推进城乡低保制度统筹发展的路径探讨

1、推进城乡低保制度统筹发展的路径探讨（王桂敏 张 伟 马城屹 沈建明）城乡最低生活保障制度是社会保障体系的兜底保障制度。推进城乡低保制度统筹发展，是实现各项社会救助制度统筹发展的基础,是当前是社会救助领域面临的一个重大课题。本文从吉林实际出发，在梳理我省城乡低保制度存在的差异基础上，结合当前学界的研究成果和全国各地的实践做法，提出了推进我省城乡低保制度统筹发展的基本思路。一、推进城乡低保制度统筹发展的重要意义（一）推进城乡低保制度统筹发展是低保制度可持续发展的必然要求。城乡低保制度自建立以来，经过10多年的发展，已取得历史性成就，低保制度日趋完善,资金投入稳步增长,保障水平逐年提高,管理服务逐步

2、规范,基本实现了动态管理下的应保尽保、应退尽退，已经成为社会救助体系中相对成熟、惠及人数最多的救助项目，有效保障了困难群众的基本生活，为广大城乡困难群众构建了坚实的基本生活“安全网”。但在标准制定的科学性、对象认定的准确性、保障政策的统一性、管理服务的规范性等方面，都还存在一定的问题。特别是城乡分割的制度安排，既弱化了低保制度的社会保障功能作用，也影响了低保制度在社会救助体系中的基础作用。在统筹发展社会救助体系的新形势下，必然要求推进城乡低保制度统筹发展，确保低保制度可持续发展，强化其在社会救助体系中的核心地位和基础作用。（二）推进城乡低保制度统筹发展是保障底线公平的客观要求。社会保障城乡一体

3、化是实现社会保障国民待遇的前提和保证。城乡社会保障的分治，使社会保障制度不但不能保证社会公平，反而因自身结构失衡加剧了社会的不公平。作为兜底保障作用的低保制度，以户籍条件作为低保认定的首要条件，城乡二元制差别明显。现行城市廉租房、教育救助、取暖费减免、医疗救助等相关专项救助均与城市低保挂钩，农村人口获得救助标准远远低于城市人口。这样制度设计显失公平。加快城乡低保制度的统筹发展步伐，有利于促进社会救助制度的公正公平。（三）推进城乡低保制度统筹发展是推动人口城镇化发展的现实需要。随着城镇化进程加快，进城务工农民和失地农民大量涌入城市，成为介于城市居民和农民之间第三类人群，而这些农业转移人口尚未纳入

4、城市低保制度。农民工亲人已随其在城市工作和生活，子女在城市就读，当他们突遇灾祸之时，很难千里迢迢返回原籍申请救助。如果在居住地不能得到救助，就等于在一定程度上剥夺了他们受救助的权利。保障流动人口受救助权利，解除进城务工农民后顾之忧，鼓励农民创业，是推动人口城镇化的重要内容。推进城乡低保制度统筹发展，将流动人口纳入居住地救助是实现社会救助救急、救难基本功能的现实要求。（四）推进城乡低保制度统筹是实现基本公共服务均等化的内在要求。基本公共服务均等化，是在承认人群间存在差别的前提下，保障社会全体成员都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。而推进城乡低保制度统筹发展，就是要保障城乡困难

5、群众均等地享有社会救助，是实现“底线均等”的重要方面，对于实现城乡基本公共服务均等化具重要意义和推动作用。（五）推进城乡低保制度统筹发展是提高社会治理能力的重要内容。党的十八届三中全会确定了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标。推进国家治理体系和治理能力现代化，包括市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明等多方面的治理体系和治理能力建设。提高社会兜底保障能力，则必然是提高国家治理能力的重要方面。而推进城乡低保制度统筹发展，必将更好地发挥以低保制度为核心的社会救助制度的兜底保障作用，从而增强社会兜底保障能力，促进国家治理能力的全面提升

6、。二、我省城乡低保制度差异的主要特征吉林省城乡低保制度分别建立于1999年和2005年，经过10余年的实践，已经成为社会救助体系中相对成熟、惠及人数最多的救助项目，有效发挥了“兜底”保障的作用。但是，农村低保制度发展和建设明显落后于城市低保制度。（一）资金筹集规模存在差异。全省城乡低保资金分别由制度建立之初的0.48亿元和0.96亿元增加到2013年的35.64亿元和12.67亿元，年均增幅分别达到36%和38%。但从城乡资金投入相差悬殊，我省城乡低保人数均在80万上下，而2013年全省筹集农村低保资金12.67亿元、城市低保资金35.64亿元，农村资金约为城市资金的36%。（二）保障对象构成

7、存在差异。城市低保人数由制度建立之初的7.29万人逐步扩面，2002年我省国企改革攻坚阶段达到最高峰149万人,后逐步降低至2013年82万。城市低保对象占非农业人口比例由2007年的10.57%降至2013年的6.5%。农村低保人数由2005年的68万人提高到2013年的81万人，农村低保人数占农业人口数比例由2007年的5.4%提高到2013年的5.6%。1.城市低保构成。2013年，全省城市低保对象总人数82万人，其中：患病27.71万人（重病 27.22万人，）占33.79%；残疾3.85万人（二级以上重残2.28万人），占4.70%；60岁以上老年人5.88万人（70岁以上老年人2.

8、73万人），占7.17 %；18岁以下未成年人0.72万人，占0.88%。2.农村低保构成。2013年，全省农村低保对象81万人，其中，患病41.75万人（重病18.35万人），占51.54%；残疾46.16万人（二级以上重残3.58万人），占56.99%；60岁以上老年人44.92万人（70岁以上老年人22.96）万人，占55.46%；未成年人2.76万人，占3.41%。城乡低保老弱病残四类比例分别为66%和96.4%。这一数据说明，我省低保保障主体人群是老弱病残劳动能力缺失导致贫困人口；而在城市贫困人口来源除老弱病残以外，城市失业人员和就业不稳定人员仍是贫困的一个主要因素。（三）保障方式存

9、在差异。城市实行差额救助、分类施保；而农村实行按户分档救助。特别是在分类施保方面差异更加明显。城市低保方面，对城市低保对象中低保家庭中的重病、重残、优抚对象、老年人、孤儿、学生儿童等九类人员原享受补差标准的基础上提高30%-50%。农村低保方面，分为重点户和一般户两类，补助标准按家庭人口数量各分为2-3个档次，各档次补助标准随着家庭人口数量的增加而递减。重点户在全省年人均补助标准的基础上上浮30%-80%。（四）保障标准存在差异。1.城乡保障内容有差异。城市保障标准，按照维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定 城市居民最低生活保

10、障条例，1999年 中华人民共和国国务院令271号 。农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。农村没有考虑未成年人教育费用和居住等费用项目 国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发200719号）。具体实施中，我省规定：城市低保要达到上年度城镇居民人均可支配收入的20%，农村低保标准要达到上年度农村居民人均纯收入的25%。.中共吉林省委、省政府省委省政府关于实施富民工程的若干意见（吉发2010 号）建立了保障标准与经济发展同步增长和与物价上涨挂钩联动的调整机制。目前，各地基本简单按照比例来确定保障标准，

11、缺乏必要的论证和科学测算。城乡保障标准形成机制基本一致，实现同步调整，但专业性、科学性和合理性还不够。2.城乡低保保障水平差距明显。2013年全省49个市县平均统计，城市月人均低保标准337元；农村年人均低保标准2179元（相当于月人均182元），城市低保标准是农村的1.85倍。其中，有11个市和县城乡保障比超过2倍，城乡差距最大的大安市（城市低保标准280元，农村112.5元）城市是农村的2.5倍；有26个市（县）城市和农村保障比在1.61.9倍之间；12个市（县）城市标准与农村标准比值低于1.5倍，差距最小的榆树市城市低保标准是农村标准的1.2倍。3.城乡区域差异明显。目前，低保标准以辖区

12、市和县（市）为单位制订，统筹层次低，区域差距较大。城市低保标准380元以上的地方有3个，分别为长春市400元，磐石市、延吉市380元；最低的通榆县、梨树县、舒兰市仅260元。农村低保最高的延吉市2800元、长春市、桦甸市2500元，最低的大安市1350元。（五）保障管理和服务存在差异。我省城乡低保全部实行了两级管理、三级联审、一厅式服务、信息化管理和社会化发放。但在管理服务能力上仍存在较大差距。吉林省共618个乡镇，乡镇工作人员约946人，平均每个乡镇1.5名工作人员。全省共282个街道，街道工作人员约706人，平均每个街道2.5名工作人员。城乡差距比较大，特别是乡镇（街道）幅原面积广，家庭收

13、入核查工作量更大，农村“缺机构、缺人员、缺手段、缺经费”状态表现更为明显。农村低保仍主要依靠村民委员会呈报，偏亲厚友、以办低保为名拉选票等现象仍不同程度存在，影响了低保制度的公平公正。三、推进我省城乡低保制度统筹发展的基本思路近年来，社会保障领域城乡统筹发展研究很多。由郑功成主编的中国社会改革与发展战略（该书为总理批示项目、国家社科基金决策咨询项目、人国资源和社会保障部重大项目、民政部重大项目、“十一五”国家重点图书出版规划项目），对推进城乡低保制度统筹发展的应对措施：一是，城乡最低生活保障资金筹集的统一。中央财政和省级财政拨款，要按各地实际最低生活保障对象数量，统一标准拨付，使一个地方的城乡

14、最低生活保障资金标准的差距，只是体现在地市级和县级财政拨款上，中央财政和省级财政给城乡最低生活保障对象的拨款没有区别。二是，城乡最低生活保障标准测算方法的统一。各地应参照比较成熟的城市最低生活保障标准的测算办法，在省（市）级层面上统一城乡最低生活保障标准的测算办法。三是，城乡最低生活保障标准调整机制的统一。在调整时间城乡要一致，调整幅度上城乡比例要一致。同时，要考虑逐步缩小城乡最低生活保障标准的差距。第四，建立全国统一、城乡有别、标准规范的家计调查方法和家计调查内容。全国一些省份城乡低保统筹发展上，也进行了积极的探索与实践。北京市民政局在2014年提出，推进社会救助城乡统筹，提高保障标准，加大

15、财政转移支付力度，争取在一两年内实现低保标准城乡并轨（北京市朝阳、海淀等几个区县实现了城乡低保标准的统一）；规范和统筹城乡低保分类救助制度，进一步提高救助的针对性；建立三级核对运行机制，健全第三方评估制度。海南省省民政厅和财政厅联合下发关于进一步提高城乡低保资金使用效率的通知，要求各市县按照城乡一体，分类分档施保的原则，建立城乡低保资金统筹管理制度，对城市和农村低保资金统一筹集，分项记账，互相调剂使用。重庆市作为全国城乡统筹综合实验区，建立了城乡低保标准联动机制，农村低保标准按不低于城市低保标准的50%确定，城乡低保标准的差距由2008年的2.7：1缩小到2：1。城乡低保享受人口占比由2008

16、年底的2.7：1缩小到1.6：1。此外，株洲、通州、顺义等市和县区实行了城乡一体的低保标准。基于上述成果，结合我省实际，对我省城乡低保制度统筹发展提出以下发展思路。（一）明确城乡低保统筹发展的内容。以建立健全与经济社会发展水平相适应的低保制度为目标，坚持权利平等、机会平等、规则平等，完善政策措施，创新体制机制，有序推进城乡低保保障标准形成机制、保障内容和方式、资金筹集和使用、低保管理和服务的统筹发展，逐步缩小城乡差别，让城乡困难群众均等享有基本生活保障。1.建立城乡协调的保障标准形成机制。最低生活保障标准的制定和调整，应遵循有利于引导群众积极就业、促进经济发展的原则，确保与当地经济社会发展水平

17、和人民群众生活水平相适应，与当地财政保障能力相协调。建立城乡一致的低保标准制定和调整机制。城乡低保标准按照基本生活费用支出法进行测算，以后每年根据上年度人均消费支出增长比例进行调整，每四年为一个周期。健全完善低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，更好满足困难群众生活需求，逐步统一计算城乡低保标准的生活必需品清单。逐步推行区域性低保标准。根据社会救助暂行办法要求，适时推出省级人民政府制定和发布区域性低保指导标准，加大统筹调控力度，逐步缩小低保标准城乡差距和区域差距。鼓励有条件地区率先统一城乡低保标准。2.健全城乡衔接的保障内容和方式。实施最低生活保障，按照城乡居民家庭的户籍状况、收入状况、财产状况，

18、进行差别化分类救助，既充分保障特困供养人员等特殊困难群体的基本生活，又切实强化有劳动能力困难群众的自我脱困，实现低保制度的可持续发展。实行城乡统一的保障方式。加快建立农村低保“补差式”救助制度，力争2015年底前，城乡全面实行“按户保障，差额救助，分类施保，动态管理”的保障方式，实现应保尽保、应退尽退。完善城乡低保“户籍”政策。适应城镇化加快发展的要求，与户籍制度改革进程相适应，在全面落实进城居住的农民工和被征地农民家庭按居住地申请低保政策的基础上，逐步推进城乡居民按居住地申请低保。缩小城乡低保对象社会救助待遇差别。统筹城乡低保对象享有的社会救助政策，逐步让城乡低保对象均等地享有医疗救助、住房

19、救助、教育救助、就业救助（扶贫开发）、临时救助等专项救助待遇，为城乡低保制度统筹发展提供政策支持。统筹物质帮扶和心理援助。适应社会发展新形势，在有效实施物质帮扶的同时，积极开展心理援助，为困难群众提供精神慰藉、心理疏导、能力提升、社会融入等专业服务，促进社会和谐稳定。3.完善城乡一致的管理和服务。加快推进低保管理与服务的科学化、规范化、精细化和专业化发展，全面提升低保管理服务水平，促进低保公开公正公平。健全城乡低保审核审批机制。完善城乡低保“两级管理，三级联审，一厅式服务，信息化管理，社会化发放”制度，深化基层低保审核审批制度改革，明确事权，落实责任，建立健全运行规范、监管有力、公开公正、群众

20、方便的基层管理体制。推进城乡低保申请受理“一厅式服务”标准化建设。加强乡镇人民政府（街道办事处）社会救助经办机构和队伍建设，确保事有人管、责有人负。推进乡镇（街道）社会救助服务大厅（窗口）建设，完善设施，健全功能，规范流程，实现标准化服务。建立健全“一门受理，协同办理”机制。各乡镇（街道）要依托社会救助服务大厅（窗口）设立社会救助综合服务窗口，健全工作规范，完善转办流程，强化结果反馈，有效开展“一门受理、协同办理”，确保困难群众求助有门、受助及时。规范申请及在保家庭经济状况认定工作。设区市和县（市）人民政府制定和发布城乡低保家庭经济状况认定办法；制定和发布有关行业收入标准，于每年一季度末月发布

21、上年度相关数据。完善核查制度，健全核对机制，建立省级信息核对平台，明确相关部门及各级经办机构职责，加强低保家庭经济状况核对工作。采取多种措施，探索建立专业的经济状况调查组织或机构，开展专业调查，提高权威性和准确性。4.实行城乡低保资金的统筹筹集和使用。城乡低保资金筹集使用实行分级负担、科学调剂、专项使用和绩效管理，逐步推进城乡低保资金的统筹筹集和使用。建立低保资金按比例投入机制。全面落实城乡低保资金筹集责任分担制度，明确省级政府与各级地方政府的事权，在积极争取中央资金支持和提高省级补助资金安排额度的基础上，充分发挥地方政府的主体责任，加大地方财政投入力度。适时建立城乡低保资金统一管理使用制度。

22、立足吉林实际，完善低保资金专项管理制度。力争2015年底前建立省级安排城乡低保资金统筹使用的调整机制。根据国家安排，适时建立城乡低保资金统筹使用制度，提高资金使用效能。完善低保资金管理使用制度。加强低保资金的预算、决算管理制度，提高低保资金使用效能。低保资金拨付、发放实行封闭运行、社会化发放，确保低保资金安全运行、及时发放。适时推出农村低保资金按月发放。（二）把握城乡低保统筹发展内容的推进秩序。推进城乡低保制度统筹发展，包括保障标准形成机制、保障内容和方式、资金筹集和使用、低保管理和服务的统筹发展等四个方面。从国家制度安排和我省实际看，四个方面的统筹发展条件不尽相同。在城乡低保资金筹集和使用方

23、面，国家已作出制度性安排，2015年起城乡低保资金统筹筹集和使用已可实现。我省低保金发放，已实现由财政部门通过金融机构直接拨付到低保对象个人账户，实行社会化发放。在城乡低保管理和服务统筹方面，我省已基本建立城乡统一的模式。从2009年开始，我省在全国率先探索实行了“两级管理、三级联审、一厅式服务、信息化管理、社会化发放”低保管理服务模式，即：低保审批管理由县级民政部门和乡镇（街道）两级负责,县、乡镇（街道）、村（社区）三级联合审批；乡镇（街道）设立社会救助服务大厅或窗口，统一受理困难群众的申请、咨询等事宜；建立城市省到社区、农村省到乡镇（街道）网络互联的低保信息管理系统，实现审批管理信息化。建

24、立跨部门居民家庭经济状况信息核对机制，长春市、辽源市和延边州建立了信息核对平台，实现电子信息比对。在城乡保障内容和方式统筹上，我省已作出了具体工作安排，并已开展了两年的农村低保“补差式”救助试点，探索了相对完备的方式方法，已基本掌握了开展农村低保工作的特点和规律，推动统筹发展的条件相对成熟。在城乡低保标准形成机制上，还有一定的差距。尽管，我省目前对城乡低保标准的确定，作出了不低于上年度城镇居民人均可支配收入的20%和农村居民人均纯收入的25%的要求。但安照社会救助暂行办法的要求，在具体确定方法上还要作进一步调整和完善，涉及到测算等操作层面的问题，工作的复杂程度和难度较大。鉴于上述情况，我省城乡

25、低保制度统筹发展内容的推进，从易到难，可率先完成低保资金筹集和使用、低保管理和服务方式的城乡统筹发展，加快低保保障内容和方式的城乡统筹发展，最后并重点推动城乡低保标准形成机制的统筹发展。（三）确定推进城乡低保统筹发展的区域布局。综合目前学界观点，推进城乡低保统筹发展路径的考量因素，主要包括三个方面：一是，按财政管理体制，先在财政管辖范围推动，逐步扩大范围，继而实现全省统筹；二是，按城乡分开原则，先分别在城市和农村内部分别推进，继而推动城乡的统筹；三是，按经济发展水平，先在经济发达地区进行试点，继而按经济发展程度逐步推开。根据我省实际，从财政管理体制、各地经济发展水平和我省发展战略出发，主要参照

26、最低工资标准划分标准，按照以下路径推进我省城乡低保制度统筹发展。首先，在长春市和吉林市两市市区推行。长吉两市经济发展水平相对较高，且我省已实施长吉一体化发展战略。跟进这一发展战略，率先在两市推进城乡低保制度统筹发展，既有可行性，也有示范性。同时，经济发展水平高、人口规模小、城乡发展水平差距小的县（市）也可率先开展试点工作，以加快推进速度。其次，在松原、四平、辽源、通化、白山市区和延吉市、珲春市、前郭县逐步推行。按照我省最低工资标准划分标准，这些地方属于二类地区，经济社会发展水平相比第一类相对落后，在长吉两市实践基础上，适时推进这些地区的城乡统筹发展。最后，在白城市区、长白山管委会和其他县（市）

27、等属于最低工资标准三类地区推行，最终实现城乡低保统筹发展的目标。在具体实施过程中，可根据各地实际情况，对有条件的县（市），鼓励加快统筹推进速度。（四）制定推进城乡低保统筹发展的实施步骤。推进城乡低保制度统筹发展，要分阶段实施，具体应考虑城镇化发展、户籍制度改革、诚信体系建设以及统计制度改革等因素。综合考虑，我省城乡低保统筹发展，以统筹低保标准形成机制为重点，分三个阶段实施。第一阶段：2014-2015年 启动城乡低保制度统筹发展，完成工作安排与政策设计。启动城乡低保制度统筹发展的政策设计。2014年，我省启动了关于加快推进城乡最低生活保障制度的意见制定工作。在此基础上，2015年，要以贯彻国务

28、院社会救助暂行办法为重点，启动社会救助暂行条例立法工作和加快推进关于加快推进城乡最低生活保障制度统筹发展的意见制定工作，力争实现省级立法，对家庭收入核算、保障标准确定等城乡低保统筹的各个方面，作出工作安排与政策设计。统一城乡低保标准测算方法。2015年，选择12个县（市）进行试点，综合采取基本生活费用支出法（菜篮子法）、人均消费支出法、恩格尔系数法和人均可支配收入比例法测算城乡低保标准，统一低保标准调整机制，逐步缩小城乡差距。推进城乡低保保障内容和方式的统筹。全面实行农村低保补差式救助，实现城乡“按户保障，补差救助，分类施保”保障模式，对城乡低保实行分层分类精细化救助。对农民工、失地农民等农村

29、转移流动人口，率先实行居住地申请制度，对同一市县辖区内流动人口实行居住地申请。实行城乡低保资金账户合并的统筹使用。按照国家部署，积极推进城乡低保资金的统筹使用，并完善相关政策规定。提高城乡低保管理和服务方式统筹水平。探索通过购买服务等方式，解决农村低保经办服务能力不足问题，规范城乡“一厅式”审批服务模式，建立省级居民家庭经济状况核对平台，提高低保对象认定准确率，为城乡低保家庭提供方便高效的救助服务。第二阶段：2015-2020年 完善城乡低保统筹发展的政策体系，形成城乡低保制度统筹发展格局。以立法为保障，构建完善的城乡低保统筹发展政策体系。重点建立和完善按居住证申请低保制度。统一和细化城乡低保分类分层救助，与医疗救助、教育救助、就业援助等专项救助相衔接，对不同的专项救助提供不同的对象和范围。完善城乡低保标准形成机制。实现省级人民政府制定和发布区域性低保标准，实现区域低保标准的统筹发展。建立城乡低保联动的保障标准制定和调整机制，缩小城乡低保标准差距。建立完善各级财政合理负担、分级负责的分担机制。各级财政将低保资金纳入财政预算，并确保落实到位。对各级财政预、决算检查、考证制度，实行绩效管理。第三阶段：完善社会救助城乡一体化改革配套措施，强化