制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向

1、精品文档制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向作者：刘志成王娟 改革 05 年 06 期 矿产资源是人类经济社会发展的重要物质基础，制度框 架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向。随着我国经 济持续增长和人民生活水平不断提升，经济发展对矿产资源 的需求快速增长。尽管我国是一个资源大国，但人均储量较 低且分布不均，资源环境对经济社会发展的约束日益凸显。 党的十八届三中全会明确提出将“实行资源有偿使用制度和 生态补偿制度”作为生态文明建设的重要内容。相关改革的 推进对于使市场在矿业领域资源配置中发挥决定性作用，以 市场力量推进资源节约和环境保护具有重要意义。从矿产资源有偿使用制度改革的推

2、进情况来看，早在 006 年，国务院批复的关于深化煤炭资源有偿使用制度改 革试点的实施方案就提出要促进煤炭资源有偿使用和合理 开发，完善矿业权有偿取得制度，并选择山西省等8 个煤炭主产省 （ 区） 进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。但改革试 点工作效果并不显著，也没有在总结试点工作经验的基础上 向其他矿产资源领域拓展。此后，在全球资源性产品价格大 幅上涨带来的资源开发热潮中，资源产权违规转让、矿产无 序开发、开采过程中资源浪费和环境污染等一系列问题日渐精品文档凸显。矿产资源有偿使用制度改革对于全面深化改革、实现经 济社会可持续发展有重要意义。第一，完善矿产资源有偿使 用制度是使市场在相关领域资

3、源配置中发挥决定性作用的 重要前提。只有彻底改变传统体制下矿产资源廉价或无偿使 用的情况，才能充分发挥价格“指挥棒”的作用，有效调节 矿产资源的生产和消费，使矿业企业实现充分竞争和优胜劣 汰，不断提升相关行业的配置效率。第二，矿产资源有偿使 用制度改革是破解当前经济发展的资源环境约束的重要手 段。推动资源有偿使用可以使矿产资源价格既反映企业成 本，又反映社会成本，引导矿业企业提高资源开采效率，加 强资源综合利用； 可以通过税费等激励手段， 促进节约资源， 从源头上减少污染排放，保护和修复矿山生态环境。第三， 矿产资源有偿使用制度改革是规范矿业市场秩序、实现矿业 市场健康发展的重要保障。通过改革

4、可以从根本上解决矿产 资源产权界定、出让、转让和开采等各个环节中的管理混乱 问题，推进全行业制度的规范化；可以将改革带来的矿业收 入增加回馈到矿产资源勘探开发领域，增强矿产资源的持续 供应能力。第四，矿产资源有偿使用制度改革是促进资源富 集地区经济社会全面发展的有效手段。通过改革可以推动资 源优势向经济优势转化，实现矿业和其他行业的协同发展， 使经济建设和生态文明建设相互促进，从而带动资源富集地精品文档 区经济社会全面发展。鉴于资源有偿使用的重要意义和相关改革推进的情况， 要完成党的十八届三中全会设定的改革任务，做到使用资源 付费，使自然资源及其产品价格全面反映市场供求、资源稀 缺程度、生态环

5、境损害成本和修复效益，有必要明确资源有 偿使用的制度框架，梳理该领域存在的问题及其根源，科学 设计改革方案，合理平衡各方利益，为资源有偿使用制度改 革顺利推进奠定基础。一、矿产资源有偿使用的制度框架 矿产资源有偿使用的整个过程包括多个环节，涉及矿产 资源产权从资源所有者向矿产资源开发企业的转移，资源产 权转移过程中的定价，矿产资源产权二级市场交易，政府对 资源勘探和开采征收税费，资源开发收益在不同主体之间分 配，资源勘探开发过程中生态环境保护与修复等一系列问 题。为了使矿产资源开发利用有序运转，主要矿业国家都建 立起了相应的制度。一般而言，矿产资源有偿使用制度包括 一系列法律法规，以及依据法律

6、法规确立的产权界定与管理 体系、产权出让定价机制、矿产资源税费体系、矿业产权交 易制度、矿产资源开发收益分配机制等制度安排（ 见图）府的目标在于通过相关制度的建立和完善，实现不同主体之 间的利益平衡、资源合理开发和集约利用、生态环境有效保 护和修复，进而推动矿产资源行业健康稳定发展，为经济社精品文档 会可持续发展奠定基础。（ 一） 明确界定的资源产权 资源有偿使用关系到资源从一个主体向另一个主体转 移的问题， 涉及资源的产权。 一方面， 界定产权才可以谈 “有 偿”。只有在明确界定产权的基础上，才能进一步谈资源的 有偿使用。要实现资源有偿使用必须明确国家如何行使资源 产权所有者的职责。另一方面

7、，界定产权才能将外部性内部 化，进而提高资源配置效率。资源在使用过程中可能产生一 定的外部性，而明确界定产权是将外部性内部化的手段之 一，通过界定产权可以为解决环境污染、水土流失等问题提 供基础性条件。在产权明确的基础上，通过市场交易，资源 才可以从低效率的使用者转移到高效率的使用者，实现资源 合理配置。因此，只有明确地界定产权，合理地配置产权， 公平地交易产权，严格地保护产权，才能真正建立起完善的 资源有偿使用制度，使市场在自然资源配置中发挥决定性作 用。就矿产资源而言，产权主要包括矿产资源所有权和矿业 权，其中，所有权是矿产资源产权的核心，矿业权由所有权 派生，包括探矿权和采矿权。图 资源

8、有偿使用的制度框架 从产权界定模式看，根据矿产资源所有权，或者处置权精品文档 和控制权来源不同，矿产资源产权界定有三种模式。 一是 取决于土地所有权的产权界定模式。该模式的基本原则是任 何矿产资源都归矿产所在地的土地所有者拥有。其优点是法 律关系简明， 只要界定了土地产权， 资源产权也就随之确定； 缺点是当一处矿产跨越不同所有者的土地时，会增加交易成 本，如果资源具有流动性 （ 比如石油、天然气 ） 还可能引发相 邻所有者之间的纠纷。二是政府特许的产权界定模式。该模 式的前提是假设政府拥有矿产资源的产权，并且具有处置矿 产资源的权力。该模式下企业可以在经政府评估并取得政府 特许后获得勘探和开采

9、矿产资源的权利。其优点是政府能够 对矿业资源实行统一管理，有利于推动行业规范有序发展。 三是基于声索权的产权界定模式。该模式是一种基于先到先 得原则的产权界定方式，任何发现矿产资源者在完成申请、 登记、备案等一系列手续后既可获得矿产资源所有权。其理 论基础是无主物理论，即任何矿产资源在被发现以前不归任 何人所有，因此，遵循先占原则，矿产资源产权应归首先发 现它的人所有。该模式下，政府有管理职责，但无处置权。 由于矿产资源的发现者能够通过先占权获得高额收益，因 此，这种模式能够激励企业积极参与矿产资源的勘探。现实 中，一国具体采取何种产权界定方式往往取决于其国家结构 形式、法律体系、历史等多种因

10、素。在产权的界定手段上，主要的实施方式有三种：一是基于矿业立法，二是基于矿业协议，三是二者的组合。其中， 矿业立法提供了矿产资源勘探和开发管理的基本框架，是规 范矿业发展的最主要工具之一。矿业立法涉及的关键问题包 括企业可以获得与矿产资源相关的哪些权利，获得权利的同 时需要承担哪些义务，在何种条件下矿业相关的权利可能被 收回等。 矿业协议是作为资源所有者的政府与资源勘探开 发者签订协议就相关权利和义务作出详细规定。组合模式则 通过同时或先后进行矿业立法和签订矿业协议来明确产权。（ 二） 科学合理的价格形成机制 资源有偿使用的一个核心问题是资源的使用者如何对 资源所有者进行合理补偿，这涉及资源定

11、价的问题。合理的 价格形成机制是推动资源行业健康发展的核心机制，对于促 进自然资源的合理配置、提升资源利用效率、形成合理的消 费观念、推动资源行业的技术进步都有着重要意义。多数矿产资源属于可耗竭资源，其定价需要遵循客观的 经济规律。关于可耗竭资源的定价理论可以追溯到 Hotelling 发表的 可耗竭资源经济学 。这文章确立了可耗 竭资源定价理论的基本框架，得出了可耗竭资源的最优开采 路径，即任一时期开采的边际产量带来租金收益的现值应该 相同。 此后，人们根据现实经济中资源定价的特征，逐渐 将技术进步、替代能源开发、生产和生活方式变化等因素纳 入了可耗竭资源定价模型。简而言之，可耗竭资源定价应

12、该 考虑资源的代际成本与时间价值、资源开采和使用的外部性 与社会成本、资源生产和使用行业以及其他行业的技术进步 等多重因素。最优资源定价需遵循以下原则：资源未来价格 的贴现值应该与资源的即期价格相等；资源的当期价格应该 反映资源的生产成本和外部性带来的社会成本；在剔除开采 和使用条件的差异后，不同类型的资源价格应该与其替代性 资源的价值成正比。矿产资源价格形成的具体方式与矿业权的出让和交易 方式有关。一般而言，矿业权的出让有两种方式，分别是市 场化出让和非市场化出让。相应地，形成了两种矿业权的价 格形成机制。在市场化出让方式下，矿业权以招标、拍卖或 挂牌方式出让，其价格形成机制由招标、拍卖或挂

13、牌的一系 列规则决定。招拍挂的出让方式能够充分发挥市场的价格发 现功能，使矿业投资者和开发者根据其对市场需求、自身资 金实力和技术水平、矿山开发潜力的认识和预期提出合理的 价格，使矿业权能够以合理的价格出让给有效率的市场主 体。在非市场化出让方式下，矿业权主要按照“早申请者优 先”原则出让，其定价依据主要是评估机构根据一定的规则 对矿业权进行评估后确立的价格。非市场化出让方式能够在 市场参与者较少、交易不活跃的情况下，充分发挥政府和中 介机构的引导作用，既保证出让方的合理收益，又在一定程 度上保证受让方的参与积极性。当然，这两种定价方式也不 是截然分开的，比如在矿业权拍卖过程中往往也需要通过评

14、 估来确定合理的拍卖底价，避免因串标或投标者过少给矿业 权所有者造成损失。（ 三） 职能明确的税费体系 资源有偿使用制度最直接的反映是资源使用者在开发 资源时必须支付一定费用。税和费是矿业企业在资源开发过 程中因占有资源而发生的主要支出。尽管税和费的承担者往 往是同一市场主体， 但税与费有明确的区分， 二者流向不同、 目的不同，在资源有偿使用中承担的职能不同。税收征管的 主体是政府，是无偿的，目的主要是筹措财政收入、调节收 入分配、调控宏观经济运行；资源使用付费的对象是资源所 有者，体现的是资源所有者出让其产权所获得的收益。当然，在资源的使用过程中，税和费也难以截然分开。 一方面，二者相互影响

15、，某一种税费的改革可能会影响其他 税费征收的基准，进而影响其他的税费支出。另一方面，征 收资源税本身也有调节资源级差收入的目的，也在一定程度 上反映了资源租金。. 矿产资源行业的主要收费 在矿产资源行业，不同国家对反映同一权利义务关系的 收费有时会体现为不同名目。从主要矿业国家看，体现资源 所有者出让资源收益的各项费用包括权利金、红利、矿业权 出让金等，这是资源有偿使用制度的核心。权利金是非矿产所有人因开采矿产资源而向矿产资源 所有人支付的一种补偿性财产性权益 4 ，是直接对矿产资 源开采行为所课征的费用，对应国内的矿产资源补偿费。权 利金是矿业权人开采和耗竭了矿产资源所有权人的不可再 生的矿

16、产资源，享有矿产所有权中的占有权、使用权、收益 权而支付的费用，是国家或个人作为矿产资源所有者的经济 权益的体现。对于实行矿产资源国有的经济体，权利金是其 从矿产资源开发中取得收入的最重要工具之一；对于私人所 有的矿产资源，权利金也是体现其所有者权益的最重要方 式。权利金征收往往以所开采出的矿产资源的市场价值为征 收依据，不同种类矿产资源的费率会有所不同。开采矿产资 源不管其是否赢利，均须向矿产资源所有者缴纳权利金，这 反映了资源稀缺租的要求。红利是矿业权受让人通过竞争性出价或协议转让获得 矿业权时支付的费用，是矿产资源的承租者向出租者支付的 勘探、钻井、探明矿产开发权等各种权利的转让费用 5

17、 ， 对应国内的矿业权价款。红利反映的是矿产资源所有者的部 分财产收益。红利的支付可以按照事前确定的标准，也可以 按照招拍挂确定的价格。按照各国规定，有的红利需要一次 性支付，有的则可以分期支付。影响红利大小的因素主要是 矿产资源的种类、市场价格、储量、品位、开采条件、交通 条件以及承租者之间的竞争关系等。因此红利除了主要反映精品文档 稀缺租，还体现级差租的要求。矿业权出让金是指矿业企业因从事矿产资源相关活动 使用了土地而向土地所有者支付的使用费，对应我国的矿业 权使用费。矿业权出让金一般按该活动使用的土地面积计 算，每年缴纳，缴纳的标准可能会因矿产资源活动所处阶段 以及使用年限的不同而有所差

18、别。 6 一般而言，勘查阶段 收费较低，而在开采阶段收费较高，并且随着矿业权使用年 限的增加，所需缴纳的费用也越高。总体上看，矿业权出让 金的征收数额较小，既不会对矿业企业的盈利能力产生大的 影响，又可以在一定程度上避免矿业企业对土地的乱占滥 用。. 矿产资源行业的主要税收矿业企业承担的税收中，有一些是矿产资源行业特有 的，但绝大多数是对企业生产经营行为普遍征收的一般性税 收。矿产资源行业特有的税收主要是资源租金税，是指直接 对矿产资源产生的经济租金所课征的税收，也被称为超额利 润税、附加利润税等。 资源租金税最早由 Garnaut & Ross(975) 提出，其特性是将税收负担与经

19、济租金直接联系起来。资源 租金税最典型的课征方法，是从一个矿产资源开采项目的累 计收益中扣减掉累计成本，然后对一定回报率之上的净现金 流课征。目前，我国征收的资源税与资源租金税的差异较大，更接近国外的权利金，而对石油企业征收的石油特别收益金 与资源租金税的特性较为相似。石油特别收益金是国家对石 油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超 额收入按比例征收的收益金。实行 5 级超额累进从价定率计 征，按月计算、按季缴纳。矿产资源行业征收的一般性税收主要包括：企业所得 税、销售税 （ 或增值税 ） 、关税、印花税、财产税等。相关税 目和税率的设置因各国税收制度的不同而不同。目前世界各 国矿

20、产资源开采企业的一般性税费中，所得税都占相当大的 比重，关税、印花税、财产税比例较低或不征收，发展中国 家多征收销售税或增值税。矿产资源行业属资本密集型行业，往往需要企业有高额 的投入，还会承担一定的风险。因此，为激励企业参与矿业 勘探和开采，各国政府都会设置一些税收优惠政策。这些政 策主要包括加速折旧、 勘查支出一次性摊销、 投资加计扣除、 延长亏损向前结转年限、耗竭补贴等。 7 其中，耗竭补贴 是一种较为典型的税收激励政策。矿产资源往往是可耗竭 的，为鼓励矿业企业寻找新的矿体，以替代正在开采和消耗 的资源，保证一定的可采储量，一些国家还设置了耗竭补贴 制度。即允许矿业企业每个纳税年度从其应

21、纳税额中扣除一 部分，鼓励其积极从事矿产勘查。从世界各国矿业税费征管的实践来看，不同类型的税和 费都有各自的职能，目的在于调节不同的经济关系，平衡不 同主体之间的利益，在实际应用过程中需要结合相关行业的 实际情况配合使用。（ 四） 统一规范的产权交易制度 矿业权交易是实现资源有偿使用的重要方面。全球主要 矿业国家都有较为完整的矿业权交易制度，主要通过矿业 法、物权法、公司法等法律制度就矿业权分割合并、转让交 易等事项作出规定。完整的交易制度是实现矿业权中经营 权、交易权和处置权的重要基础。交易制度的存在能够拓宽 矿业权人实现矿业权经济利益的渠道，能够使资源向效率更 高的企业集中，进而提升整个行

22、业的生产经营水平，为行业 的健康发展创造条件。一个完善的产权交易制度涉及矿业权 交易主体、 交易平台、 中介机构、 交易规则等多方面的内容 其中，交易主体包括作为矿业权所有者的政府部门、矿产资 源勘查开采企业、机构投资者和个人投资者等；从交易市场 的形态看，矿业权交易平台包括有形市场和电子交易市场， 从交易市场的组织形式看，矿业权交易平台有公司制和会员 制两种；中介机构包括矿业权评估机构、储量认定机构、会 计师事务所、律师事务所、登记机构、信誉评级机构等；交 易规则包括矿业权出让、市场主体准入、二级市场转让、矿 业权融资抵押等多方面的制度。这里重点介绍相关的交易制 度。关于矿业权出让方式。当矿

23、产资源初始所有权属于国家 时，矿业权要进入经营者手中，就涉及矿业权的出让。矿业 权出让市场一般被称作矿业权一级市场，是代表国家行使矿 业权的地方政府或相关部门按照法律或政策规定的方式向 申请人授予矿业权的过程。一般而言，矿业权出让有两种方 式，分别是市场化出让和非市场化出让。市场化出让又称竞 争出让， 一般通过招标、 拍卖或挂牌的方式出让， 比如油气、 贵金属等矿产的矿业权往往通过该方式出让。而非市场化出 让方式主要是按照“早申请者优先”原则出让矿业权。具体 出让方式的选择往往取决于出让对象勘查开发的条件和风 险，也取决于矿业权供求关系。关于矿业交易主体准入。矿产资源的勘探和开采往往需 要市场

24、主体具有一定的资质。为提高矿业经营者的质量，市 场经济国家往往为矿业权市场设置了一定的准入门槛。准入 门槛的高低决定了市场参与者的数量，也在一定程度上影响 着矿业权的市场价格。主要矿业国一般都通过法律或政策的 形式对从事不同作业的主体资格进行划分，分别作出具体的 规定。关于矿业权转让和交易。法律允许矿业权转让是矿业权 二级市场存在的制度前提之一，也是通过市场发现矿业权价 值的基础。一般而言，除期限很短且为非排他性的探矿权、 小规模或手工采矿许可证、通过优先制度取得的矿业权等一 些特殊的矿业权不可转让外，市场经济国家中绝大多数矿业 权都允许转让。 8 除整体转让的形式外，矿业权还可以部 分转让或

25、股权转让，从而形成共有矿业权。允许矿业权部分 转让或股权转让，一方面可以提升矿业权交易市场活跃度， 另一方面可以分散矿业经营者的风险，促进行业健康发展。除上述制度之外，主要矿业国还建立了矿业权融资、抵 押、出租、继承、合并和分割等制度，以保证矿业权中经营 权、交易权和处置权的正常行使；同时，通过建立矿业权交 易信息发布制度来保证交易的公开透明，管理制度制度框 架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向 () 。( 五) 公平合理的收益分配机制 公平合理的收益分配能够充分体现矿产资源所有者的 权益，保障资源开发者的合理收益和矿区居民的正当利益， 为资源富集地区资源优势转化为经济优势创造条件，同时激

26、 励市场主体积极参与矿产资源的勘探开发，促进矿产资源行 业健康发展。矿产资源开发过程中直接利益主体包括中央政府、地方 政府、矿业企业和矿区居民等。如果考虑到资源税费向下游 的转嫁，间接利益主体还包括消费矿产资源的下游企业和消 费者。如果考虑到矿产资源开发过程中造成的生态破坏和环 境污染及其带来的负外部性，相关利益主体还包括生态破坏 和环境污染的受害者。其中，中央政府和地方政府既是矿产 资源所有者 （或代理人 ） ，又是矿产资源行业管理者，其利益 既体现为矿产资源产权收益，又体现为行业健康发展，还体 现在经济、社会和生态协调发展上。矿业企业的利益主要体 现在通过矿产资源开发取得的经济利润上，也一

27、定程度体现 在企业承担的促进就业、保护环境等社会责任上。矿区居民 的利益主要体现在集体土地征用收益、相关就业岗位以及生 态环境保护等方面。建立公平合理的收益分配机制，必须合 理配置、统筹兼顾各利益主体的利益，这样才能调动各方在 矿业开发和生态环境保护方面的积极性，使各方分享矿业发 展带来的经济社会收益。建立公平合理的收益分配机制需要充分运用各种收益 分配工具。相关收益分配工具既包括税费等行政手段，也包 括价格等市场手段，还包括通过促进地区产业与经济发展、 扩大就业和生态环境保护等惠及各间接利益主体的收益分 配方式。其中，征税对象和税率的设定主要调节政府与企业 的收益分配，如果考虑税负的转嫁，还

28、关系到下游企业和消 费者的利益；收费名目和费率的确定主要调节作为矿产资源 所有者的政府与作为资源开发者和经营者的企业之间的收 益分配；税费在中央政府和地方政府之间的分成可以实现不 同层级政府之间的收益分配；矿产资源价格的变动则直接影 响矿业企业的利润和下游企业和消费者的福利从而影响收 益的分配，也会间接影响政府的税费收入。公平合理的收益分配机制应实现不同主体之间的利益 共享，确保权利与责任对等。利益共享一是要实现政府和企 业利益的合理分配，既保障政府作为矿产资源所有者的利 益，又保证企业实现合理收益；二是要实现中央和地方利益 的合理分配，既体现矿产资源全民所有的属性，又能充分保 护地方政府资源

29、勘探开发的积极性；三是要实现企业和当地 居民收益的合理分配，既要调节部分矿区居民的过高收入， 又要保障矿区居民的合理收益，使矿区生态环境得到有效治 理和修复。权利与责任对等对各个利益主体都提出了相应的 要求。代表全民行使矿产资源所有者权利的部门需要承担起 避免国有资产流失、出让资源获得合理收益的责任；行业主 管部门在行使管理职权的同时要承担起规范行业秩序、促进 矿产资源行业可持续发展的责任；矿业企业在获取资源开采 权利的同时要承担起依法依规缴纳税费、切实保护生态环境 的责任。二、现阶段我国矿产资源有偿使用存在的问题 改革开放以来，我国资源有偿使用制度建设和改革取得 了较大成就，但在产权界定、矿

30、业权价格形成和税费体系方 面仍存在一些问题，需要通过进一步深化改革不断完善相关 制度。现阶段，相关领域存在的问题主要表现在以下方面。（ 一） 资源产权界定不清明确界定资源产权是资源有偿使用的基础。尽管我国法 律对矿产资源所有权、探矿权和采矿权有较为明确的规定， 但有些规定较为抽象，有些规定又较为含糊，导致实际执行 过程中存在资源产权界定不清的问题。一是矿产资源产权虚置。按照宪法规定，我国矿产 资源所有权归国家所有， 即全民所有， 但是其指向并不明确。 实际执行过程中，矿产资源产权制度是一种基于公有制的委 托代理关系。在这种委托代理关系中，委托方和代理方并未 形成明确的权利义务关系，作为代理方的

31、地方政府或矿业管 理部门在行使资源产权过程中有时并未反映作为委托人的 中央政府的意愿，通过占有、使用或处置矿产资源获得的收 益也并未体现为全民所有的收益，而是过度向部分地区、部 分行业和部分人倾斜，矿产资源全民所有的属性并未得到充 分体现。二是对矿产资源占有权、使用权、收益权、处置权缺乏 明确和统一的规定。 构成所有权的矿产资源占有权、 使用权、 收益权、处置权到底由哪一级政府或哪个部门行使并没有一 定之规；到底是由一级政府行使，还是由不同级别的政府共 同行使或分散行使相关权力均未明确。在部分地区和部分领 域，资源产权国家所有到底表现为全民所有还是集体所有均 未明确；到底由中央政府还是地方政府

32、，由哪一级地方政府 代表国家行使矿产资源所有权不明确；由政府中的哪一个或 哪几个部门代表国家行使矿产资源所有权不明确。三是与矿产资源勘探开发有关的生态环境产权不明晰。 资源的勘探、开发和利用往往会给环境带来一定的影响，要 有效地保护生态环境，必须明确拥有矿业权的企业在相关方 面的权利和义务。在我国现行制度中，对资源型企业破坏生 态环境有一定的约束，一是通过环境方面的法律法规，二是 通过企业缴纳一定的费用用于生态修复和环境保护。但是， 现有法律法规的规定并不明确，在执行过程中也存在诸多不 足，反映在产权方面就是生态环境产权不明晰。企业承担的 生态环境方面的税费是否能够反映其对环境造成的污染和 对

33、生态造成的破坏未经过科学的测算，这也是生态环境产权 不明晰的一种表现。（ 二） 管理部门责任不明除产权界定不清之外，部分地区还存在管理部门责任不 明的问题。一是产权管理与行政管理混同。国家对矿产资源行业的 管理涉及多个方面，不仅有部门代表国家行使产权所有者的 职能，还有一些部门承担行业的产业发展、安全监管、税费 征管等方面的职能。在具体实施过程中，存在产权管理与其 他方面的行政管理混同的问题。尤其是在税费征管方面，反 映资源产权收益的权利金等与其他方面的税费征管职责界 定不清、征管主体含糊的问题比较突出。比如，有关文件仅 原则规定矿业权价款收入由财政部门及其非税收入管理机精品文档 构负责征收管

34、理工作，国土资源部门依审批发证权限负责具 体执收。具体征管责任并没有细化落实，容易出现管理真空 地带。二是产权行使过程中产权收益的认定和征收不够规范， 不能很好地行使资源所有者的职责。即使一些部门出现了损 害资源产权所有者利益的做法，也难以被迅速纠正或得到相 应处理。这种产权行使不规范的行为有几种表现，一是采取 协议方式出让矿业权占比过高，难以确保国家矿业权出让收 益。一般而言，矿业权采取招拍挂方式出让能够给所有者带 来更大收益，但实际上协议出让所占比重较大。 0 年，全国 共出让探矿权 4 个，应收价款 .8 亿元，其中招拍挂出让 57 个，出让价款 .7 亿元，仅占出让总个数的 9%，占总

35、价款的 9%；协议出让占总个数的比重高达 8%，但相应的探矿权价款 收入只占 8%。尽管协议出让的探矿权可能在规模、 开采难度 和资源品位上与采取招拍挂方式出让的探矿权有一定差距， 但很可能存在黑箱操作、违规出让的情况。二是矿业权价款 征收不到位。一方面，对欠缴矿业权价款追缴不力。另一方 面，在一些矿山业主无故欠缴、拒缴、未足额缴纳价款的情 况下，一些部门仍对其违规发放许可证。三是一些部门随意 缓减免矿业权转让应得的价款。这背后意味着低价或无偿占 有矿产资源的现象较为严重，国家权益在遭受损害。（ 三） 各种税费职能混同在矿产资源领域，各种税费征收的目的不同，体现的权 利义务关系不同，税费使用的

36、去向也不同。区分费与税时， 等价有偿与无偿征收是处理两类不同性质经济关系的准则。 由于在这一问题的认识上存在一定的偏差，导致在矿产资源 的税费设计中存在明显的职能混同。一是税费设计上的偏差。 一方面， 税费总体结构不合理。 0 年，全国征收的资源税、矿产资源补偿费、矿业权价款、 石油特别收益金 （ 仅统计三大石油公司 ） 分别为 904.7 亿 元、.5 亿元、 88.5 亿元和 47. 亿元。矿产资源补偿费和矿业 权价款合计不足资源税的 / ，不足石油特别收益金的 /4 。反 映出资源有偿使用方面税费设置本末倒置，本应作为资源有 偿使用核心的矿产资源补偿费和矿业权价款收入过低，而作 为级差调

37、节手段的资源税和石油特别收益金收入过高。另一 方面，某些具体的税费政策偏离了设计的初衷。以资源税为 例，资源税设立的初衷是为了调节因资源在地质条件、自然 丰度及地理条件上的差异而形成的级差收入。早期资源税的 征收建立在企业利润率的基础上，实行超率累进征收，可以 说很好地反映了其初衷，但从第二代资源税开始，其征收结 果就和原意相去甚远。第二代资源税制度依照“普遍征收， 级差调节”的原则，征收对象为全部开采资源的矿山企业， 只是税率在不同矿山企业间有一定差别，但这并不能充分反 映因资源条件的不同而导致的开采收益的差别。二是税费使用上的偏差。以矿产资源补偿费和矿业权价 款为例，法律规定矿产资源补偿费

38、纳入国家预算，实行专项 管理，主要用于矿产资源勘查；矿业权价款收入专项用于矿 产资源勘查、保护和管理支出。从二者使用的去向来看，尽 管用于矿产资源勘查可以增强国家的资源保障能力，但这种 税费使用方式存在两个方面的问题。从所有者的角度来看， 国土范围内蕴含的资源在不断减少，国家付出了资源产权被 让渡、资源被消耗的代价，但并未通过资源的开发留存相应 的收益。从矿产资源开发的影响来看，资源开采不仅造成已 探明储量的减少，需要通过资源勘查来提升探明储量，资源 开采也会导致生态破坏和环境污染，相关税费收入还需要考 虑到生态环境治理的支出，如果考虑到环境破坏的负外部 性，相关税费对环保支出还应有更大的倾斜

39、。三是激励性的税费政策使用不够。矿产资源有偿使用制 度应具有两种基本功能，即确保矿产资源所有者权益的经济 实现和以经济手段促进矿产资源的高效开采利用，而我国现 有的矿产资源有偿使用制度对后一种功能的重视仍然不够。 现有税费政策的实施较少与矿业权人所占用的资源储量相 联系，尽管在资源补偿费的征收中涉及回采率，但实践中矿 山企业实际回采率的确定容易受到主观因素的影响，使得其 作用有限，矿业生产中资源浪费现象较为普遍。（ 四） 交易市场不够规范近年来，我国矿业权市场发展迅速，但由于体制、机制 等方面的种种制约，我国的矿业权流转还存在一些问题，主 要表现在：一是矿业权出让程序不规范。尽管我国自 0 世

40、纪 90 年 代以来通过修订矿产资源法以及矿业权出让转让管理 暂行规定和探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法等文 件对矿业权市场交易作出了相关规定，确立了矿业权的出让 和转让的交易条件、程序以及出让方式、市场监督管理等交 易制度。但在实践过程中，相关制度并未得到严格遵守，出 让和转让过程中起主导作用的不是市场规律，而是政府部门 的意志。这一点在矿业权出让过程中体现得尤为明显，有的 地方政府直接出资设立矿业企业，经营和炒作矿业权，以行 政垄断手段排斥社会资金进入，实施不平等竞争；有的地方 政府以行政权利划定、设置和审批探矿权和采矿权，操纵矿 业权出让过程；有的地方还出现了政府转让矿业权后，不遵 守相

41、关协议，强行收回矿业权的情况，对政府信誉和行业秩 序造成严重损害。 9二是二级市场上存在一些不合理的限制。在二级市场转 让制度方面，我国矿产资源法赋予了取得矿业权的企业 转让矿业权的权利，但同时规定“禁止将探矿权、采矿权倒 卖牟利”。该规定在一定程度上避免了恶意炒作矿业权的现 象，但同时也限制了合理的矿业权交易行为。禁止把盈利作 为矿业权转让的目的带有较浓厚的计划经济色彩，不符合市 场经济下“使市场在资源配置中发挥决定性作用”的原则。 这种不合理的限制，一方面会使市场过于分散，阻碍市场集 中度的提升，使矿业企业难以充分发挥规模经济和范围经济 的优势；另一方面，使矿业市场缺乏活力，阻碍矿业权向有

42、 效率的企业转移。事实上，活跃的矿业权交易有利于矿产资 源勘探者实现其探矿收益，也有利于矿业企业利用采矿的预 期收益在资本市场上融资，既能降低资源勘探开发的风险， 又能为矿业企业提供资源勘探开发资金，促进矿产资源行业 健康发展。三是矿业权市场还需进一步完善。健全的矿业市场不仅 要有活跃的交易主体和大量的交易对象，还需要有大量的中 介机构来为矿业权交易者提供供求信息、法律和技术服务 等。现阶段，我国已具备大量的矿业权评估、矿业权代理、 矿业权交易咨询及信息服务等中介机构，但是相关机构仍存 在服务水平不高、行业自律不严等问题，同时行业主管部门 在中介机构资质管理、信用制度和信用体系构建、交易信息

43、发布等方面还存在诸多不足，对交易市场、交易行为、交易 程序、交易方式等的监管还有待加强。（ 五 ） 产权经济收益偏低与资源价格增长相比，我国资源税率及矿产资源补偿费 费率增幅较小，不利于矿产资源所有者权益保护，也不能有精品文档 效反映矿产资源稀缺程度。作为矿产资源产权收益的重要来源，我国矿产资源补偿 费和矿业权价款收入与矿产资源开采收益相比显得较低。现 阶段，按照资源品种的不同，我国征收的矿产资源补偿费费 率在 0.5%至 4%之间，国外与之对应的是权利金，主要矿业 国家的权利金费率不尽相同，但美国、加拿大、澳大利亚以 及相当一部分亚非国家的权利金费率都高于中国。即便是 如此低的费率，我国矿产

44、资源补偿费也存在较为严重的欠缴 现象，难以反映国家矿产资源所有权的收益。近年来，我国 矿产资源补偿费和“两权”价款的征收工作取得了较好的成 绩，收缴金额快速上升， 但与国内矿产资源创造的利润相比， 矿产资源补偿费征收的数额还相对较小。三、完善矿产资源有偿使用制度的策略 尽管我国在建立资源有偿使用制度方面已经取得长足 进步，但随着市场经济的发展，能源矿产需求不断扩张，资 源环境约束不断强化，我国现行的资源有偿使用制度已难以 满足提高矿产资源配置效率、理顺资源性产品价格、维护国 家作为资源所有者权益、维护社会公共利益、提升能源资源 利用效率、改善生态环境等多方面的需求。进一步深化资源 有偿使用制度

45、改革势在必行，建议“十三五”期间重点做好 以下几方面工作，不断完善资源有偿使用制度。（ 一） 明确界定各种自然资源的产权必须在思想上认识到明确界定资源产权是资源有偿使 用制度的基础，把确权作为完善资源有偿使用制度的先导性 工作来抓。第一，明确矿产资源确权的原则，厘清中央和地方、国 家和集体、企业和个人在界定资源产权过程中应该享有的利 益和应当承担的义务。考虑到改革的可行性，必须在宪法框 架下，在矿产资源归国家所有这一大前提下，界定矿产资源 产权，同时要考虑未来一段时期国内外宏观经济和资源行业 的总体情况与发展趋势。第二，明确各级政府和各部门在资源有偿使用中的职 责，指定具体部门或机构代表国家行

46、使资源产权的权利，承 担相应义务。根据现有法律，国务院是矿产资源国家所有权 的行使主体，建议由国土资源部代表国务院作为产权执行部 门，直接对国务院负责，承担矿产资源产权形成、出让、收 益分配和使用等方面的管理职能；国家发展和改革委员会作 为资源有偿使用的协调部门，协调该领域内各项政策的制定 和实施；国务院其他职能部门在资源有偿使用方面承担实施 和配合职能。地方各级人民政府、地方国土资源部门、发改 委和相关职能部门在上级部门授权后行使资源有偿使用方 面的管理职能，并向授权机构负责。第三，尽快启动自然资源资产负债表的编制工作，并在 资源开发利用过程中遵循“开发资源必须支付费用，污染环 境必须承担成

47、本”的原则，避免资源使用过程中出现国有资 产流失。在编制自然资源资产负债表的过程中要先明确全国 统一的编制准则 （ 或称“会计准则” ） ，避免因各地规则不同 导致衡量尺度不同的问题；编制完成后，要以资产负债变动 作为考核各级政府和相关部门绩效的依据。（ 二） 完善资源产权价格形成机制要通过建立完善的资源产权价格形成机制，充分发挥价 格“指挥棒”作用，使国家在资源使用过程中能够获得合理 的产权收益，使市场在资源有偿使用方面发挥决定性作用。一方面，要建立完善的矿业权评估机制。加强矿业权评 估方面的立法工作，以法律的形式规范行业发展；加强矿业 权评估方面的市场规则建设，修订完善矿业权评估准则 推动

48、相关准则与国际接轨，建立跨国互认机制；加强矿业权 评估师的教育培训工作，不断扩大评估机构和评估人员队 伍，并提升其业务能力；不断完善政府监管与行业协会自律 的管理方式，加强评估机构的信用体系建设。另一方面，要进一步完善资源产权出让的招拍挂机制。 完善相关领域的法律法规，推动现有法规的清理和修订工 作，保持矿业领域法规与拍卖法 、招投标法和公司 法等法律之间的一致性；严厉打击招拍挂中的官商合谋和 企业串标，对相关工作流程和信息保密等作出明确规定，对 违反规定的企业和个人作出严厉处罚；加大招拍挂在矿业权 出让中的比重，对必须实行招拍挂的情况作出更详细的规 定，减少矿业管理部门在出让方式选择中的自由

49、裁量权。（ 三） 改革不合理的资源税费制度 必须把税费改革作为资源有偿使用制度改革的核心，明 确税费职能，明确不同主体权利义务，建立符合现代政府治 理理念的资源税费体系。第一，明确资源有偿使用中的税费职能。资源有偿使用 中的“有偿”主要表现为国家在让渡部分资源产权时获得一 部分经济收益，其表现形式主要是矿产资源补偿费、矿业权 价款和矿业权使用费，而政府税收则带有“无偿性” 。因此， 在“清费立税”的过程中必须将体现“有偿”原则的各项矿 业收费排除在“清理”的范围之外，改革的重点是形成合理 的费用水平和结构。第二，进一步完善资源有偿使用的税费法规。一方面， 要修订资源税暂行条例 ，推动资源税改革

50、，先实现资源 税由“从量征收”向“从价征收”转型，从长远看应回归资 源税“普遍征收，级差调节”的初衷，采取分级累进的方式 征收。另一方面，要加快法制建设，确保矿业领域各项费用 征收有规可循，建议尽快出台国有资源有偿使用收入管理 办法及相关法律法规；同时要构建有效的征管体系，以法 律法规的方式明确各级政府和各部门的征管责任。第三，完善矿产资源补偿费、矿业权价款和矿业权使用 费的费率设置和征收。适当提高矿产资源补偿费的费率标 准，建立补偿费动态调整机制；改善矿产资源补偿费、矿业 权价款、矿业权使用费以及石油特别收益金的收入结构，建 立以矿产资源补偿费为核心与主要收入来源的资源有偿使 用制度。（ 四

51、） 完善资源产权市场交易制度 要完善资源产权市场交易制度，充分发挥矿业权二级市 场的价值发现功能和资源配置功能，既保障作为资源所有者 的国家利益充分实现，又推动矿业资源向最有效率的市场主 体转移。第一，建立完善的矿业资源信息系统，实现矿业资源信 息在全国范围内的共享。力争在 00 年前建立一个统一的矿 业权交易信息中心，规范交易信息的传递途径与渠道；建立 多层次的矿业交易信息平台，通过网络系统，及时、准确地 发布和传递矿业权交易信息；通过网络信息传递和交易信息 反馈，建立中介组织、 矿业权投资主体的资信等级评估体系； 加强矿业领域的电子政府建设，公布国家有关矿业权管理及 流转的政策信息。第二，加强中介管理制度建设， 建立健全中介服务体系。 引入矿业权中介服务资格认证制度，加快矿业权评估与国际 接轨；完善中介机构进入市场的法律许可制度，加强对中介 机