从《企业国有资产法》看国有资产管理立法的完善

1、从企业国有资产法看国有资产管理立法的完善第24卷第4期2009年7月法治论丛TheRuleofLawForumVO1.24.No.4Ju1.2009洁学论伲从企业国有资产法看国有资产管理立法的完善邬峥杰-金峰2(上海社会科学院法学所,上海200020)摘要:2O08年1O月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的企业国有资产法(以下简称(企业国资法)已于2009年5月1日正式实施.该法的出台与实施将在立法上为遏制国有资产流失提供了法律依据和法律保障.本文从出资人制度设计,企业国有资产流动性权益保护以及国有资产经营预算制度等三方面分析该法所取得的重大突破与创新,并在此基础上提出要

2、完善国有资产立法,逐步形成国有资产法律体系.关键词:企业国有资产法;立法背景;突破与创新;国有资产法律体系中图分类号:DF411文献标识码:A文章编号:1008-4525(2009)04-115-08一企业国有资产法的立法背景(一)我国国有资产管理的现状国有资产是指财产的所有权属于国家的财产,国有资产是国家所有权的客体.从所有权的角度考察国有资产的产生和发展,可以看到:国有资产并不惟公有制社会所独有,资本主义国家也十分重视发挥国有资产作用,但只是将其作为一种政策来缓解资本主义生产关系中的矛盾.在我国,以公有制为主体,各种所有制共存是我国社会主义初级阶段的基本经济制度,国有资产作为社会主义公有制

3、的物质基础,有其特殊的含义,它关系到社会主义公有制基础地位的巩固,是政府履行其职能的重要物质保障.我国宪法第七条规定:"国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量.国家保障国有经济的巩固和发展",正是基于国有经济在我国的特殊含义和作用,改革开放至今,我国国有经济不断发展,国有资产不断扩大.据不完全统计,至2006年末,全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和l2.2万亿元.截至2007年,我国共有国有企业l1.5万户,资产总额35.5万亿元.仅中央企业一级,除国资委监管的146户外,还有财政部负责监管的金融企业,以及行业主管部

4、门监管的其他为数众多的国有企业.这个数字还仅仅是国有资产总数的-4,部分.面对如此巨大的国有资产,如何科学管理以更好实现其保值增值的作用便一直是一个悬而未决的问题,尽管自十六大以来,全国人大和国务院以及相关部门制定了一系列有收稿日期:20090623作者简介:1.邬峥杰,上海社会科学院法学所研究人员,2.金峰,上海社会科学院法学所研究人员.佟柔:(民法原理,法律出版社1983年版,第117页.李曙光:<企业国有资产法>的创新与突破,法制日报2008年11月2日.?l15?关国有资产管理体制改革的法规和政策,并在2003年成立了国务院国有资产监督管理委员会,在一定时期

5、也发挥了重要作用,但随着市场经济改革的深入和国资委在实践运行中的模糊法律定位以及在此基础上所导致的分工不明确,使得巨额国有资产管理混乱,无法合理有效发挥自身功能,甚至国有资产流失的事件也频繁发生.(二)我国国有资产管理的立法现状事实上长期以来,我国有关国有资产管理的规定大多分布于各个部门法律或其他形式的法律渊源中,并且近年来为推进国企改革,理顺国有资产产权关系,我国先后也制定了一些专门的国有资产管理方面的重要法规.如1986年民法通则第73条规定:"国家财产属于全民所有,国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或个人侵占,哄抢,私分,截留,破坏"第82条规定:"全民所有

6、制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权,受法律保护"等.1988年(全民所有制工业企业法第2条明确规定:"全民所有制工业企业的财产属于国家所有,国家依照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理.企业对国家授予其经营管理的财产享有占有,使用和依法处分的权利".1993年(公司法赋予包括国家在内的公司全体股东依据各自所投入的资本数额而享有相应的资产受益,重大决策和选择管理者等权利,而公司则享有由股东投资形成的全部法人财产权,并对国有独资公司作出了特别规定.而(企业国有资产监督管理暂行条例(国有企业财产监督管理条例国有资产评估管理办法(企业国有产权登记管理办法(

7、国有企业监事会暂行条例等一系列行政法规,部门规章或其他规范性法律文件作为专门针对国有资产管理的立法,在国有企业改革深化的进程中也先后出台.据有关数据,我国规范国有资产流失的部门规章有近200个,还不包括地方性法规.然而从立法角度看,我国的这些有关国有资产经营管理的规定形式上数量众多,体系庞杂,内容上缺乏彼此间的配套,衔接和统一,且总体立法层次较低;另外,这些规定对国有资产管理运营的具体模式也没有作出操作性上的明细,以致出现管理权限划分模糊,职能定位不清等一系列问题,这显然无法适应当前国有资产经营管理的需要,无法为遏制国有资产流失提供足够的法律依据和法律保障,以致像余小唐贪污案这类涉及国企改制中

8、侵吞国有资产的重大案件时有发生,甚至因缺乏定案之必要法律依据而争议不断.0值得一提的是2007年通过的(物权法大体上就已经对国有财产的保护奠定了一个基本框架.2006年有专家就曾撰文建议,在抓紧起草(物权法的同时应尽快起草国有资产保护法,认为物权法是对国有资产的一般保护,着眼于物权的一般性,强调对抽象权利主体的一体保护,而需有(国有资产法对国有资产予以特殊保护.0(物权法)第45条规定:"法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有.国有财产由国务院代表国家行使所有权",由此确定了国有财产的范围和国家所有权的行使主体,并在第46至55条对国有财产范围进行了具体列举.物

9、权法第41条则规定国家专有和非专有的财产范围,确定国家专属的财产不得由个人取得所有权.此外(物权法针对国(企业国有资产法起草者之一李曙光教授曾指出:"目前国有资产管理体制最大的缺陷在于设计国资委这样一个出资人代表,但是在法律上却没有法定地位."参见李曙光:(必须明晰国资委的法律地位,(中国企业家2005年第4期,第70页.刘国华,刘永存:(国有资产流失的法律责任,(哈尔滨商业大学学报2008年第2期,第119页.例如号称浙江历史上涉案金额最大的余小唐贪污案.2007年8月7日,浙江省高级人民法院对原温州建设集团公司总经理,温州城市建设开发有限公司董事长余小唐贪污案作出终审判

10、决被告人余小唐犯贪污罪,判处无期徒刑,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产.该案审理历时两年多的,涉及国企改制过程中侵吞国有资产问题,其手段和方式颇为特殊,这也是本案关于罪与非罪争议最大的地方.具体案例参见鞠海等(余小唐贪污案对<国有资产管理法>的立法启示,http:/www.1egaldafly.corn.en/bm/2008-O1/13/content_780268.htm.法制网,2009年4月15日访问.刘俊海:(制定<国有资产法>的思考),河南省政法管理干部学院学报)2008年第5期,第117页.?l】6?有资产在经营中的流失

11、问题也做了简要规定.第57条规定了违反国有资产管理的有关规定,从事低价转让,合谋私分,擅自担保等行为,造成国有财产损失,应当承担法律责任.然而物权法对一些问题没有提供具体的比较完善的解决办法,如第55条规定的出资人包括哪些机构,有多大权限等问题没有明确.因此(企业国有资产法的制定正是落实(物权法有关国有资产保护的规定,亦是以法律的形式将(公司法和(物权法各项原则性的制度规定予以明确和具体化.二,企业国有资产法):国有资产管理立法的里程碑党的十六大报告提出:"国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利,义务和责任相统一,管资产和管人,管事

12、相结合的国有资产管理体制",根据报告精神,十届全国人大一次会议批准了国务院关于组建国有资产监督管理委员会的改革方案,设立国有资产监督管理委员会,对国有资产进行统一监管.如果说十六大的召开和国资委的设立标志着国有资产管理体制改革进入一个新的阶段,那么(企业国资法的出台则是这新一轮改革的里程碑.该法的出台,不仅将弥补我国国有资产经营管理方面无专门法律可依的局面,而且对国有资产管理运营的具体模式予以明细和规范.企业国资法在出资人制度设计,企业国有资产流动性权益保护,以及国有资产经营预算制度等三方面取得重要突破与创新,在国有资产管理体制改革进程中迈出了坚实的步伐.(一)通过明确国资委的法律地

13、位,建立了国有资产出资人制度国有资产管理立法的核心在于确立科学的企业国有资产管理体制,以保证国有资产的有效运营,实现保值增值,而出资人制度正是保证企业国有资产有效运营的制度基础,它是国家作为所有权人对国有资产进行合理,有效经营管理的重要手段,是解决国有资产运营过程中的利益冲突,防止国有资产流失的重要保障一定意义上,国有资产管理经营体制改革的目标主要是建立和完善国有资产出资人制度.针对十六大提出的国有资产的监管问题,并根据大会深化国有资产管理体制改革的精神,2003年4月,国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)正式挂牌成立,总体上解决了国有资产出资人缺位以及所谓"五龙治水&qu

14、ot;与多头管理的问题,随后国务院颁布(企业国有资产监督管理暂行条例(以下简称暂行条例),通过法规的形式将这一管理体制确定下来.然而事实上,暂行条例违背了国资委定位于干净"出资人"的制度设计的初衷.(暂行条例第12条规定,国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责,负责监督管理企业国有资产的直属特设机构.根据该规定,国资委被定位为国务院直属正部级特设机构,根据国务院授权,代表国家履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理.由此,国资委事实上被赋予两种身份,一方面作为国有资产出资人代表,根据政府授权行使国有资产所有者职能,履行出资人职责,享有出资人权益;另一方面

15、,作为国有资产监管者承担国有资产的监管职能.国资委的出资人代表身份意味着国资委行使私权利性质的国有股东权,而国资委的国有资产监管者身份意味着行使公权力性质的监管权.这样在理论上公权力与私权利在行使过程中必然发生利益冲突从而使国有资产管理仍然限于混乱.尽管在暂行条例颁布实施后,根据有关解释,国有资产监管机构不是本级政府的组成部门,没有政府部门的行政权力,只能行使法律赋予斥资人的资本收益,重大决策和选择管理者的权利.然这种解释只是重申政府的"立所谓的"五龙治水"大体上指经营国有企业的权力被众多政府部门分割行使,如财政部管资产处置,中组部.大企业工委管人,劳动部管工资总

16、额,计委管基建投资,经贸委管技改投资等,参见周放生:(国有资产管理体制改革的历史沿革,载(国有资产管理2008年第11期,第51页.参见国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融在2003年5月22日在国务院新闻办举行的记者招待会上的讲话,?ll7?法意图",并不具有法律效力,(暂行条例毕竟以法规的形式扩充了国资委的权利,而自(暂行条例出台以来的5年国有资产经营管理实践中,国资委不但大大强化自己的权力,部分举措甚至突破了(暂行条例的规定.有鉴于此,这些年来关于国资委的定位在内的国有资产出资人制度的批判与重构一直是学术界争论和关注的焦点.在争论中,有学者曾经也指出,国资委的二重性是我国国有

17、资产管理体制改革过度阶段的特殊性所决定的,从我国目前的国情出发,在我国这样一个政府职能还未完全转变,行政干预还很大的条件下,非政府法定机构难以担当管理国有资产的重任.将国有资产管理专司机构放在政府体系中,借助一定的行政权能可以使国资委的相关政策得以顺利推行,有利于国资委行使国有资产的管理职能,国而今随着市场经济体制改革的不断深入发展和政府职能的转型,进一步深化现有的企业国有资产管理体制已势在必行,既然已经设计了出资人代表,就应该在法律上明确它的地位.企业国资法正是在出资人制度上取得了重要突破,全面建立和完善了出资人制度,对于履行出资人职责的机构及其权利义务和责任关系在法律上予以了明确.新法明确

18、规定,国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责.作为履行出资人职责的机构,对国家出资企业依法享有资产收益,参与重大决策和选择管理者等出资人权利;有权依照法律,行政法规的规定,制定或者参与制定国家出资企业的章程,委派股东代表参加国有资本控股公司,国有资本参股公司召开的股东会会议,股东大会会议;履行出资人职责的机构对本级人民政府负责,保障出资人权益,对国有资产保值增值负责.防止国有资产流失,且不得干预企业经营活魂各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项

19、工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权.由此企业国资法严格界定了履行企业国有资产出资人职责的机构,企业国有资产监管主体和国有企业三个不同主体的权限,国资委只是履行企业国有资产出资人职责的机构,企业国有资产的监管机构是各级人大和人大所授权的监管机构,而这两类主体不能干预国家出资企业依法享有的自主经营权利.这样的制度设计将有助于不同主体各执其责,保证国有资产管理合理,有效地运营,防止国有资产流失.(二)通过对国有资产转让与交易机制的整合,遏制国有资产流失(企业国资法对国有资产转让与交易机制进行了整合,从而加强了对企业国有资产流动性权益的保护.法律通过对企业改制,与关联方的交易,

20、资产评估以及国有资产转让这等方面的专门规定,明确了重大事项的决定权限和审批程序,在一定程度上堵住了国有资产流失的主要通道,从法律上抑制了各关键环节的"暗箱操作".国有资产转让是指依法将国家对企业的出资形成的权益转移给其他单位或者个人的行为.它是企业国资法所需要重点规范的内容.目前中国改革实践中,国有企业改制与国有资产的转让交易中存在着不少的问题.如果缺少了法律的有效规范,各种各样的潜规则就会泛滥,从而造成国有资产的不断流失.因此,作为保障国有资产的法律,应当解决好如下问题:国有资产是否可以转让与交易?国有资产能否折价交易?国有资产转让方式有哪些?是否允许协议转让?国有资产转

21、让是否一定要进场交易?在国企改制和国资转让中如何防止国有资产流失?等等.(企业国资法将国有资产转让机制上升到了法律的高度,使得转让行为于法有据.笔者认为,该法主要在三个方面规定了国有资产转让的相关问题.2004年末发生的三大电信营运商高层互换事例即为一例.参见顾功耘(国有经济法论,北京大学出版社20O6年版,第66页;参见舒立:电信高层"闪电换位"弊大于利,(财经2004年第22期,第8页.王新红,谈琳:(论"国资委"的性质,权利范围与监督机制),(湖南社会科学)2005年第4期,笫76页.ll8-首先,解决了地方股权的转让问题.从广义上来说,国有资产的

22、转让与交易涉及到国有资产的处置问题.从狭义来说,它涉及国有企业产权和股权的处置问题.虽然早在该法颁布之前,(暂行条例中就明确了国有资产监管架构分为中央,省,市(地)三级体制,并规定了其职责和义务以及管人,管事,管资的三项职能,为国有股权的转让奠定了基础,但是该条例并没有解决地方国有股权能否转让,谁来转让,怎么转让的问题.企业国资法第53条明确规定国有资产转让由履行出资人职责的机构决定,并且当转让资产使得国家对该企业不再具有控股地位时,应当报请本级人民政府批准.因此,对于地方国有股权来说,其转让在法律上也有了根据.这就解决了地方国有股权存在的上述问题.其次,转让形式以公开交易为原则.在国有资产转

23、让过程中,存在着直接的协议转让形式.2006年颁布施行的(关于企业国有产权转让有关事项的通知中列举了允许协议转让的两个条件,一是关系国民经济关键行业的,转让后仍保持国有控股;二是如果转让行为发生在所出资企业内部,则转让方和受让方应为所出资企业或其全资,绝对控股企业.可见这两个条件是极其严格的.事实上,在国有资产产权转让实践中,审批部门对协议转让的批准也是极其谨慎的.因此,笔者认为对于直接的协议转让采取例外形式的规定是正确的.国有资产转让应当在依法设立的产权交易所公开进行,并且在受让方涉及两个以上主体时应当采用公开竞价的交易方式.最后,对转让价格进行严格限制.实践中一些国有企业在其改制过程中,将

24、国有资产低价折股,低价出售或转让,造成国有资产流失的情况比较严重.因此,国有资产转让的价格(或对价)问题显得特别重要.企业国资法对这个问题作了原则性规定,即国有资产转让应当以依法评估的,经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据,合理确定最低转让价格.这一规定不但赋予了履行出资人职责的机构以知情权,而且赋予了其参与制定参考价格的权利.这样就可以避免有些国有企业在国有资产转让中盲目制定价格,或者恶意制定价格的现象.当然,最终的价格确定仍需通过转让方与受让方的合意进行.可见,该法对于国有资产转让的价格进行了严格的限制.与国有资产转让密切相关的一个问题就是关

25、联交易.(企业国资法基本涵盖了规制关联交易的主要方面.从内容上看,它首先强调了国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易,谋取不当利益,损害国家出资企业利益;其次规定国有独资企业,国有独资公司和国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金,商品,服务或者其他资产,不得以不公平的价格与关联方进行交易,再次,明确未经履行出资人职责的机构同意,国有独资企业,国有独资公司不得与关联方订立财产转让,借款的协议;不得为关联方提供担保;不得与关联方共同出资设立企业,或者向董事,监事,高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资.最后,规定国有资本控股公司,国有资本参股公司与关联方的交易依照公司法

26、和有关行政法规以及公司章程的规定.通过上述规定,应该说(企业国资法首次为解决关联交易问题提供了法律依据.笔者认为,(企业国资法主要在以下四个方面做出了突破.第一,明确界定了关联方的主体范围.根据我国(公司法和有关税收的法律,行政法规,规章等对企业的关联方的规定,主要包括:该企业的控股股东,实际控制人,董事,监事,高级管理人员,该企业直接或间接控制的企业等.而(企业国资法从保障国家出资企业的利益,防止国有资产流失出发,并不包括控股股东和实际控制人,明确界定了关联方的主体范围即董事,监事,高级管理人员及其近亲属以及他们所有或者实际控制的企业.国有出资企业的董事,监事,高级管理人员负责着企业的生产经

27、营管理,或者行使着相关的监督职责,对企业负有忠实义务和勤勉义务,应当为国有企业李曙光:(国有资产立法需明确六大问题,中国改革2008年第1期,第61页.?ll9?的最大利益服务.当其自身利益与企业的利益发生冲突时,应当维护企业利益,不得利用其职权谋取不当利益.与此同时,董事,监事,高级管理人员的近亲属,以及董事,监事,高级管理人员及其近亲属所有或者实际控制的企业,与董事,监事,高级管理人员存在重大利益关系,董事,监事,高级管理人员也不得利用其职权为上述人员和企业谋取不当利益,从而损害国家出资企业利益.第二,规定关联交易必须秉承有偿,公平,公正的交易原则.在市场经济活动中,从事交易活动应当遵循等

28、价有偿,公平,公正的基本原则.国有独资企业,国有独资公司,国有资本控股公司与关联方进行交易当然也不能例外.双方在设定和履行各自的义务时,应当取得合理的对价,应当以保值为目标,不得无偿向关联方提供资金,商品,服务或者其他资产,不得以不公平的价格与关联方进行交易.这里所说的不公平的价格进行交易,是指以不合理的高价从关联方买入商品,服务或者其他资产,或者以不合理的低价向关联方卖出商品或者服务.无论是高价买进,还是低价卖出,对于国有资本来讲,都将面临着流失.第三,关联交易的程序限制.为了防止关联方利用与国家出资企业之间的交易,谋取不正当利益,损害国家出资企业利益,除了要求国家出资企业不得无偿或者以不公

29、平的价格与关联方进行交易外,还需要对国家出资企业与关联方之间的交易提出相应的程序要求,笔者称之为程序限制.笔者认为,如果国家出资企业与关联方进行交易时,无视其出资人的存在,完全可能会被关联方利用或者与关联方达成通谋,从而造成交易中国有资产的流失.特别是当进行极为重要的交易,比如订立财产转让,借款的协议,为关联方提供担保以及与关联方共同出资设立企业或者向关联主体的企业投资时,如果没有出资人,即履行出资人职责的机构的同意,实际上就等于否认了股东的知情权(国家作为股东),这是与现代公司法法理背道而驰的.因此,当国有独资企业,国有独资公司进行上述行为之前,必须征得履行出资人职责的机构的同意.第四,企业

30、国资法与(公司法在关联交易方面的制度契合.不可否认,企业与关联方之间的关联交易可能导致企业的利益向关联方不当输出,从而损害企业及其出资人的利益.但是,另一方面,企业与关联方的交易有些是合理的,甚至是企业经营所必须的.因此,对企业与关联方的交易不能一律禁止.由此,企业国资法规定国有资本控股公司,国有资本参股公司与关联方的交易依据(公司法由公司股东会,股东大会或者董事会决定;此外,该法关于"在涉及关联方交易活动中,恶意串通,损害国有资产权益的行为无效"之规定,亦与(公司法有关"不得利用关联关系损害公司利益"之规定相衔接.(三)通过构建国有资产经营预算制度维护

31、国有资产所有人权益国有资本经营预算制度是反映国家以国有资产所有者身份取得的收入和其他一些建设性支出以及用于经济建设和国有资产经营方面支出的预算.它的来源是预算法).不过,虽然预算法)中提出过相似的概念,但是并没有相关的法律规定,致使国有资本经营预算制度在此前是一个空白.另外,值得注意的是,国有资本经营预算制度与公共预算并不相同.前者体现了政府的社会管理职能,分配的形式主要是税收;而后者体现的则是政府作为国有资本所有者的职能,以资本所有权为分配依据,是经营性的预算.但是,在(企业国资法出台以前国有资产经营预算与公共预算却是混杂在一起的.一方面,国有企业的利润并没有上交到公共预算甚至国有资本经营预

32、算里,另一方面,国有企业本身邓峰:国有资产的定性及其转让对价,(法律科学2006年第l期,第113页.应当注意的是,关联交易是一种特殊的自我交易,实质上也是一种利益冲突交易.同时,与自我交易一样,关联交易同样是无法避免的,因而,法律并非简单地加以禁止,重要的是须采取一定方法对之加以规范.我国公司法对关联交易的态度来看,并非是禁止关联交易本身,而是要求有关关联人不得利用关联关系损害公司利益.参见施天涛:(商法学,法律出版社2006年版,第250页.顾功耘:(国有经济法论,北京大学出版社2006年版,第106页.?120?大量的改革成本却要从公共财政中支出,这本身就是不符合法理的.0建立一套独立的

33、国有资本经营预算制度就显得十分必要.因此,(企业国资法规定了国有资本经营预算制度,从而使其和公共预算区别开来.首先,规定了预算中的三类主体.笔者将之归纳为审批主体,编制草案主体以及提出草案主体.该法明确规定,国有资本经营预算按年度单独编制,纳人本级政府预算,报本级人民代表大会批准.可见国有资本经营预算由本级人民代表大会审批.编制草案主体与提出草案主体并不相同.根据该法,编制草案的主体是国务院和各级政府的财政部门,而提出草案的主体则是履行出资人职责的机构.有的学者认为随着国有资产出资人国资委的成立,国有资本经营预算的编制部门理所当然是国资委.笔者对此并不赞同.通过明确预算中的这三类主体,有利于加

34、强各级人民代表大会对本级政府预算的监督作用,改变国有资产所有权的虚置问题,同时也有利于政企分开.其次,明确了国有资本经营预算的对象,即哪些收入应该编制到国有资本经营预算中,确定了总的法律框架.具体来讲,编人当年国有资本经营预算中的收入有以下几个方面:从国家出资企业分得的利润,应当包括国有企业上缴利润收入,国有股红利,股息收人等项目;国有资产转让收入,包括国有股权转让收入和国有产权出售收人从国家出资企业取得的清算收人以及其他国有资本收入,这里面主要包括国家专项经济建设性收费收入,公共预算划拨收入等.(企业国资法将国有资本经营预算法制化,可谓是从源头上对国有资产经营和国有资本投资进行的宏观规制,从

35、而确保国有资产安全和保值增值,提高国有资产的运营效益;同时意味着将有效改变长期以来国有资产所有权的虚置问题,真正保障国有资产的全民所有,国家所有.三国有资产管理立法的完善(企业国资法是30多年来我国国有资产管理体制改革的重要成果,它的出台弥补了我国国有资产管理立法的空白,实现了"有法可依",具有历史性的意义,但这并不意味着国有资产管理立法的完备,也不意味着国有资产管理体制改革的结束.事实上,作为转型时期的一部立法,(企业国资法也的确存在一定的局限性,因而国有资产立法还要继续完备,体制改革还要继续深入,(企业国资法将是一个新的起点.(一)应逐步完善立法,形成国有资产法律体系一

36、般来说,国有资产大致分为经营性国有资产,即国家作为投资者,投资于各种类型的企业,用于生产,经营或者服务性活动而形成的国有资产及其权益,经营性国有资产是我国国有资产最重要的组成部分,非经营性国有资产,即由国家以拨款或者其他形式形成的由占有,使用并依法确认为国家所有的各类资产t资源性国有资产,即有开发价值的,依法属于国家的自然资源,亦即在现有条件下,通过对资源的开发,能带来一定经济价值的,根据法律规定,其权属为国家所有的各种自然资源;此外还包括各级人民政府及政府有关部门和国有企业,事业单位用国有资产向境外投资及其投资受益形成的,或者依法认定为国家所有的境外国有资产.企业国资法第1条规定:"

37、;为了维护国家基本经济制度,巩固和发展国有经济,加强对国有资产的保护,发挥国有经济在国民经济中的主导作用,促进社会主义市场经济发展,制定本法"第2条规定:"本法所称企业国有资产,是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益"第76条规定:"金融企业国有资产的管理与监督,法律,行政法规另李曙光:(国有资产立法需明确六大问题,中国改革2008年第1期,第6l页.莫德旺:(关于<国有资产法>的几点思考,(国有资产管理2008年第l2期,第6页.杨紫煊:(经济法),北京大学出版社,高等教育出版社2008年版,第475页.12l?有规定的,依照其规定".据此,企业国资法将立法的调整范围定位于经营性国有资产,且通过扩大解释将金融企业国有资产也纳人其适用范围.