发展导向的《行政诉讼法》修订问题(一)

1、开展导向的?行政诉讼法?修订问题 一 一、修订导向?行政诉讼法?是行政诉讼活动的根本制度规那么。 ?行政诉讼法?的修 订应当按照科学的新开展观审视和设计行政诉讼制度，力求最大程度 地消除旧开展观及其政府作用的影响。修订?行政诉讼法?工作的基 本着眼点，应当把处理政府开展措施引起的行政争议作为重心之一， 使行政诉讼成为矫正非理性政府开展措施的法律平台。?行政诉讼法?已经生效 20 多年，在有关行政的国家立法中是最为滞 后的法律之一。目前的行政法制和行政争议案件已经极大地区别于 1989 年?行政诉讼法?制定时的情形。当时制定?行政诉讼法?的主 要国内经验依据，是?民事诉讼法试行 ?1982 年生

2、效到 1989 年完 成立法之间的行政案件。在法院受理的行政案件中以行政处分案件为 主，包括治安处分和经济处分案件。所以?行政诉讼法?根本制度的 设计主要是以职权性行政决定为背景的， 例如不适用调解、 1法院准许 后撤诉和诉讼不停止执行的制度。法律所保护的公民、法人和其他组 织的权利，除了公民根本自由和根本权利以外，在经济方面仅限于以 国有企业经营自主权为主的权利。二十多年来我国市场经济体制已经 根本形成，不但公民、法人和其他组织享有的各项权利大量增加，而 且公民、法人和其他组织行使个体权利带来的社会问题、政府对市场 的监管和对开展的引导推动活动也被纳入行政法制范畴。当然最重要 的变化是 20

3、03 年以后我国实行了新的开展观和新的开展政策， 政府的 职能和取向也发生了改革开放以来最重要的变革。 ?行政诉讼法?应当 反映政府职能及其立法的新变化，适应处理由于新立法和新政策产生 的行政案件的需要。司法解释在保持行政诉讼与经济社会和法制开展的同步性方面起了重 要作用。例如最高人民法院在我国参加世界贸易组织后制定发布的 ?关 于审理国际贸易行政案件假设干问题的规定? 2002。但是限于司法解 释的权限范围，它只能在具体应用法律的问题上作出规定，无权改变 诉讼制度本身或者创设新的诉讼制度。因此，虽然行政诉讼法的修订 工作不是从零开始，可以把司法解释和司法审判实践经验作为工作起 点，将司法解释

4、的局部内容上升为法律，但是更重要的议题应当是充 分表达科学开展观的立法导向，标准政府的开展职能，回应开展中的 经济社会矛盾，并考虑?行政诉讼法?根本框架的调整。修订?行政诉讼法?的导向需要从两个方面加以把握。一方面，吸引 行政机关参与解决因为政府开展措施引起的行政争议。掌握资源的行 政机关有时缺乏足够的动力公平地分配开展资源和开展成果。法院可 以通过司法诉讼形成的压力，促使行政机关完成开展资源的合理配置 和开展成果的公平分配，保护和补偿开展中的被排斥群体。这就需要 建立或者增加与开展有关的行政诉讼的诉和诉权。另一方面，扩展法 院解决与开展有关的行政争议案件的功能。法院不仅应当裁判刚性权 利义务

5、争议主要用于保护个人根本自由和根本权利的案件 ，而且还 可以更多地使用建议性司法干预和协商性结案方式，运用司法调查、 司法听证、法庭辩论等诉讼手段查清事实、明辨是非曲直后提出司法 建议。?行政诉讼法?的根本框架调整也需要从两个方面展开。第一是在中 央与地方立法关系上，地方应当有更多的关于行政诉讼的立法权限。1989 年?行政诉讼法?关于地方可以规定的诉讼事项极少，即第 11 条在受案范围上地方性法规可以规定提起诉讼的其他行政案件。经过 三十余年来的改革开放，我国区域开展显现了极大的差异性，其中包 括各地政府在开展中的作用及其开展政策。修订?行政诉讼法?应当 反映这种地方开展不平衡和政府作用有差

6、异的现实。在全国性?行政 诉讼法?对公民根本自由和权利的保护以及规定保证司法统一的根本 制度框架前提下，允许各地有地方性的行政诉讼制度，促使地方形成 行政法治的制度竞争局面。条件好的地方可以在行政法治方面先走一 点，条件差的地方由中央提供必要的帮助。第二是全国性行政诉讼根本制度框架的调整。虽然最高人民法院 1999 年的司法解释扩张了行政诉讼的受案范围，但是人民法院受理和审结 的行政案件数量，以及行政诉讼对解决社会矛盾和行政性法律争端的 作用并未如所期待的那样有明显的提高和改变。 原因之一是 1989 年?行 政诉讼法?所规定的诉讼制度不能承受和适应受案范围的重大改变， 司法解释在权限上也难以

7、对行政诉讼制度进行全面的补充和改良。如 果现在基于新开展观再次考虑行政诉讼受案范围的扩张问题，那么就 应当考虑对行政诉讼的制度进行更全面的结构性调整。本文将在受案 范围问题后对此进行更多的探讨，尤其是引入客观诉讼与合同诉讼制 度的问题。二、受案范围 受案范围是决定整个行政诉讼制度设计的关键因素。它规定纳入行政 诉讼的行政案件的种类，直接反映行政诉讼法对我国政府职能及其行 政法治进程的适应程度。 1989 年?行政诉讼法?受案范围的重大缺陷 是缺少客观诉讼和主观诉讼案件的狭窄，现在应当依据经济社会全面 协调开展和可持续开展方针在这两方面扩大受案范围。1989年?行政诉讼法?第 12条规定的受案范

8、围，由受保护的权利种类、 侵权的行政行为种类和完全排除于受案范围的行政活动三局部组成。 根据该法第 12 条和第 41 条的规定，提起行政诉讼的原告只能是合法 权益受到具体行政行为侵犯的公民、法人和其他组织。所以该法设计 的我国行政诉讼制度是以保护公民、法人和其他组织合法权益为中心 的主观诉讼制度，法院不得受理以保护国家和社会公共利益为目的的 客观诉讼行政案件。这样一来，对于政府批准建立可能危害周边居民 健康的大型工业工程工程和其他涉及政府开展措施的行政案件，就无 法通过行政诉讼解决。 即使在上述主观诉讼中，可以纳入受案范围的行政案件也是有限的。 受行政诉讼保护的个体权利主要是人身权和财产权等

9、根本自由权，侵 权行为的法律形式也限于具体行政行为。 1999 年最高人民法院关于行 政诉讼法的司法解释扩大受案范围的主要方法，是对侵权行为的法律 形式不再严格限制于单方职权性具体行政行为。一段时间以来对改革受案范围的讨论主张把权利保护范围扩大到人身 权和财产权之外的受教育权等权利，把侵权行为法律形式扩至抽象行 政行为，但这些主张仍然没有超过主观诉讼的范畴。需要给予关注的 问题在于，我国单一式行政诉讼制度下的主观诉讼制度， 割裂了公民、 法人和其他组织个体利益与社会公共利益的关系，不利于经济社会发 展的协调性和开展型行政争议的综合处理。所谓单一式行政诉讼是指 没有其他诉讼制度来分担审理行政争议

10、案件，例如德国在行政法院以 外还有社会法院、劳动法院和宪法法院处理与行政争议相关的案件。 所以，将维护社会公共利益的客观诉讼案件纳入行政诉讼受案范围是 有客观需要的。如果我国?行政诉讼法?能够同时容纳主观诉讼和客观诉讼，那么在 行政诉讼受案范围的法律表达上就应当采取分类方式。对于保护起诉 人自身权益为中心的主观诉讼的受案范围应当由?行政诉讼法?规定 原那么上放开，限制受理或者不得受理的行政争议案件改由以后的单行 法律规定。这样一来当事人主观权利的受保护范围，不但有人身权和财产权等基 本自由权利，还可以包括当事人的开展权、生存权、社会权和其他基 本人权；侵权行政活动的法律形式也不再列举规定。无论

11、是事实行为 还是法律行为，只要是行政公务行为侵犯合法权益的，当事人就可以 提起行政诉讼。对于不限于保护起诉人自身利益的客观诉讼的受案范 围，那么宜由?行政诉讼法?作出局部列举规定，再由单行法律根据以 后法律监督和对个体权利保护的需要加以补充。这样将使?行政诉讼 法?有极大的空间适应行政管理改革、司法改革和行政法治的开展需 要。对于受案范围中的绝对排除事项， 1989年?行政诉讼法? 第 12条关于 国家行为、行政机关人事管理行为和制定行政规那么行为的规定应当考 虑删除，以留给以后的单行法律作出排除性规定。因为这几项排除规 定过于绝对，不能反映我国行政法治的开展。特别是所谓国防外交等 国家行为的

12、规定含义不清，应当改为由单行法律作出列举规定，不再 使用抽象的概括表述。该条中关于 “法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为 规定可以 予以保存，由单行法律根据司法审查能力和行政机关自我监督能力的 变化情况作出规定。行政法的完备和法院承受力是?行政诉讼法?规 定受案范围时的重要考虑因素。 2 如果从政府在开展中的作用看，行政机关需要一些自主决定的领域。 排除司法干预可以提高行政决策的自主性，有助于行政机关更有效率 地作出更符合经济开展规律的决定，但是它与行政机关的决策能力、 自我抑制和自我净化能力有关。如果行政机关自身不能控制它对经济 和部门利益的追逐，把本部门利益作为经济和社会决策的考虑因

13、素， 那么加强司法控制就是必不可少的。三、客观诉讼 客观诉讼是一种主要着眼于维护行政法律秩序、社会公共利益和可持 续开展利益的诉讼种类， 不限于保护受到直接侵害的原告的合法权益， 甚至可以允许原告以纳税人或者选民的名义提起这类诉讼。 3如果引入 客观之诉，那么就可以通过司法诉讼促进行政机关依法履行保护社会 公共利益职责，提高行政决策程序的民主参与程度，监督并促使矫正 行政不作为、行政部门利己作为，以及滥用行政职权的行为。 客观诉讼可以包括行政政策标准案件、公共机构标准案件、渎职性行 政不作为案件、公共建设工程案件和世界贸易组织案件等。行政政策标准是通过标准性的行政政策文件来设立、变更和消灭权利

14、 义务的，尤其是中央部门、地方政府及其部门以改革措施或者推动发 展名义发布的行政文件。这种文件发布后由本地区或者本系统的行政 机构和下属单位执行，例如经济技术开发区在土地出让、税收征管和 行政程序方面的优惠政策。公共机构标准是政府设立的公共效劳机构就效劳提供事项制定的标准 性规那么，例如公立学校的招生标准、公立医院的医疗效劳标准、水务 效劳机构的供给标准等等。这些文件的制定依据可能只是当时的需要 或者决策机构自己的政策倾向，反复无常和任性的非理性决策风险极 大，应当允许利益相关方通过行政诉讼表达诉求。渎职性行政不作为案件是行政机关放弃监管职责导致社会公共利益遭 受损害的行政案件，例如行政疏于监

15、管致使企业排污造成环境灾害， 放任假冒产品的生产和销售严重危害消费者权益，放松劳工标准的监察致使劳工利益受到损害等等。放松监管是一种违法的经济开展促进 措施，严重危害社会公共利益，应当纳入行政诉讼范围。公共开展工程案件，是指政府机构发起投资或者批准立项开工的公共 效劳设施和重大工业建设工程。这些工程可能给当地造成污染和其他 社会性危害，应当允许利益相关方通过行政诉讼表达不同意见并提出 案件。行政诉讼的作用可以限于提供一个证明和说明理由的平台来消 除公众的误解。法院可以不作判决，只是提出司法建议。参加世界贸易组织并按照其协议修订国内法律，是我国实行对外开放 政策的制度性措施。 对有关和影响贸易的行政管理活动进行司法审查， 是履行参加世界贸易组织协议的重要内容。但是世界贸易组织所要求 的司法审查与我国行政诉讼法在制度上分属不同类型。世界贸易组织 的司法审查制度的主要目的是保护自由贸易制度，而不是像我国行政 诉讼法那样主要用于救济个体权利。 42002 年最高人民法院发布的关于审理国际贸易案件的司法解释不是特 别指向多边贸易国际条约或者世界贸易组织协定的，所以不能说这几 个关于国际贸易行政案件的司法解释已经与世界贸易组织的要求