广东省乡镇建设工程质量安全管理现状调研报告

1、广东省乡镇建设工程质量安全管理现状调研报告广东省建设工程质量安全监督检测总站中图分类号：D911文献标识码：E文章编号：1674-2133 (2008)11- 15- 05The investigation report on the situation of quality and safety managementof township construction of Guangdong Province随着小康社会建设的推进，各地乡镇工程建设快速发展，由于乡镇工程建设管理法规体系、标准 体系和监管体系滞后，工程质量安全管理存在诸多 薄弱环节。为了解现状、分析原因、总结经验和制 定对策，指

2、导各地做好乡镇建设工程质量安全管理工作，中国建筑业协会工程建设质量监督分会 （以 下简称“监督分会”） 根据建设部要求，对全国乡 镇建设工程质量安全管理现状进行调研。根据监督分会的工作部署，2008 年 4 月至 6 月，广东省建设工程质量安全监督检测总站 （以下 简称“省质检总站”） 组织广州市建设工程质量监 督站、广州市番禺区建设局、韶关市建筑工程质量安全监督站、韶关市曲江区建筑工程质量安全监督 站、乐昌市建筑工程质量安全监督站、乳源县建筑 工程质量安全监督站、湛江市建筑工程质量监督 站、湛江市建设工程安全监督站管理站、廉江市建 筑工程质量安全监督站、徐闻县建筑工程质量监督站、徐闻县建筑工

3、程安全监督站、东莞市建设工程 质量监督站、东莞市建设工程安全监督站、东莞市 清溪镇城建办和东莞市厚街镇城建办等 16 家单位， 对广州市番禺区，韶关市北乡镇、廊田镇、大塘镇、乌石镇、桂头镇、一六镇，湛江市安铺镇、河 唇镇、石岭镇、迈陈镇、下桥镇、曲界镇，东莞市 的清溪镇、厚街镇等 15 个镇区从组织管理机构、 人员、工作内容、管理程序及要求和经费来源等方 面对乡镇建设工程质量安全管理情况进行了调研。设工作取得了巨大的成就，城镇化水平显著提高，城乡面貌大为改观。广东省目前共有 21 个地级市，23 个县级市、41 个县、3 个自治县、54 个市辖区，4 个乡、7 个民族乡、1137 个镇、431

4、 个街道办事处。到 2005 年底，按第五次人口普查口径，广东省的城镇化率为 60.7，与“九五”期末相比，提高了 5.7 个百分点：“十五”期间，全省约有 1300万农村人口转移到城镇。城镇化进程的稳步推进，促进了投资需求和消费需求的持续扩大，有效促进了广东省经济的持续快速协调健康发展。全省已基 本形成布局合理、组合有序、优势互补和持续发展 的城镇体系。珠江三角洲地区 （以下简称珠三角） 城镇群已成为全省经济社会发展的“排头兵”，区 域协调发展机制逐步建立健全，整体竞争力不断提 升，日益发展成为亚太地区最重要的城镇群之一； 东西两翼城镇群初步形成，区域发展协调性大幅提 高，尤其是高速公路的开

5、通，拉近了区域间的时空距离，使中心城市的辐射能力得到进一步强化；北 部山区城镇化稳步推进，承接珠三角产业转移工作 成效显著，招商引资工作蓬勃开展。城镇化进程稳步推进，部分乡镇建设工程规模也跃上了一个新台阶。如东莞市厚街镇 2007 年度 在建工程投资总额已达 10.9 亿元，建筑面积 150.3 万 m2。1.2 存在主要问题在广东省乡镇建设快速发展的同时，由于长期 存在的城乡二元管理体制的制约，过去对农村工作 重视不够，抓得不力，广东省乡镇建设总体上还处 于低水平发展阶段，带有很大的自发性和盲目性， 与建设社会主义新农村的要求极不适应。乡镇建设工程质量安全管理方面存在的主要问题是：1广东省乡

6、镇建设现状基本情况经过改革开放 30 年的发展，广东省的城乡建1.1 16 建 筑 监 督 检 测 与 造 价第 1 卷 第 11 期（1） 乡镇建设工程质量安全管理法律法规不完趋利行为，私营企业业主为扩大生产，非法占地建设厂房，“城中村”个人为牟求租金和拆迁补偿而 违法抢建行为大量增加，建筑物的层数由原来的两、三层发展到七、八层，有的甚至达到十几、二 十层。由于业主蓄意逃避监管，私招乱雇，违章冒 险作业，这些工程大多埋下建筑工程重大质量安全 隐患。此外，建筑市场恶性竞争造成建筑企业安全生产费用投入不足，部分建筑企业特别是低资质中 小企业，质量管理基础工作薄弱、粗放管理，也是 施工过程出现质量

7、问题的重要原因之一。c. 不重视质量安全管理，没有摆正发展与质量 的关系某些乡镇不重视质量安全管理，为吸引投资， 发展经济，把依法强化工程质量监管视为改善投资 软环境的障碍，不加分析地减免各类管理费用和减 少办理各类手续，默许和支持了一些开发区或工程 项目躲避质量安全监督，助长了业主进行违法建设，使违法违规项目急剧增多，留下质量安全隐 患。善a. 法律法规不健全，缺乏配套政策。当前特别突出的问题是乡镇建筑工匠从业资格审批已经取消，替代政策没有出台，没有合适的技术力量和专 业队伍能够及时替代，造成乡镇建设管理部门对大 量从事农民住宅建设的个体工匠执业情况失去控制，削弱了对农民住宅工程质量安全的监

8、管；b. 现有的乡镇建设规章不符合乡镇建设实际， 导致农民建房报建难，违法建设大量存在，使合法 工程质量管理缺乏前置条件；c. 对乡镇建设工程质量管理的范围和管理权限界定不清，导致出现管理的真空地带。如“城中 村”的建设项目，部分应当纳入施工许可范围的乡 镇建设项目，区 （县级市） 与镇的权责划分不清。（2） 乡镇建设工程质量安全的宣传教育、服务 不到位由于广东省乡镇建设管理机构不健全，人手短 缺，管理人员的专业素质不高，既没有形成有关的 培训制度，又没有成立专门的村民服务机构，因此 对乡镇建设工程质量安全的宣传教育不到位，服务不到位。不能深入持久地开展宣传教育活动，广泛 宣传广东省乡镇建设的

9、有关法律、法规及基本建设 程序，不能提高干部群众遵纪守法的意识，增强依 法办事的自觉性。（3） 业主自身的原因a. 素质低、不懂政策 许多群众的质量安全意识非常淡薄，又不懂法律、法规和乡镇政策，存在侥幸心理，建造房屋时 根本不考虑设计问题，将管理部门推广的通用图丢 置一边，既没有进行地质勘察，也没有聘请有资质的设计单位或符合条件的设计人进行房屋结构设 计，只是凭经验造房，再加上所用建筑材料比较粗 劣，极易在暴雨、台风的侵袭下损坏，甚至发生倒 塌事故。施工过程中的质量隐患也比较严重，在农民住宅建设中尤为突出。农民建造住宅一般较少委 托具有相应资质的专业施工队伍进行施工，而是委 托个体工匠施工。个

10、体工匠量大、分散、稳定性差 加上素质较低，管理比较困难，许多地方由于人员 经费缺少而缺乏对工匠的有效管理，培训教育不力，致使在农村建房中各种质量、安全事故不断发 生，已严重影响了人民群众生命财产安全和社会稳 定。b. 经济利益驱动，逃避监管 在市场经济条件下，企业和个人表现出强烈的2广东省乡镇建设工程质量安全监督管理工作现状2.1 广东省建设工程质量安全监督机构基本情况根据广东省人民政府 转发国务院办公厅转发 建设部关于进一步加强工程质量和施工安全管理工 作报告的通知 （粤府办199360 号） 及建设 部建筑安全生产监督管理规定 （建设部第 13 号令） 等文件精神，广东省为加强建设工程施工

11、质量安全管理，按一市、一县设一站的原则，经各级政 府批准，全省已陆续成立了 140 家建设工程施工质 量安全监督机构，其中质量和安全监督为同一机构（含一个机构，两块牌子） 的有 82 家，占总数的58.6%，安全监督独立设置的有 58 家，占总数的41.4%。逐步使广东省形成了省、市、县 （区） 三 级施工质量安全监督管理网络,但乡镇建设管理机 构不健全，绝大部分乡镇没有设置专门的质量安全 监督机构，进行监督管理的人员大多无行政、事业编制。广东省乡镇建设工程政府监督管理模式目前，广东省乡镇建设工程质量安全监督管理 的运作模式及实施情况，随监督机构的设置情况差异很大，主要为以下几种类型：（1）

12、两级监督管理型。主要为东莞、中山市， 这两个市都是不辖县、经济实力较强、基建规模较2.22008 No.11 广东省乡镇建设工程质量安全管理现状调研报告17 大的地级市，所辖各镇都设有城建办 （建设办），隶属于镇政府，履行工程建设的各项管理工作，包 括规划、建筑管理等。东莞市建设局委托东莞市建设工程质量、安全 监督站具体负责全市建设工程质量、安全监督管理 工作。各镇 （区） 规划建设办下设建设工程质量、 安全监督组，并受本镇 （区） 规划建设办公室的委托，具体负责本镇 （区） 建设工程质量、安全监督 管理工作。并规定：10 层以上或 1 万 m2 以上或跨 度18m 以上的建筑由市站、工程所在

13、地的建设办共 同监督，其他工程由工程所在地的建设办监督，接受市站的监督检查。所有工程竣工资料，由市监督 站审查，并出具监督报告。如东莞市清溪镇建设办下设质监组和安监组分别负责对工程质量和施工安全实施监督管理。其质 监组共 12 人，安监组共有 6 人。2007 年全镇在建 工程总建筑面积 461，560m2，总投资额 23258 万 元。（2） 分级监督管理型。主要有佛山市顺德、南 海区等部分地区。这些地区经济实力较强、基建规 模较大，所辖各镇均设立了监督分站，其工程的实体监督按照工程的性质、规模由市 （区） 站或工程 所在地的镇监督分站分别实施，市 （区） 监督站对 各分站的工作行为进行监察

14、、业务指导和审查分站 报送的工程竣工技术资料及监督报告，统一以市（区） 监督站名义出具监督报告。（3） 派出管理型。主要为江门市新会、鹤山、台山等县级市。新会市由政府编办发文，在所辖各镇设立建设审监所，事业单位，为市建设局的派出机构，由市建设局垂直领导，负责各镇的建筑管理 工作，包括工程质量、安全监督管理，质量安全监督工作接受市监督站的监督检查和工程竣工资料审 查，以市监督站名义出具监督报告。鹤山、台山市 由政府编办发文，市监督站设立若干个中心镇分 站，事业单位，为市监督站的派出机构，由市站垂直领导，负责相邻各镇的工程监督管理工作。（4） 松散管理型。广东省目前部分县 （区） 的乡镇建设，采用

15、此类模式进行工程质量安全监督管理。受人员、经费等因素的制约，质量安全监督主 要精力放在城区的工程，对所辖镇的工程，基本上是不报不理，主动来报监的，纳入监督管理。主动 报监的工程，大多是国家或集体投资、建设规模比 较大、受使用要求的制约，如出租、商业用房等必 须办理房产证的工程。如韶关乐昌市、乳源县和曲江区辖区内的北乡、廊田、大塘、乌石、桂头、一六等六个镇：自2007 年 1 月 1 日12 月 31 日建设工程项目 37 项中，除乳源县的 5 项公建公用外其它为自建自用。20 项为框架结构、17 项为砖混结构类型。公建公用 5 项,基本按法定建设程序实行招标发包、办理规划和施工许可、工程有设计

16、、施工图经过审查、承包商有资质施工、进行了质量安全监督、竣工办理验收和备案；自建自用 32 项,全实行自行发包，办理规划 13 项、施工许可 8 项、 工程有设计 11 项、施工图经过审查 1 项、承包商有资质施工 3 项、进行了质量安全监督 2 项、进行了监理 1 项、 竣工办理验收和备案 3 项；建筑工程层数三至六 层.工程总投资 1254.8 万元、建筑面积 21005.59m2。 从上述资料可以看出，由于韶关市没有成立乡镇工 程质量安全监督管理机构及派出机构，因此不存在 乡镇建设工程质量安全监督管理组织。乡镇一级工 程除公建和已办理施工许可、质量安全监督的工程 由县市工程质量安全监督站

17、监督外，其他工程的质 量安全基本没有监管。该地区乡镇工程项目前期报 建和审批的基本程序和流程 （包括：项目的规划许 可、施工许可、开工审批手续等）、工程竣工之后 需要办理的相关手续在县级主管部门办理,乡镇未 开展此项工作；地区地方政府对违规建设的乡镇工 程进行处理的方式由联合县级主管部门进行处理。（5） 设立镇建设工程服务站。广州市番禺区为 做好乡镇建设管理工作，在全区开展了设立乡镇建设工程服务站试点工作，现已有 16 个镇 （街） 建 立了服务站。服务站实行双重管理的模式，番禺区 建设局负责派驻工作人员组建服务站，统筹解决人 员经费，做好业务指导工作；各镇 （街） 负责所属 建设工程服务 站

18、的日常管理工作，指定 1 名 镇（街） 领导分管。服务站主要工作内容是配合各镇 （街） 加强对村镇限额以下工程以及村民自建低层住宅建设提供 服务和技术指导，指导各镇 （街） 建设管理机构做好农村建房的监管工作，并组织农村建房从业工匠 业务培训。服务站在配合各镇 （街） 建设管理机构 开展技术指导和服务工作过程中，对发现的轻微质 量或安全隐患问题，分别向业主和承包者提出口头 改进建议，对于重大的质量和安全隐患问题，向业主提出书面改进建议，同时抄送当地建设管理机 构，并及时做好回访工作。服务站还免费向有需要的农民提供番禺区建设 局与番禺区建筑业协会编印的 番禺区农村住宅设 计参考图集，供其参考或选

19、用。另外，服务站引 18 建 筑 监 督 检 测 与 造 价第 1 卷 第 11 期导村民自建房使用有由国家认可执业资格的专业技术人员设计图纸，以防止盲目施工，影响房屋建设 质量。2.3 存在的主要问题（1） 法制建设不适应形势要求。目前，随着城镇化进程的不断推进，乡镇建设规模日益增大，农民自建自用房屋或建成后出售出 租使用的房屋也日益增多，部分工程的体量甚至超 出一般的城市建筑，而现行法律法规只赋予县级以 上人民政府各职能部门对质量安全生产监督管理的 权限，县级以下行政机关无执法权，无法对乡镇工程质量安全实施监督管理。虽然各级建设行政主管 部门已意识到乡镇建设监管的重要性，建设部也发 文要求

20、将工程质量安全的监督管理延伸到乡镇建 设，但县级以上的主管部门人员由于编制、经费严 重不足，监管范围无法向下覆盖到乡镇建设，而乡镇一级监管部门又不能依法监管工程质量和施工安 全，导致管理真空。随着经济建设的高速发展，广 东省各地开办了众多的经济开发区，特别是县以下 的经济开发区，受地方利益、部门利益的驱动，各地开发区违法违规建设现象较普遍，工程建设的质 量安全难以监管。行政主管部门对尚未达到法律法 规处罚程度、但又危及质量安全的大量违规行为没 有处罚依据，致使行政主管部门只对少数严重违规 的单位及个人进行处罚，建筑施工安全的行政执法力度和覆盖面不够，缺乏威慑力，由于违法成本偏 低，企业及个人对

21、工程质量、安全生产缺乏自律。（2） 机构人员设置不合理 广东省乡镇建设量大面广，建设项目分散，必须要有一支强有力的管理队伍才能进行有效地管理。但一直以来，由于受行政编制和经费的限制， 乡镇建设监管机构不健全、人员不到位、经费无保 障，严重制约了对乡镇建设的有效管理。在这种状 况下，各级乡镇建设管理部门普遍缺少具有质量、 安全专业知识的专职质安管理人员，没有足够力量 和能力进行乡镇建设工程质量安全管理监管。不少 乡镇经过机构精简后，这种矛盾表现得尤为突出。 同时，因乡镇建设工程分布较分散，所花费的监管 成本比城市要高出很多，目前市、区一级的质量安 全监督机构也没有能力覆盖到全部乡镇。（3） 监督

22、人员素质不高，专业配套不合理 各地区无论是采用以上哪种形式对乡镇建设进行监督管理，普遍都存在监督管理人员少、素质 低，专业配套不合理的问题。直接从事乡镇建设工程质量安全监督的人员大都只有初级技术职称，甚至没有技术职称，业务素质较低，不能适应现代化建设管理的需要。部分乡镇建设管理人员监督管理 工作不到位，把关不严，执法不力，对国家、省、 市出台的乡镇政策不能理解透彻，使许多政策不能 有效地贯彻落实到乡镇建设中去。（4） 配套监管手段落后 改革开放以来，广东省城市市区建设管理体系基本成熟和规范，建设管理机构基本健全，体系基 本完备，职能分工明确，各相关单位相互配合，配 套监管手段较为丰富及完善。而

23、在点多面广的乡 镇，建设管理机构不健全，配套监管手段落后，加 之具体实施资金短缺，管理失衡，相对于量大面广、五脏俱全、任务艰巨的乡镇建设管理来说，十 分不适应，使管理处于弱势、散乱状态，监督人员 心有余而力不足。3加强乡镇建设工程质量安全监督管理的意见和建议（1） 加强法制建设。以法规、政府规章等较高规格的形式出台乡镇、开发区建设管理的条例、规定、办法，如制定 乡镇建设管理条例 （办法），明确镇、管理区的监管职能、质量安全管理机构设置要求和经费来源，确保质量安全管理覆盖到乡镇工程。（2） 继续认真贯彻建设部 关于加强乡镇建设工程质量安全管理的若干意见，突出重点，分类指导，依据 建筑法、 招标投

24、标法、 建设工程质量管理条例、 建设工程安全生产管理条例等法律、法规，依法抓好建制镇、集镇规划区内的所有限额以上公共建筑 （包括学校、幼儿园、卫生院等建筑工程） 的监督管理。尽快制定相应的管理办法，进一步明确监管责任和监管工作要求，把加强乡镇建设工程质量安全管理的各项工作任务落到 实处，确保乡镇建设工程严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准进行建设。（3） 建立健全监督管理体系。机构、人员、职能、经费“四落实”，是加强乡镇建设质量安全监督管理的基本措施，为从根本上解决建设工程安全监督机构的法律地位和经费问题，建议通过修订有 关法规，合理解决监督机构行政执法权，将委托监 督变为授权执法，

25、使监督机构真正成为有权威性的 执法主体，切实提高监督机构的地位和监督员权 利。把各级建设工程质量安全监督机构列入实行全额拨款的参照公务员管理的行政事业单位，成立综2008 No.11 广东省乡镇建设工程质量安全管理现状调研报告19 合执法队伍，并将县 （区） 级执法队伍作为市级执法部门的派驻机构，对其实行垂直管理，消除地方 保护主义的影响。（4） 严格乡镇工程建设程序。新建、改建、扩 建的生产性建筑、公共建筑以及成片开发的住宅小 区和三资建设项目，居民自建两层以上以及其它建 设工程投资额在 30 万 元 以 上 或 者 建 筑 面 积 在300m2 以上的所有乡镇建设工程，要严格按照国家 有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理，在工程开工前，到县 （市） 建设行政主管部门 办理工程报建手续，申请领取建设工程施工许可 证。建制镇的各类建设项目，由县 （市） 乡镇建设 管理部门审查同意，核发“一书两证”，并办理开工、定位验线手续后，方可开工建设；集镇和村庄 的公