旅游景区管理模式的发展与创新探索_对桂林漓江风景名胜区管理模式的思考

1、旅游景区管理模式的发展与创新探索对桂林漓江风景名胜区管理模式的思考李霄冰（桂林市委党校 ，广西 桂林541001）摘要：随着旅游业的快速、健康、可持续发展，深化旅游管理模式改革和转变经营机制势在必行。目前桂林市正加快经济发展方式转变，促进传统旅游产业优化升级，打造世界旅游城。如何对漓江风景名胜区科学和依法规划、开发、经营、管理，直 接关系到桂林旅游的声誉和旅游业又好又快的发展。目前漓江风景名胜区“四统一”管理模式存在着几个矛盾；发展与创新漓 江风景区管理模式需要理顺三个关系。要完善漓江风景区统一管理模式，推动全国旅游风景区管理模式改革。关键词：“四统一”管理；旅游综合改革实验区；管理模式旅游景

2、区是我国旅游业发展重要的生产力要素，是旅游吸引力的根本来源，也是旅游创汇创收的重要方面， 必须充分利用市场机制，积极探索旅游景区经营管理的 新模式。2010 年国务院确定建设桂林国家旅游综合改革 试验区，漓江风景名胜区作为桂林旅游的核心品牌，国家 AAAAA 级景区，研究如何对其进行科学管理，是进一步 提升漓江旅游的档次，进而推进桂林世界旅游城建设，推 动全国旅游风景区管理模式改革的重要课题。一、目前漓江风景名胜区“四统一”管理模式的形成 背景漓江风景名胜区于 1982 年荣获首批“国家级风景名 胜区”称号，自 1984 年交通运输开放后，桂林市漓江旅游 客运出现了大发展，1984 年至 19

3、88 年 7 月漓江游船由 53 艘发展到 83 艘。但漓江旅游管理处于无序状态，众多船 舶单位、业户隶属不一，各自为政。为抢客源，水运企业 之间竞相压价揽客，降价幅度达 20%-60%。恶性压价竞 争导致服务质量差,大量的票款和国家税费流失，国家利 益、经营者利益和旅游消费者的利益都受到了严重的损 害。从 1984 年到 1988 年，游船利用率由 61%左右下降为38%左右，水运企业几乎全都连年亏损,发展艰难。桂林 市人民政府针对漓江水运市场出现的混乱局面，结合漓 江水运市场特点,根据中华人民共和国水路运输管理条 例，于 1988 年成立桂林市水路客运管理中心和漓江涉 外游览管理处，对漓江

4、旅游客运实行“统一票证、统一售 票、统一调度、统一结算”的四统一管理。这种管理模式 结束了原来无序竞争的状况，行业管理得到加强,运输市 场秩序走向正常, 服务质量和企业的经济效益明显提高。2000 年 9 月，为了进一步完善漓江游览管理体制，市 委、市政府下发200047 号文，成立桂林市漓江游览管理 办公室和漓江游览调度结算中心，实行统一管理。漓江 游览的管理和经营实行政企分开，这种管理模式更适应 桂林市旅游产业的发展，有利于提高漓江景区的社会效 益和经济效益。2007 年，漓江风景区荣获首批“国家 5A 级旅游景区”称号,在全国的景区中始终保持先进行列。2008 年 7 月 24 日，桂林

5、市成立漓江风景名胜区管理委员办公室、漓江风景名胜区管理局，代表政府对漓江风景名胜区行使行政管理职能，其下设漓江风景区公安分局、漓 江风景名胜区城管大队，全面负责漓江风景名胜区范围 内的安全保卫、管理等工作。1二、漓江风景名胜区“四统一”管理模式存在的几个 矛盾漓江风景名胜区对漓江游览实施“四统一”管理以 来，强化了漓江旅游客运行业管理，整顿了漓江旅游市场 秩序，使航区旅游服务功能不断完善，接待能力逐年提 高，社会效益和经济效益均十分显著，但依旧存在一些突 出矛盾，不容忽视。（一）游览经营模式单一化与市场需求多元化的矛盾 多年来漓江的游览方式比较单一，政府规定了磨盘 山（竹江）至阳朔航线、桂林市

6、区水上游和阳朔刘三姐水 上公园游三条航线，但仅仅这样的形式很难满足各种层 次游客的需求，无法发挥出漓江的品牌效益，漓江管理的问题和矛盾就越来越凸现出来。随着市场需求的增加， 漓江沿岸逐步出现竹筏旅游、摩托艇旅游、漓江徒步游、 漓江夜游等游览形式，为旅行社低价竞争提供了便利，对 漓江游览管理的冲击非常大（见表 1）。这些违规航线因为没有上交政府资源费的任务，设 施简陋，服务简单，以极大的价格优势参与竞争，用高报 价、高回扣、低结算的方式运营，明显的价格差异再加上 部分旅行社和导游以赢利为目的，采用种种手段误导游 客，分流了大量客源，严重扰乱了漓江正规旅游航线的经 营秩序，尤其以 2009 年、2

7、010 年和 2011 年最为突出。政 府的财政收入受到损害、游客的合法权益无法得到保障， 更重要的是损害了桂林的旅游形象。但是这些航线的存 在意味着存在市场的需求，如何满足这部分市场需求，又 不能以牺牲漓江旅游资源为代价，这就需要在管理模式 上进一步完善。（二）利益相关者的利益冲突和不协调造成的矛盾旅游开发中的利益相关者是指在旅游开发过程中影 响开发和受开发影响的群体或个人。目前漓江没有一个 代表其主体法人资格、负责其经营管理的业主单位。漓收稿日期：2012-05-02作者简介：李霄冰（1973-），女，广西平乐人，桂林市委党校经济教研室讲师，研究方向：区域经济和旅游经济。· 13

8、0 ·表 1 未经市政府批准、未纳入“四统一”管理的航线江流域线长面广，其中桂林市至阳朔游览河段长 86 公里，流经的行政区域多，游览线段涉及五个行政区域和六 个乡镇，即叠彩、象山、七星、雁山、阳朔等县区和穿山、草 坪、扬堤、兴坪、福利、普益等乡镇；牵涉的行政管理部门 涉及市（县）交通、海事、渔政、旅游、城管等 17 个相关行 政职能部门。市、县、乡（镇）职责和权限不清造成各自为 政，未形成合力，执法成本高，执法效果差。历史遗留下 来的区域或者部门因为利益分割问题，加上漓江流域的 居民之间的利益分配问题，使得风景区管理机构在履行 其管理职责时将无法避免如何妥善协调部门利益和区域 利益

9、及个人利益问题。2012 年桂林成立了漓江 5A 级旅游景区整改工作领 导小组办公室对漓江 5A 级景区进行整改，成立阳朔漓江 景区公司将漓江杨堤段至兴坪段载客排筏统一经营，在 短期内对扭转漓江排筏无序营运状态有较大作用，但是 要想最终解决价格差异导致客源分流问题、缓和利益多 元化的矛盾和协调漓江游览管理和经营难的问题，还需 加强管理模式的高度统一。（三）管理高度统一和缺少法律法规支撑的矛盾漓江是全开放式的，长期以来，漓江既不是以行政区 划为主，也不是以旅游资源分布为主，现行的管理模式集 中的体现在对漓江游船航线的统一管理上，但是由于相 关法律的缺失、监管的缺位，有很多漏洞可钻。为了牟取 非法

10、利益，一些旅行社甚至与一些船家等互相勾结，想方 设法避开政府部门的监管，甚至有部分旅行社和导游以 赢利为目的，采用种种手段误导游客，分流了大量客源， 严重扰乱了漓江正规旅游航线的经营秩序。另外漓江景 区游览分内事（国内游客）、外事（国外游客）两种方式，两 种方式的票价不同，某些企业利用高额佣金的形式吸引 内事客人转乘外事游船，直接造成政府规费人为损失。 尽管市委政府为漓江出台了一百多个文件，但毕竟不是 行政法规，不能作为行政处罚依据。对这些行为的整治， 因上述种种原因，管理部门往往力不从心，效果不尽如人 意。这种现象对那些遵纪守法经营的旅行社来说很不公 平。目前，国家强调依法行政，不为漓江立法

11、，难以依法 管理漓江。三、漓江风景名胜区管理模式发展与创新需要理顺 的三个关系漓江风景名胜区“四统一”管理模式是在其特殊的背 景之下形成的，这种管理模式在一定时期内对强化漓江 旅游客运行业管理，整顿漓江旅游市场秩序，完善航区旅 游服务功能起到非常大的作用。但是随着旅游业的发 展，漓江风景区管理模式也将在探索中不断完善，不断发 展和创新，鉴于漓江风景区“四统一”管理模式存在的几 个矛盾，应从以下这几个方面进行改革创新：（一）进一步理顺风景区管理和经营的关系。漓江风 景名胜区旅游管理的对象包括漓江旅游景点、旅游服务设施、旅游从业人员等核心行业要素以及交通与环境等旅游所需公共物品的提供、对当地居民和

12、旅游者本身的 引导与管理等外部相关要素，把这些要素有机地构成一 个协调运转的整体。漓江旅游景区经营的主要内容应该 包括：1.开发与利用漓江景区内旅游资源。2.从事漓江旅 游景区的日常经营，销售景区旅游吸引物，实现景区经营 的经济、社会与环境效益。3.漓江资源保护与环境维护， 培育景区持续的旅游吸引物。4.漓江景区的安全管理与 服务质量管理，传递旅游吸引物。2根据漓江风景区的特 点，坚持“所有权属政府，管理权属职能部门，经营权由企 业运作”的“三权分离”管理模式是必要的，但要加强管 理的统一性和经营权的开放性，必须将漓江风景区作为 一个当作一个完整的旅游产品来建设和管理，实行强有 力的、高度集权

13、的统一管理模式，使景区资源更好的实现 其价值高效率运作，这样才能保证漓江风景区所有要素 均统一同步发展，为游客带来功能完善、服务全面的旅游 体会，更容易实现旅游发展方式的转变，体现世界旅游城 的魅力。（二）进一步理顺局部利益和整体利益的关系。利益 相关者理论指出：任何一个企业的发展都离不开各种利 益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整 体利益，而不仅仅是某个主体的利益。同样，由于漓江旅 游景区涉及多元化的相关利益主体、多样化的利益需求 及多方式的利益实现途径，构成了旅游景区错综复杂的 利益关系网。要实现漓江风景区的可持续健康发展必须 协调和关注每一个利益相关者，让他们能够平等的分享

14、旅游业所带来的利益以及公平的分担旅游负面影响。所 以必须保持政府对景区的控制力度和管理导向，以实现 当地经济、社会、环境持续、协调发展为目标，及时协调各 有关方面的利益关系，有效的寻找各方利益均衡的制高 点，杜绝为追求局部利益盲目开发或者追求经济效益忽 视社会效益的现象。只有利益的平衡和公平分配才有利 于成功的整合景区中各参与方的分散力量，形成合力，增 强景区的凝聚力和竞争力。（三）进一步理顺合理开发和有效保护的关系。漓江 游览“四统一”管理毕竟按照行业形成的一种纵向管理模 式，这种模式容易忽略旅游经济的整体性，易形成管理漏 洞，而且难以满足旅游经济发展的协同性要求，降低旅游 管理的效能。可持

15、续旅游发展宪章指出：“旅游具有两 重性。一方面旅游能够促进社会经济和文化的发展；同 时，旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失，对旅游 应该用综合性的方法进行探讨。”3旅游业是以持续为目 标，需要将经济、和环境效益结合起来考虑。在漓江游览 管理中，必须把握好充分开发利用与科学保护景区的原 则。一方面必须坚持政府统一管理、统一规划、整体开发 的原则，有效保护景区公共资源；另一方面要追求规模经 济，对漓江游览类型、空间、方式上予以拓展、升级，强化· 131 ·航 线载客工具客 源杨堤至兴坪至杨堤竹筏、圩客渡船、渔船、“三无”船舶自助游客人（以广东、湖南居多）为主， 部分团的游客

16、福利至普益“三无”船舶，竹筏港澳台团队客人、少量欧美游客，以及 部分国内游客冠岩至杨堤竹筏、圩客渡船、渔船、“三无”船舶国内团队客人为主市区天湖宾馆码头至阳朔航线摩托游艇以自然客居多，另有少量团队旅游功能、丰富旅游内涵，让其合理利用并追求效率最大化的营销、管理与服务。 四、几点建议 我国风景名胜区的基本工作方针是“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”，而目前我国景区管理问题最 突出的是规划不统一，管理不力，同样，漓江管理也面临 这样的问题，缺乏统一的管理和协调模式。因此，漓江风 景区应尽快形成高度统一的管理模式，理顺管理体制，为 全国风景区管理模式提供发展和创新的思路。（一）完善漓江风景名

17、胜区总体规划漓江风景名胜区面临的一个重要的问题就是编制完 成的漓江风景名胜区总体规划虽然并获得自治区政府 审查但尚未获得国务院正式审批，因此桂林市需要抓紧漓江风景名胜区总体规划的报批工作，争取早日获得 国务院的批复，尽快将漓江风景区的景区范围和管理地 界确定下来，以漓江风景名胜区总体规划为指导统筹 目前各个部门之间分门别类的各种小规划，才能更好地 实现漓江风景名胜区的统一化管理。（二）建立漓江风景名胜区高效有力的管理机构漓江风景名胜区综合管理是一个复杂的系统工程。 漓江流域不同于一般的江河流域，各政府部门均对景区 实行条块管理，具有管理领域之广、管理任务繁重、管理 工作复杂的特点。目前漓江风景

18、名胜区管理委员办公室 尚未能完全担负起漓江风景名胜区统一管理职能，景区 缺乏统一有效的管理，在工作上带来了种种弊端，应尽快 健全漓江风景名胜区管理委员办公室、漓江风景名胜区 管理局的管理职能，授予必要的行政管理职能，代表政府 对景区进行全权管理，充分发挥宏观决策和指导、协调作 用。同时市政府各职能部门及景区各区县应在漓江风景 名胜区管理委员会统筹管理下充分发挥作用，尽职尽责 地履行好本部门职责，同心协力地做好漓江风景名胜区 综合管理的各项工作。在漓江风景名胜区总体规划国务院批复后，建议 改革漓江风景区管理体制，将漓江风景名胜区管委会作 为政府派出机构，代表市政府在其所管辖的区域实施统一 管理，

19、赋予其工商、公安、土地、交通、税务、公用事业、林 业、环保、水利、水产畜牧等行政职能，对景区实行全权管 理。设在景区内的所有单位，除业务上受各自上级主管部 门领导外，必须服从风景区管委会的统一协调和管理。(三)健全漓江风景旅游区开发和保护的法律体系目前国家出台了风景名胜区暂行管理条例、中华 人民共和国自然保护区条例、森林公园管理办法等行 政法规，广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委 员会第二十五次会议通过的广西壮族自治区漓江流域 生态环境保护条例成为进一步推进漓江流域生态环境 保护的依据，标志着漓江流域生态环保纳入了法制轨 道。要严格执行这个条例，加强对漓江风景区的生态保 护，规范漓江流域

20、资源开发利用和管理。同时，针对目前 漓江风景区的产权不明晰和一些破坏资源、侵蚀国有资 源、使用权不明确的现象，应尽快健全风景区旅游法规体 系，合理制定出系列旅游管理规章制度，为正确处理好旅 游资源开发和生态环境保护提供完善的法律保障，将景 区开发行为予以规范，使其规范化运作，对破坏景区资源 的行为和做法给予惩罚。（四）加强对旅游资源的统一管理桂林建设世界旅游城，要不断优化旅游产品结构、客 源结构、人才结构、区域布局和企业结构。漓江作为国家 级的 AAAAA 景区，旅游客源会越来越多，游者和商务人 士的旅游需求也越来越高，对漓江风景区的管理既要充 分体现漓江游览形式的多元化，又要保持漓江游览管理

21、 的正规化。充分利用漓江流域生态资源，加大对漓江旅游资源的整合，包括漓江游船及游船企业的整合、漓江两岸景点的整合、漓江游览方式的整合等。使漓江从一个 单一的水路游览品牌发展成为一个包含沿江两岸景区景 点、内容丰富、充满生机的综合性大品牌，开辟多种形式 的旅游项目，推进漓江游览方式的多元化4。同时，要实 现景区内多种游览方式的统一经营、统一管理。建议强 化漓江 5A 级旅游景区整改工作领导小组职能，加快整改 工作，通过整改将竹筏载客、江村考查、徒步游、电瓶车游 览、水陆同游等统一规划管理；尽快将设立的竹筏旅游公 司纳入“四统一”管理范畴，统一调度安排，统一售票管 理，进行规范化管理。另外，对徒步

22、旅游、游艇游览等旅 游产品也尽快形成公司经营，一并纳入“四统一”管理中， 形成统一管理模式。（五）设立漓江风景名胜区旅游基金在市场经济条件下,一切社会活动和经济活动都离 不开经济基础,自然资源和生态环境的保护与管理，也同 基本建设项目一样，需要有稳定、持续的资金收入作保 障。既然漓江风景名胜区综合管理是一个复杂的系统工 程,就需要相关政府部门的协调配合和通力合作，也需要 妥善解决必要的工作经费和装备问题。广西壮族自治区 漓江流域生态环境保护条例规定自治区要建立漓江生 态环境保护补偿机制，应该从处理好保护与发展的矛盾 出发，尽快建立起漓江生态补偿机制，合理解决好景区农 民群众的经济补偿问题，发展有益于生态环境的各类产 业，不断改善漓江流域居民的生产生活条件，保障漓江风 景区两岸居民的生活。同时建议政府可以建立漓江游览 基金，合理使用基金使漓江风景名胜区管