对提高人民银行分支机构执法效能的思考(一)

1、对提高人民银行分支机构执法效能的思考 (一 )摘要：本文从机构体制、执法模式、法制内容等方面，详细分析了人 民银行分支机构当前执法效能不高的原因，并提出明确中央银行的定 位和职能，授予人民银行金融法律监督权，提高立法质量，加强内部 建设，整合执法力量，探索提高执法效率的新模式，加强执法保障等 针对性建议。关键词：人民银行；执法效能；立法建议中国人民银行的大局部职能，从金融监管到金融效劳、货币政策实施 和维护金融稳定，都是执法工作。人民银行分支机构是人民银行执法 的第一线，承当了大局部的执法任务。提高基层央行的执法效能，是 全面履行央行职责的根本要求。但是，自人民银行剥离金融监管职能 以来，人民

2、银行分支机构普遍感到执法权威减弱，执法效能降低，并 且影响货币政策的贯彻传导，阻碍国家宏观调控措施的落实。本文围 绕法律、人员、环境、体制等几个方面，分析人民银行分支机构在执 法工作中存在的各种问题和困难，分析原因，探讨提高执法效能的途 径。1一、目前人民银行分支机构行政执法中存在的问题1. 执法依据不清晰，阻碍执法活动开展(1) 法律授权不清晰，执法依据受质疑。目前人民银行分支机构实施信 贷征信管理职能的依据来自于人民银行的 “三定 方案，这种文件缺乏法 律的根本形式，法律效力缺乏，不为社会公众所熟悉，因此在开展这 项工作时，特别是向非银行部门征集各种信用信息数据时，受到其他 部门和地方政府

3、的消极对待。人民银行履行金融业统计职责也缺乏充 足的法律支持。 ?中国人民银行法?规定 “中国人民银行负责统一编制 全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布 。但只有银 行业金融机构向人民银行报送有关统计报表和资料有法律的强制性规 定，对其他金融行业没有相关规定，人民银行分支机构很难从证券业 和保险业金融机构获得所需统计资料。而且人民银行对社会经济运行 情况在法律上没有调查权，调查统计部门对非金融机构的调查处于一 种无法可依的状态，数据的取得完全出于被调查对象的自愿配合，难 以保证数据的真实、完整和有效。(2) 法律文件之间缺乏协调性，执法职责分工不清。随着金融效劳工具 的不断创新，

4、结算和清算两者的内在联系更加紧密，但法律却将两者 人为强行划分开来，人民银行与银监会现有职责分工模式人为割裂了 支付结算体系内部的有机联系，将支付结算与清算的划分作简单化处 理，实际上造成了人民银行与银监机构的监管冲突。(3) 制度设计不合理，立法目的实现不充分。反洗钱是人民银行分支机 构目前最重要的执法工作，反洗钱的有效实施，非常需要金融机构的 自觉配合。 在反洗钱的工作中， 金融机构付出了制度本钱、 雇员本钱、 检查本钱、客户流失本钱和科技投入本钱等，但?反洗钱法?没有建 立正向鼓励和本钱补偿机制，对社会公众的参与也没有相应的物质奖 励，缺乏以鼓励反洗钱的公众参与热情。反洗钱调查权限于省级

5、以上 的机构享有，案发地区的地、市中支没有直接的调查权，也不利于调 查的时效与实效。(4) 法律文件长期实施，内容与现实开展差距太大。国库管理和支付结 算管理制度在这方面的问题最突出。 1985 年公布的?国家金库条例? 及其 1989 年公布的?细那么?整个思路和框架是方案经济体制的产物， 没有表达国库风险防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国 库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库 内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入 制度盲区。国库对预算资金的监督权规定得过于笼统，职责分工与监 督范围界定不具体，对财政预算单位的监管流于形式。(5) 行

6、政许可事项长期 “无法可依 。在?行政许可法?实施初期，国务 院以 412 号令保存了人民银行分支机构四项行政许可工程，但是，这 些都是临时性的行政许可。作为临时性的行政许可事项，除了自然终 止实施的以外，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律， 或者自行制定行政法规，将有关的行政许可事项确定下来。人民银行 分支机构尚在实施的商业银行、 信用社代理支库业务审批、 商业银行、 信用社代理乡镇国库业务审批、银行账户开户许可证核发及贷款卡发 放核准、经营流通人民币许可四项行政许可都属于这种情况。这些临 时性的行政许可事项实施已经超过三年，对这些许可事项，究竟要保 留还是取消，没有明确的说法。法

7、律规定，只有行政法规以上层级的 法律才可以设定行政许可，但经营流通人民币许可由?经营、装帧流 通人民币管理方法?这个行政规章设定，它的合法性受到质疑。2. 执法力量分散，手段乏力 金融监管长期以来是人民银行执法工作的 “重中之重 ，但监管职能剥离 后，人民银行对监管理念、方法的探索也停顿了，监管方式回到过去 的孤立片面的合规性监管。当前，人民银行分支机构实施监督检查的 普遍做法是由各职能部门分别安排进行单项检查， 执法的对象、 程序、 内容、方式都不尽相同，未能形成稳定的执法工作体系和检查监督工 作标准。监管手段退步，监督检查权行使的力度也缺乏，不能引起被 监管机构的重视，也不容易发现问题。3

8、. 执法部门特别是最基层分支机构的执法人手缺乏 随着监管职能的剥离，大多数从事一线监管的业务人员划转离开，人 民银行监管专业人才出现青黄不接现象。加上人员配备不合理，业务 培训赶不上形势开展，能承当执法任务的人员严重缺乏。特别是在县 支行一级， 多年来人员只出不进， 加上划转、 退休等，人手严重短缺， 业务兼岗、频繁换岗情况很普遍，业务工作质量难以提高。4. 执法的配套保障不充分 当前，人民银行对利用科技手段提高工作效率非常重视，但新科技、 新手段的采用，并非完全按照现行法律规定的模式进行。例如，近年 来，金融效劳电子化水平不断提高，目前人民银行的金融统计、会计 国库、资金清算、征信、反洗钱、

9、外汇管理等都有自己独立的业务系 统。电子业务系统不断更新，能够熟练掌握电子业务系统的员工数量 相对缺乏，可能加大业务的操作风险。此外，过于分散的电子业务系 统也不利于业务风险控制。另一方面，一些直接面对公众的效劳、执法工作经费保障缺乏。 ?行政 许可法?实施后，贷款卡发放、开户许可等行政许可事项不能再向申 请人收取费用，在一些兴旺地区，此类业务量特别大，不仅需要大量 的物质消耗，还需要增聘一定数量的编制外用工。支票使用违法行为 处分等直接面对社会公众的执法工作也有同样问题，案件调查取证、 法律文书的制作、送达、处分决定的执行，都需要大量的人力、物力 支持。而人民银行分支机构在执法经费的预算上，

10、对这些执法工程的 考虑不够充分，导致这类业务量大的分支机构，经费捉襟见肘，有时 只好降低执法的严谨性，从而降低执法质量，潜藏法律风险。 2 二、对人民银行分支机构行政执法中存在问题的原因分析1. 人民银行职能调整与配套立法不协调，立法质量不高，更新不快 在大背景上， 随着国家经济高速增长， 我国金融业的规模、 经营模式、 业务扩展和创新一日千里。 相反，监管部门还在转变理念、 分清职责、 改革机构上牵扯大量精力，对金融业务标准的关注，只能跟在金融机 构后头，亦步亦趋，缺乏前瞻性的措施。上级机关不够注重立法技术 以及规章制度政策之间的协调，职能部门之间缺乏沟通，不能将金融 业务语言较好地转化为法

11、律语言。目前还缺乏法律实施后的定期评估 制度，对法律文件的实施效果，没有一种制度性的评估反应措施。2. 人民银行机构长期连续变动， 职责不断剥离， 不利于执法权威的形成 十多年来，人民银行的金融监管权能被不断剥离，每次职责的剥离， 都会引发央行与新机构之间的权限划分和关系调整，人民银行总是 “输 家，对中央银行权威性影响很大。在机构内部，分支机构的设置、内 设部门的调整，与外汇管理局关系的梳理等方面也始终没有停止过， 中国人民银行总行、分行、中心支行的权限划分也在不断调整之中。 目前县市支行的执法业务涵盖了人民银行的大局部职能，有传统业务 也有新增职能。机构的撤并与职责调整、移转，直接影响法律实施效 果。另外，?中国人民银行法?第九条所规定的 “建立金融监督管理协调机 制，一直没有落实。中央银行承当着 “最后贷款人 的角色，却无法对 商业银行经营实行监管，中央银行缺乏有力手段催促商业银行认真落 实货币政策。 “一行三会的分支机构关系隔膜， 支持监管职能拆分的理 论预设没有显现，而信息沟通不畅、权力失衡、监管摩擦的问题屡有 所闻，反而使金融机构有时机 “监管套利 。3. 职能重心转移，对具体的行政执法工作重视不够 近几年来，