农村公共产品供给制度的困境与创新

1、农村公共产品供给制度的困境与创新文献标识码A农村公共产品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。农村公共产品对于提高农民生活水平、改善农村生产条件、促进农村经济社会发展具有重要作用。建国以后，我国农村的基本经营制度虽几经变革，但以制度外筹资方式为特征的农村公共产品供给制度却无实质性的改变。城乡有别的供给政策和以制度外财政为主的农村公共产品供给制度不仅造成了农民负担的沉重，而且形成了农村公共产品供给的低效率，抑制了农村经济的发展。一、当前农村公共产品供给制度的困境长期以来，城乡非均衡的公共财政政策和以制度外供给为特征的农村公共产品供给制度，造成了农

2、村公共产品供给严重不足、供给主体权责失衡、“自上而下”的决策机制偏离农民需求等一系列问题。农村税费改革的进行，特别是农业税的取消加剧了这种困境。（一）农村公共产品供给严重不足建国后，我国实行以工业化和城市化为主导的经济发展战略，伴随着城乡二元社会经济结构的形成，我国的公共产品供给体制也形成了城乡政策有别的二元供给格局。长期以来，政府的公共财政政策向城市倾斜，而对农村提供的以公共财政为支撑的公共产品却极为有限。以国家财政用于农业的支出为例，19912004年，国家用于农业的财政支出占国家财政总支出的比重分别占1026、1005、949、920、843、882、830、1069、823、775、7

3、71、717、712、828（从1998年起，“农业基本建设支出”包含增发国债安排的支出）。由此我们可以看出，1991年以来我国用于农业的支出所占国家财政总支出的比重不仅低，而且总体呈下降的趋势。国家公共财政资金对农村投入的不足造成了政府在农村公共产品供给上的“缺位”。而其“缺位”所形成的资金缺口则需要通过制度外筹资的方式由农民负担。这种“缺位”，一方面，造成了长期以来农民负担沉重、增收困难；另一方面，造成了农村公共产品供给总量的严重不足。据统计，到2004年底，全国还有145个乡镇和50124个行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多数农村公路也是缺桥少涵、路况差。并且，全国还有近50的

4、村没有用上自来水。19942000年，国家预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为577，基层政府和农民承担了40多的本应由国家承担的教育费用。自19902000年，占全国总人口60-70的农村人口只享用了3233的卫生总费用，广大农民基本上长期处于自费医疗状态。按照享受社会保障的从业人员计算，农村社会保障覆盖率只有3，而且，农村还有13的五保户得不到供养。农村公共产品供给的严重不足，制约了农村经济社会的发展，阻碍了社会主义新农村的建设。（二）农村公共产品供给主体责权的失衡这主要体现在乡镇和村集体的权责非均衡上。根据公共产品理论和公共财政理论，公共产品的供给应按照事权与财权相一致的

5、原则合理划分各级政府的责任，纯公共产品或全国受益的公共产品由中央政府提供，准公共产品或部分地区受益的公共产品则由地方政府负责。1982年，我国宪法赋予了乡镇政府广泛的事权，宪法规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”与之相比，其财权却极为有限。1994年的财政“分税制”改革，造成了财权和财政收入的上移，中央政府财政收入占全部财政收入的比重已经稳定在50左右，而处在政府级次最低层的乡镇政府，由于处于政府间博弈的不利地位，最终造成了税源不足、共享税比例低、财政收入大幅度

6、减少的局面。法律虽然明确规定了村组织的事权，但由于村不是我国的一级政府，因而没有税收的权利，其用于公共事物的所需资金都通过“费”的形式解决。而随着税费改革的进行，村组织没有了收费的权利，这对于没有工业企业的村组织来说，就等于失去了集体收入的全部来源，而原有的大量的事权却没有改变。这就使得（三）“自上而下”的决策机制偏离了农民的需求与农村公共产品的制度外筹资方式相伴而生的是农村公共产品供给“自上而下”的决策机制。在这种决策机制下，公共产品的供给决策主要是由政府而非农民作出的。政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求，而是上级的行政命令。相对于政

7、府对农村公共产品供给投入不足的“缺位”而言，“自上而下”的决策机制可以称为政府在农村公共产品供给中的“越位”。在这种供给体制下，对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的。并且由于政府的决策并非完全理性，所以这种“自上而下”的决策机制并不能真正反映农民对公共产品需求的偏好，政府所提供的公共产品也并不一定能满足农民的需求。政府在农村公共产品决策机制上的“越位”还导致了农村公共产品供给结构上的失衡。长期以来在农村公共产品供给中存在的重“准”轻“纯”、重“硬”轻“软”的倾向，导致了农村公共产品供给总量不足的同时，还出现一部分供给过剩。主要表现为在压力型行政体制下，能在短期内见效的、体现政府官员政绩的、能为上级领导看得见的“政绩工程”和“面子工程”建设过多，参与农村公共管理的机构臃肿、人员超编，一些基层政府建设的中心广场、办公大楼远远超过