关于撤销中小城市区级建制的构想——城市行政体制改革系列调查报告之一-

1、高品质文档关于撤销中小城市区级建制的构想城市行政体制改革系列调查报告之一 内容提要本文在调查讨论的基础上，分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提出了撤销中小城市区级建制的建议，并详细列举了有关理由加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有肯定的参考价值。城市行政体制改革作为政治体制改革的先行，在各个层次与方面充分而有序地绽开。城市是一个区域内政治、经济、文化的中心，是一个多重结构组合而成并受多种因素影响的简单系统。城市的特性打算了它在经济体制改革和政治体制改革中的关键作用。“十三大”对城市改革作出了总体设计，但众多详细步骤还需进一步从理论上加以说明及在实

2、践中不断深化。为协作城市行政体制改革的进程，我们近两年来对江苏省的常州、无锡、苏州、扬州、南通、盐城、淮阴等七个中小城市区级建制的设置与作用作了一些调查，在这一过程中，还有幸得到了由苏、浙、沪、闽、赣、鲁、鄂、内蒙等省十多个城市组织的“城区工作探讨会”的大力支持。通过事实调查和资料分析，我们认为中小城市区级建制没有存在的价值，建议撤销，以此作为城市行政体制改革的突破口。一、中小城市区级政府机构功能描述我们的调查是从区级政府机构的功能人手的，因为功能及其实现是衡量行政组织地位、作用的最佳尺度。某种行政组织的设置必需具备并能发挥肯定的功能，而且是其它行政组织不行替代的功能从我们所调查的七个城市及”

3、城区工作探讨会”十多个城市供应的资料看，区级政府机构的功能基本相同，大致可归结为以下五种：1城市市政管理功能城市市政管理占区政府工作量的三分之一，内容主要有：（1）公用基础设施的建设与修理，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的修理、拆迁，公共厕所的修建，下水道的铺设，城市垃圾、粪便的处理等；（2）环境爱护，如“三废”的处理，“三害”的防治等；（3）交通、市场管理，包括交通秩序的维护，交通要道违章建筑、堆放物的拆除和清理，市场物价、品种、销售场所的规定与管理等；（4）城市美化，主导工程是绿化，包括开拓绿地，植树栽花，城市雕塑，盆景花坛，园林小景的建筑等。2城市服务功能进展城市的社会公益事业，为社会

4、供应优良服务，是城市功能的另一主要方面。各区政府所做工作体现在：（1）社会公共福利事业，包括敬老院、托儿所、幼儿园的开办，烈军属照看、社会救济、残疾人福利、待业人员安置等；（2）训练、科技，卫生及于计化生育工作，包括学校训练、区级医院、卫生站（所）管理，科技沟通与协作，科普宣扬，方案生育政策的宣扬落实等；（3）第三产业，包括饮食业、旅馆业、各种修理业务及商业网点的开设，个体户的管理，询问业等。3城市保卫功能这方面区政府的工作包括：（1）普法宣扬、训练；（2）社会秩序维护，治安保卫值勤；（3）以街道里弄对失足青少年的帮、教、改为主的社会综合治理；（4）民事纠纷的调解；（5）协作公安部门打击刑事犯

5、罪和经济犯罪活动等。4精神文明建设这虽说不上是一大功能，但的确是目前各区政府着力抓的一项重要工作。包括；（1）形势、政策的宣扬；（2）”四有”、“五四三”训练；（3）学英模、学先进，创“三优”活动；（4）军（警）民共建精神文明活动：（5）群众文体，如兴建群众文化馆所、文体活动中心、图书馆（室），开展多层次多类型的群众文化体育活动等。5经济管理功能自党的工作重心转移到经济建设上来，经济工作成了城市工作的中心内容。从调查状况看，全部城市的区政府都一分重视经济活动，通常由政府中一名主要负责人管理经济。各区皆有自己所属的区、街工业，年总产值一般达千万元以上，高的上亿元。区政府对所属城区的管理和服务，很

6、大程度上依靠区属工业的进展。二、中小城市区级政权组织机构及工作人员配备状况区级建制的机构设置、人员配备及相互关系状况是我们调查的另一大目标。调查表明，区级政权组织机构构成及人员配备有如下特点。1麻雀虽小，五脏惧全我国现行宪法规定，除县级市外，市可设区，作为一级国家政权是国家机构的基层组织。因此，区相当于县级机构（县级市与直辖市除外），党委员会、人民政府、人民代表大会常务委员会、人民政协委员会四套班子齐全，加上各种群众性政治组织机构，总计四五十之多。2上下对应，机构庞杂由于长期形成的机构组织上下一一对应的惯例，使得区政府政权组织各类机构繁多。党委系统有办公室、组织部、宣扬部、纪检委、科协、人武部

7、、退委会、退休科协等机构。群众团体有工会、共青团、妇联等。区政府最为浩大，有区政府办公室、财务科、民政局、工业局、城建局、文教科、卫生局，劳资科、人事科、商业局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、环保局、房管局、房屋建筑办公室、爱国卫生运动委员会办公室、职工训练办公室、体委等，有的区还设有计经委、协作办、体改办和众多临时性机构（配有正式编制），如五讲四美三喜爱办公室、老龄工作委员会、绿化领导小组、拆迁办公室等十多个。3工作人员超编各区的正式编制一般都在150200人之间（少数厦高达200人以上）。但由于各种临时性机构林立以及人浮于事，相互扯皮现象严峻，每个区都从街道委员会、区瞩企业中抽调若

8、干以工代干性质的临时工作人员，这类人数量很大，约占全部工作人员的三分之一。使得区级机关非常浩大。三、撤销中小城市区级建制的理由首先，界定一下中小城市的概念，理论标准是50万人口以下称中小城市。但从城市总的状况看， 100万人口以上城市与100万人口以下城市在其运行、管理各方面存在较大差异，而100万以下则无明显差别，故以100万为界划分大中城市比较符合现实。我们这里所说的中小城市，即揩100万人口以下的城市。问题的提出始于对区级建制存在的合理性及其价值的怀疑，最初的理由很简洁，第一，中小城市既具有人口密集，工业集中，经济、政治、文化相对发达等城市特征，但交通、住房等社会问题不如大城市突出，规模

9、也相对小得多。中小城市机构设置与行政管理有何特点，以往极少留意，谈到城市无论大小部一样，这从理论上讲不太科学。有的中小城市仅相当于大城市的一个区，甚至无论地域还是人口都不如大城市的一个区，是否也要象大城市那样划分若干个小城区？第二，已有一些城市进行了改革，把原来三个区或四个区合并成两个区甚至一个区，不仅不影响城市的管理，而且有利于城市整体协调与功能发挥。有些小城市，人口仅二、三十万，又不辖郊县，也要设立一个所谓的“城区”，增加一个层次，实无必要。第三，许多区领导和工作人员埋怨手中无权，于工作别扭，认为市领导不愿放权，对区的工作不重视。我们走访的很多市领导的意识中好像并不存在区，除了召开人大、政

10、协会议或党代会外，市政领导与区的联系很少，而与各部委办、主管局之间的关系则非常亲密，冲突症结何在？带着上述问题，我们对区的结构一功能进行了深刻分析，发现了弟四点理由，也是最根本、最关键的理由：区级政权组织作为国家政权系统的一个组成部分，并不具备属于自身的独立功能。目前区政权组织所做的工作只是城市功能的不正常或畸形表现。现代城市政府的功能究竟是什么？有人说是管理，有人说是服务，其实并不冲突，在一种意义上是管理，另一种意义上就是服务。究其实质，城市政府的作用就是过有效的管理达到为居民制造一个美丽、舒适的工作、学习、生活的环境这样一个服务目的。但是，假如粗略划分，两者还是可以区分的，并且，这种区分对

11、城市机构的设置具有很大的指导意义。据此，我们将前文所描述的区政府功能作了一些有意义的调整，类归为管理和服务两大部分。上表左边是目前区政府履行的主要职能共五大部分，右边则是我们依据行政管理原理对中小城市总体功能的分类。一经综合调整，就比较清晰地看出，右边第一大类即管理功能，基本属于国家行政事务管理活动范围，是需要国家行政推行或干预的直接性国家行政事务。这类功能虽然区政府有所体现，但科学意义上应由市政府具备，因为城市是一个相对集中的整体，无论是城市的进展规划或模式设计，还是对政治、经济、文化、卫生、科技、训练等行政事务的管理，都具有严密的系统性，需要总体考虑。尤其是城市总体规划，是城市为适应现代化

12、进展需要而日益重视和必需具备的重大功能。人为划分成不同的区，造成不必要的条块分割，严峻影响城市总体功能的实现，区对上述各种功能只是一种名义上的或者是部分的因而也是畸形的实现。如区政府履行城市市政管理功能修理公用基础设施时，仅负责本区范围内各街巷里弄小道的翻修，拓建，全部交通干道、支线都归城建、市政工程部门管：又如文教系统中，全部中学、中专、职校、干校等全由市政府管理，只有学校由区政府负责。完全是人为因素破坏了训练管理的系统性。最典型的是经济管理，区名义上执行这一功能，但实际上只拥有数量极少的区属企业（街道工厂实行间接管理）。规模稍大，经济效益稍好的企业全由市里收管。即使是数量极少的这部分区属企

13、业，也不应由区政府按现在的方法管理。在调查中，几乎全部的区领导都介绍了他们是如何抓经济的，把这看作是工作中心转移的标志，这是一种误会，当然，也是现行管理体制的弊端所在。正确的做法应当是区政府如何制造条件，为经济活动供应优质服务，而不是众多领导围着几个小厂团团转。象上述区政府功能的畸形化几乎在各项管理中都存在。由此，我们可以解释一个长期以来尤其是机构改革以来争辩不休的对区级政权是否要放权的问题。区级政权组织始终埋怨自己作为一级国家政权，权力得不到保障，不仅不是一级财政，而且各方面都无相对独立的权力，于是纷纷要求市里赐予放权，有些城市的确这么做了。但是，我们认为，这里不存在是否放权的问题，打破既成

14、事实造成的传统观念，我们就可发觉，上表右侧第一类管理功能部分的权不仅不能下放给区，而且要从区里全部收回到市，即管理功能上交。上表右侧第二大类是服务功能，这部分内容属于社会性详细事务。过去我们很少把行政事务与社会事务加以区分，结果一切由国家行政系统包办代替，不仅违反了社会事务管理活动的规律，而且是造成国家行政机构浩大的重要缘由之一。现代科学行政管理原则要求国家行政活动应削减到最低限度，把属于社会事务性活动交还社会，实现社会自我管理。此文篇幅有限，对这一问题不作理论上的具体分析。从调查状况看，服务功能类的活动，虽然名义上属于区政府，却都是由街道、居委会详细实施的。例如服务类第一种功能一社会公共福利

15、，绝大多数是街道居委会担当的。象敬老院，托儿所，幼儿园，各城市始终交由街道管理（市立机关、单位托儿所不在其列，然而这正是需要改革的。各机关、单位应将此类事务全部交由社会办理，集中精力抓本职工作）。而方案生育工作，民事纠纷调解，形势、政策、法制宣扬，军（警）民共建精神文明活动等则完全是街道居委会所为。即是说，第二类功能原来就不是区政府履行的，应当全部下放给街道、居委会，这从行政管理规律上来讲也是科学的。所以我们主见：服务功能下放。经过科学分解，区政府功能一部分上交给市，一部分下放给街道居委会，本身因此而失去了存在的价值。四、撤销中小城市区级建制的优点以上分析，使得撤销中小城市区级建制的优势显而易

16、见。首先，有利于城市的总体设计和功能发挥。撤消了区，消退了人为的块块分割，使城市成为一个整体，不仅削减了区与区之间的冲突，还为市政府对城市管理与进展制定总体规划、统盘考虑供应了可能，有利于城市功能的高效发挥。其次，有利于行政机构的精干合理。区级政权组织原本就存在众多弊端，表现在机构重叠、职责不分，从而引起相互扯皮、人浮于事、效率低下，如环保局、爱卫会、“五四三”办公室等部门职责权限无法划清；又如房管局、城建局、房屋建筑办公室、拆迁办公室之间的关系也很难处理；还有老干部局与老龄工作委员会、科协与退休科协及科技同等扯皮机构，根本谈不上科学性、合理性、撤销区级建制，可望从根本上铲除弊端。再次，有利于

17、行政效率的提高。行政系统的层次划分要合理，在任何状况下越少越好，不仅是削减了机构和人员，更重要的是加快信息传递，降低由于层次转换所产生的信息误差，以提高行政管理的效率，撤销可有可无的区级建制，正符合这一原则。又次，还可削减行政人员过巨，节省行政经费。依据1984年资料，我国100万人口以下的城市就有281个，假如按50万人至100万人口的城市平均设4个区， 20万至50万人口的城市设2个区， 20万以下平均设1个区，仅1984年全国就有450至500个区。若按每个区正式在编人员和临时工作人员相加250人计算，共有行政人员1112万之多。假设其中三分之一被充实到市或街道居委会，还可减员78万，这

18、是一个保守的但已特别可观的数字。最终，有利于发扬社会主义民主，体现人民自治原则。社会主义民主的实质性内容是人民当家做主，这一点已由宪法规定，但详细实现方式并未完全解决。目前进行的政治体制改革，从总体上说就是一个政治民主化问题，其中一个很重要的内容就是在可能范围内采纳自我管理的自治方式更直接地体现民主原则取消区级建制后，相当一部分功能转交给人民自治组织的街道居委会（街道虽是区政府的派出机构，实质上已转化为人民自治组织的领导协调机构），这样做的结果不仅直接体现了人民自治原则，而且通过人民群众自我管理过程，熬炼了人民群众的自治力量，培育了民主精神，增加了民办法识，提高了行使民主权利的自觉性和仆人公的

19、责任感。五、详细方法与措施综合各方状况，特殊是很多市、区实际部门工作同志的意见，我们对撤销区级建制后的城市机构设置及人员支配提出以下几点构想。1在市府设立城区工作委员会。区撤销后，一部分功能上交给市，市府可通过设立城区工作委员会来担当。城区工作委员会与目前机构改革相适应，成为市府直接领导下的部委办机构，将城建局、环保局、城市规划办公室、市政工程公司、房地产局等各履行城市建设、管理功能的部门统一归口领导。由于上述机构各市原先都已设置，不必增加许多编制或设立新机构。需要说明的是，设立城区工作委员会只是那些实行市管县新体制的城市才有必要，未实行市管县体制或无郊县的市由于市政府工作仅面对城市本身，则可不必设立这样的机构。2强化街道居委会组织。服务类功能下放后，现有的街道居委会就不太适应了，需要强化。街道办事处