美国农业保护伞：美国农业

1、1990 年初， 正在酝酿海湾战争的老布什政府向国会提交新农业法案， 建议使用长期灾害 计划取代 1938 年通过的联邦作物保险计划。 此前，农作物保险因其低参与率、 不良金融表现 以及大灾面前仍需高额救助等问题饱受非议。虽然国会没有采纳该建议，但农作物保险命运 岌岌可危。然而随后的 22 年中，美国农作物保险以指数方式增长。 2011 财年，农作物保险计划的 联邦成本估计超过 110亿美元，预计 20132022十年这一费用将超过 900亿美元。 2012 新农 业法案的讨论中， 如何降低农业项目花费将成为重点。 不过， 有参议员表示， “我们已经保留 并加强了农作物保险计划，因为参保几乎每

2、个农业生产者的首要任务。 ”联邦农作物保险计划是怎样从一个被认为“失败”的计划转而成为农民首选项目呢？通 过回顾农业关键立法发展及其对保险参与的影响，我们可以看到美国农业风险防范体系逐步 趋于完善的全过程。风险防范公私结合进入 21 世纪，美国农业持续面临包括市场全球化、 技术飞速发展、 全球人口增长、 监管 范围扩大以及环境压力等一系列挑战。这些压力综合其他因素，使农牧场的运营面临一系列 风险。主要风险可以归为五类农产品全球市场定价所带来的价格风险；受天气、虫害、疾病 等环境因素影响的生产风险；产量或价格非预期性变化所带来的收入风险；受债务成本和资 本价值影响的财务风险；法律法规变动所带来的

3、制度风险。个体生产者对制度风险可能无能为力，但可以利用业务多元化、垂直整合、合约生产和 销售、企业合作、套期保值等私营部门提供的风险管理方案，调节其他四种风险。但并不是 所有生产者都拥有以上条件，且个体情况各不相同，缺乏普遍适用的策略。以农作物保险和特大灾害援助为代表的重大联邦计划，主要用来控制价格风险、生产风 险和收入风险。那么联邦政府在帮助农业生产者管理风险时应该扮演何种角色呢？市场导向型经济中，企业经营者面临行业风险，他们使用私营部门提供的工具进行风险 管理。联邦政府不会消除多数企业的风险，因为这样做会导致过度风险投资，造成资源使用 决策与市场激励不一致。而试图建立一个无风险的环境也会阻

4、碍创新和投资，从而阻碍全球 竞争。然而，私营部门提供的风险管理工具可能数量不足，这时联邦应该采取行动。尽管联 邦介入可能造成经济效率低下，但以往的介入都以特殊风险为前提（如天气情况造成普遍亏 损，影响大量生产者） ，或是为了抵消不良市场结果（如造成某些群体低收入） 。作物保险起死回生联邦农作物保险计划在 1938 年的农业调整法中得到首次批准。在前 40 年中，其只 为有限数量的农作物和少数县提供，保险主要由农业部直接发放，或通过私营保险代理合约 进行。到了 1980 年，农作物保险也不过只涉及约一半的县和26 种农作物。 1980 年联邦农作物保险法试图将农作物保险作为农业生产者灾害保护的主

5、要模式，而它的成功与否取决于参保率。为此，法案做出三项规定农作物保险涉及的县，取消长期灾害计划；保险费得到30%的政府补贴；保险交由私营保险公司经营以促进销量。尽管如此， 农作物保险参保率增长仍然缓慢， 从 1981 年合格参保地区的 16%增长到 1988 年的 25%与国会预想的 50%相差甚远。直到 80年代末，政策制定者才逐渐明白， 1980 农 业法案提供的补贴水平不足以达到50%的参保率。保费补贴达到 50%才能保证 50%的参保率。1994 年国会通过农作物保险改革法 ，强制实行农作物保险，增加保险补贴，以提高 参保率。受保农作物的生产者都可以获得一项基础水平保险灾害风险保护，其

6、以市场预 期价格的 60%售出， 首先覆盖参保者获批产量的 50%，且保费完全由政府补贴， 参保者只需支 付每县每种农作物 50 美元的签约费，购买其他保险还可以得到50%以上的额外补贴。 1995年，保险覆盖区域超过 2 亿英亩，超过 80%的可保面积，其中超过一半与灾害风险保护相关。迫于反对者压力， 国会于 1996 年取消了灾害风险保护的强制规定， 致使灾害风险保护的 参保率下降。然而，在灾害风险保护基础上购买其他保险的区域持续扩大， 1998 年达到了 2 亿英亩。此后，为了鼓励参保率达到更高水平，国会在 1999 和 2000 年提高保费补贴，并于 2000 年通过农业风险保护法 ，

7、提高了大多数保险的补贴标准。农作物保险参保区域从 1998 年 的 82 亿英亩增加到 2011 年的 65 亿英亩以上，增长了 45%。曾遭遇危机的农作物保险计划， 现已成为美国农业安全网的重要组成部分。援助为辅，争议尚存20 世纪 90 年代以来农作物保险计划覆盖水平持续增加，实现了高参保率，但美国政府 继续为农业生产者提供特大灾害援助计划。 19982004 年间，就已为农业生产者提供超过 140 亿美元的灾害援助。美国继续实施灾害援助计划的原因主要有两个某些地区的保险覆盖水平 或参保率仍然比较低；部分农产品不适用于保险业；畜牧业覆盖范围有限；某些产品免赔额 过大。然而无论如何，灾害援助

8、已不再被看作是作物保险的一个潜在替代，而是仅仅作为一 个补充，去覆盖保险不能覆盖到的那部分损失。尽管保险费率能够更为精确地反映农业生产者风险，减少逆向选择，但其仍然备受政治 压力影响，精算整体性容易受到削弱。从而使其成本高昂，补贴程度可能会对产量造成潜在 扭曲。有人宣扬美国的农作物保险计划可以作为其他国家的典范，然而考虑到该计划高补贴的 本质，另一些人认为这并不是一个可借鉴的模式。根据美国经验，如果没有大量补贴，农作 物保险需求就十分低迷。由于存在大量低成本的其他选择，很多农业生产者把农作物保险看 作风险管理的次级策略。对于很多发展中国家，这尤为正确。因为很多发展中国家的农业生 产者，甚至可能

9、无法承担补贴后的保险费用。因为作物保险提供了事前风险保护，相对于灾害援助这种事后保护更受欢迎。然而作为 补贴机制，尽管有人认为作物保险补贴相对于其他产量补贴（如价格支持）扭曲效应更小， 但它的效率低于一次总付转移。这或许暗示着作物保险是一种“将收入转移给执政利益集团 的政治手法” 。【短评】美国农业法案是联邦政府的农业政策工具，每五年左右由国会批准通过一次，农业部负 责实施执行。 2002 年小布什政府颁布的农业保障和农村投资法由于补贴金额巨大而颇具 争议。农业法案的不断调整和更新，使得美国农业在法律和制度层面能够保持与时俱进。1938 年联邦作物保险法标志着美国联邦统一农作物保险制度的正式确立，其后的发 展过程中财政支持功不可没。与之相比，中国目前还未能确立统一的农业保险和巨灾援助体 系；部分省份试点研究各自的农业风险防范机制，但进程缓慢。其间可见制度、财政及法律 方面存在协调和支持不足的问题。美国联邦农作物保险计划提供的保险服务多以产量为基础， 基于实际农业损失进行调整。 在发生风险赔付时，根据农产品产量的损失以及保险合同约定的单价，对农业生产者进行赔 付，保障