案例：连续超标排污的处罚

1、连续超标排污的处罚引子： 某工厂是重点大型企业，在生产过程中排放粉尘和二氧化硫。某省环保局经过监 测，以同一理由，即该厂排放污染物超过标准，分别于2002 年 3 月 18 日、8 月、15日、 10月 11 日、 12 月 3 日和 12 月 26 日，对该厂连续 5 次查处。处罚内容基本相同： “责令立即 采取有效措施， 达标排放，并处 10 万元罚款。”该厂对省环保局的处罚决定不服， 向国家环 境保护总局申请复议。国家环境保护总局经审查发现，该厂所指前 3 次处罚决定均已超过复议申请期限，故依 法只受理其在法定期限内申请复议的最后两份行政处罚决定书 ；又鉴于这两份环境行政 处罚决定书依据

2、的事实具有密切关联性，故予合并审理。案情： 2002 年 12 月 3 日，省环保局执法人员于当日对该厂进行现场监测，测定其燃煤 锅炉排污超过该省地方标准的限值。省环保局于2002年 12月 16日做出处罚决定：依据该省大气污染防治法实施办法第 34 条的规定，“责令立即采取有效措施，达标排放，并处 罚款 10 万元整。”2002 年 12 月 26 日，时隔 13 天后，省环保局对该厂再次监测，发现其燃煤锅炉排污仍 然超标。省环保局于 2003 年 1 月 20 日做出处罚决定，处罚内容与前次完全相同。该厂提出复议的理由为： （1）省环保局以同一理由，即该厂粉尘排放超过标准，对其连 续实施

3、5 次罚款的行政处罚。 行政处罚法第 24 条和国家环保总局环境行政处罚办法 第 6 条均规定，“对同一当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚”。（ 2）该厂燃煤锅炉在现有设备技术条件下， 尚不能达标排放。 这种超标排放行为在法律上属于 行政 处罚法第 29条规定的“连续或继续状态” ，且这种连续或继续状态是一个客观存在的事实， 并不依工厂的作为或不作为而消失。 因此， 超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的 行为。依据行政处罚法第 24 条的规定，省环保局有权对此实施一次罚款的处罚，但无 权实施连续多次罚款的处罚。省环保局答辩时称， （1）省环保局监测发现，该厂燃煤锅炉2002

4、 年 12 月 3 日排放粉尘超过地方标准规定的限值；同月26 日，该厂不仅未改正超标排放的违法行为，其排放超标程度更加严重，违反了该省大气污染防治法实施办法的规定。（ 2）省环保局对该厂超标排放行为作出处罚时， 同时责令立即采取有效措施， 达标排放。 某厂有义务立即改正违法行 为，但该厂并未改正，继续超标排放粉尘，构成了新的违法行为。因此，省环保局对该厂同 月 26 日发生的超标排放行为继续处罚是合法的，没有违反“一事不再罚”原则，因此请求 总局维持其两次处罚决定。基于该厂的复议申请书和省环保局的复议答辩书，可以认定：省环保局于 2002 年 12 月 3 日和同月 26 日两次现场监测发现

5、，该厂大气污染物排放超过标准，双方对于该事实均无 争议，双方争议的焦点主要集中在对该厂一月内连续两次超标排放的性质认定， 即工厂的行 为究竟是一个行为还是多个行为？特别是对该厂同月26 日的超标排放可否实施处罚？国家环保总局经反复研究，并咨询了国务院法制办有关机构，最后于 2003年 4月 17日 做出复议决定，维持了省环保局对该厂的两份处罚决定。该厂在法定期限内未提起诉讼。国家环保总局复议认为：（一）关于 2002年 12月 3日超标排放的罚款问题省环保局对该厂 2002 年 12 月 3 日超标排放行为所作罚款处罚，符合国家和该省地方性 环境法规的规定，应予支持。（二）关于 2002年 1

6、2月 3日处罚决定中的限期改正要求行政处罚法第 54 条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定 的限期内，予以履行。”省环保局对该厂 2002年 12月 3日超标排放行为的处罚决定书包 括两项要求：即“立即采取有效措施，达标排放”和“缴纳罚款” 。该厂依法负有在规定 限期内全面履行处罚决定要求的义务。在实际生活中， “立即”既有“即刻”之意，又有“近期”之意。在行政管理关系中 “立即”作为某项行政要求的内容，即使没有确定具体时限，被要求人也不得长时间拖 延。在环境保护实践中，控制燃煤电厂排放粉尘的措施，主要包括建造专门的脱硫工程 或设施；或者停用高硫煤，改用低硫煤；或者改用含

7、硫量更低的燃料油或者天然气等措 施。本案中， 该厂负责人 2002年 12月 26 日表示：超标主要是现在烧的煤含硫量高， 我 厂今天下午将买进一部分低硫煤， 保证 2002 年 12月 27 日零点换成低硫煤。 因此，期限 问题并非该厂不能采取或者不能完成减排措施的障碍，该厂未采取措施并非省环保局处 罚决定规定的改正限期过短所致。（三）关于同月 26 日发现的超标排放能否处罚的问题该厂 2002年 12月 3日的超标排放行为已被环保部门责令限期改正，该行为的继续状态 应当随着改正限期的结束而中断；省环保局对该厂在被限期改正之后的 12月 26日发现 的超标排放行为，可以认定为新的违法行为。因

8、此，该厂的超标排放行为，在法律上并 非处于“始终继续”的状态，其“超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的行为” 的复议理由，不能成立；省环保局对12 月 26 日发现的超标排放行为认定为新的违法行为并实施处罚，并无不当。摘自 2004 年 1 月 13 日环境报 作者： 別涛限期改正要明确合理适当別涛 （2004年1月 13日环境报）一、连续或者继续状态的环境违法行为， 应当随着行政处罚决定规定的改正期限的结 束而中断该厂提出， 其超标排放的行为在法律上属于 “连续或者继续状态” ，且这种连续或继 续状态是一个客观存在的事实，并不依该厂的作为或不作为而消失，故其超标排放行为 应被视为一个始

9、终持续并未终了的行为。这种说法看似合理，其实在法律上站不住脚。根据大气污染防治的法律规定，超标排污大气污染物属于一种环境违法行为，并应 受到行政处罚， 结合行政处罚的法律规定， 虽然超标排放行为通常表现为一种继续状态， 但继续状态可以划分为不同阶段。在排放者被环保部门实施处罚并被依法责令限期改正 之后，超标排放行为的继续状态，应当随着环保部门的行政处罚决定中规定的改正限期 的结束而中断。二、对改正限期结束之后存在的环境违法行为，可以认定为新的违法行为 在行政执法过程中，如果相对人因为某一违法行为被行政机关依法给与处罚，并同 时被要求限期改正之后，相对人依法应当在期限之内改正违法行为；如果相对人

10、超过处 罚决定规定期限而未改正，行政机关对限期过后的阶段仍然存在的违法行为，可以认定 为新的违法行为，并依法实施处罚。行政机关实施行政处罚，目的在于制止和纠正行政 违法行为。就大气超标排污行业而言，如果排放者超过处罚决定规定的改正限期之后仍然超标 排放，环保部门对改正期限结束之后存在的超标排放行为，可以认定为新的环境违法行 为，并依法实施处罚。环保部门对超标排放大气污染物的违法行为实施处罚目的在于制 止超标排放。已经受过行政处罚，不能成为违法行为人拒不采取改正措施的理由，也不能成为其 超标排放行为长期存在的借口。三、对连续或者继续状态的违法行为，实施处罚时应当责令限期改正行政处罚法 第 23

11、条规定， 行政机关实施行政处罚时， 应当责令当事人改正或者 限期改正违法行为。环保部门在执法过程中，应当掌握四点：在实施处罚时必须要求 相对人改正环境违法行为；改正必须有时间或者期限的要求，立即改正液有期限； 结合行政处罚法第 8 条关于行政处罚种类的明确规定可知，要求改正违法行为并非 处罚种类；改正环境违法行为的要求，一般应当避免一处罚的种类或形式出现。基层环境执法实践中，很多地方环保部门在处罚决定书中的处罚种类部分，通常表 述为：“我局决定给予如下处罚：责令限期改正；罚款若干元。 ”国家环保部门公布的行 政处罚常用法律文书，已将改正违法通知书设计为独立的文书。环保部门应当将其 改正通知书与

12、处罚通知书同时适用、分别使用。四、改正限期应当具有时限性、确定性 环保部门提出的改正违法行为的期限，还必须具有明确的时限性、确定性，不能过于模糊。执法实践中，环保部门往往要求相对人立即“改正” 。从行政行为的确定性要求 分析，“立即”这样的时限要求，显然有失明确，因而难免引起争议，结果反而影响行政 效率。比较可取的表述应当是： “责令在几日内”或者“在某日之前”改正某一具体的违 法行为。五、改正期限应当具有合理性、适当性环保部门提出的改正期限， 不仅应当确定， 还必须具有合理性、 适当性。 期限过长， 固然影响行政效率，放纵违法行为；期限过短，也可能有失合理。如果相对人的改正措 施确实需要较长时间才能完成较大的工程设施，从行政合理的立场出发，改正期限就