快城市基础设施向农村 延伸的步伐，逐步形成城乡系统配套、相 互融合的道路、交通、电力、能源、通讯、 信息网络、防灾减灾等多方面、多层次、多 功能的基础设施服务网络。要把具有区位 优势、良好工业基础和要素聚集条件的村 镇直接纳入城镇化建设的规划，按照城镇 化的高层次建设目标和要求， 努力达到经 济繁荣、设施配套、功能齐全、生态良好、 环

21、境优美、文明进步的发展标准，让其在 社会主义新农村建设中发挥示范、带动作 用。要坚持政府引导，群众自愿的原则，创 新土地运作、资金运作和建设模式，有计 划、分步骤、积极稳妥地推进迁村并点，使 规模较小的村庄向大村集中， 交通不便的 村庄向交通便利的村集中，弱村向强村集中，逐步减少自然村，建设中心村。要抓 好小康示范村建设，力争建成一批经济比 较发达、设施和功能比较齐全、环境比较 优美、具有一定辐射带动作用的现代化小 康示范社区。以“三清四改”（清垃圾、清 污水、清柴垛，改水、改路、改灶、改厕） 为突破口，完成对村庄的整治，使农村得 到绿化、美化、净化，改变农村居民的生 产生活条件。要鼓励和引导

22、城市社会事业 和公共服务事业向农村延伸，实现城乡社 会事业资源共享，使农村居民在教育、文 体、广电、科技、信息、医疗卫生、社会 保障等公共事业方面与城镇居民一起享受 社会进步的成果，实现城乡一体化发展。因地制宜，规划先导的原则 在市场经济体制中，城镇的形成和 兴衰，是一个在劳动力转移成本、就业机 会、劳动力报酬率、投资收益率等信号和 机制的引导和调节下，各种生产要素、企 业、市场、设施等在地理上自然流动和聚 散的过程，不以人们的意志为转移。 我国 地域广大，各地经济发展很不平衡， 城镇 发展的条件也有很大差别，因此，城镇化 建设应因地而宜，决不能搞一刀切，一种 模式、一个速度、一个标准。各地要

23、从实 际出发，根据当地经济发展水平、 区位特 点、人口规模、技术优势、主导产业和资 源条件，按照客观规律办事，通盘考虑城 镇网络体系、产业布局、社会事业发展等 各方面的要求，明确各城市、区、乡镇的 功能定位，科学布局，搞好近、中、长期 发展规划，加强分类指导，引导城镇化渐 次推进，有序健康地发展。市场经济国家在这方面取得了一些 好的经验，值得我们借鉴。一是按照市场 经济区划进行规划设计，将城市功能合 理划分为商业贸易区、 工业加工园区、科 技园区、金融保险服务区、教育区、住宅 区等。二是按照合理的功能区划进行资 源配置，逐步建成了与多元城镇化相配 套的现代化设施，如便利的航空、公路、 铁路、港

24、口等交通运输网络设施， 特别是 城市的地上公路地下地铁立体交通网设 施，对特大和大城市功能效率的提高起 到了很大的作用；便利的信息、邮电网络 服务设施；以金融保险贸易为代表的第 三产业的服务网络设施；世界加工制造 工业园区设施；高科技园区设施；文化教 育设施；旅游设施等。通过优化布局，使城镇形成清晰明 确的空间结构和合理的功能分区，在规 模扩张的同时搞好各项配套建设，不断 提高城镇化的内在质量和现代化水平。 避免把城镇化建设搞成运动，导致城镇 化的过急和“虚高”。市场运作，多元融资的原则如何筹措资金一直是困扰城镇发展 的一大难题，要解决这个“瓶颈”问题， 必须坚持“谁投资，谁受益”的原则，通 过政策引导，建立起一套国家、社会、 团体和个人共同参与的多元化投融资机 制和体系。过去，我们搞城镇建设发展， 总是由政府出资建设基础设施， 并以此 来吸引外商投资，这种传统的“筑巢引 风”的模式具有很多的局限性，在经济 上给政府的财政造成了巨大的负担。应当改变这种传统的做法，实行“引凤筑 巢”的模式，积极鼓励企业和个人来参 与投资，来建设城镇的公用设施，如水 电、交通、医院、学校、公园、 市场等， 允许投资者以一定的方式收回投资并获 得一定的收益。要努力取消原有政策中 的许多条条框框的限制，放活政策，以 最优惠的政策来吸引外商及港、澳、台 同胞，海外侨胞参与城镇的投资与开 发