论风景名胜区的法律保护[1]

1、论风景名胜区的法律保护风景名胜区的概念根据 2006年6月国务院颁布的风景名胜区条例第二条第二款的 规定：“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、 文化活动的区域。”风景名胜资源是珍贵的 自然文化遗产，但我国在这方面的研究非常薄弱，与此相对应的是风景名胜区由于法规的不健全，破坏日益加剧。因此，暂行条例虽对加强风景名胜区的保护，合理利用风景名胜资源，发挥了积极 的作用。但随着我国改革的深化和社会主义市场经济的发展，暂行条例已经不能适应风景名胜区管理工作的需要，实践中出现了一些亟待解决的问题，比如：风景名胜区规划制度不

2、完善，规划编制、修改工作滞后，规划缺乏科学性、合理性和权威性；对风景名胜区的保 护不力，重开发、轻保护，甚至破坏风景名胜资源的问题比较严重；风景名胜区管理机构的设置比较混乱，政企不分，权责不清；风景名胜区门票和资源有偿使用费的收取、使用制度不完善，影响了风景名胜区保护目标的实现；法律责任规定得过于原则，对违法行为的处罚力度不够，可操作性不强，给执法工作带来了一定困难等。因此在总结风景名胜区管理实践经验的基础上，对暂行条例进行修订。也就是现在的风景名胜区条例。首先，我们来了解一下风景名胜区条例：历时二十余载，风景名胜区条例终于去掉了 暂行”两字，这部将于12月1日起正式施行 的条例突出了对风景名

3、胜资源的严格保护和合理利用。在条例总则中，明确了风景名胜区的概念、设立原则和分级。风景名胜区，是指具 有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或进行 科学、文化活动的区域。设立风景名胜区，应有利于保护和合理利用风景名胜资源。在条例第二部分，风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区，并分别 规定了申请设立国家级风景名胜区和省级风景名胜区的条件和程序，这一条，便显得尤为重要。在这里，明确了风景名胜区与自然保护区的关系。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应相互协调。 并且明

4、确规定风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。申请设立风景名胜区的地方政府应在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区，对风景名胜区内的土地、 森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的， 应依法给予补偿。 政府或政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或其他组织造成财产损失的，应依法给予补偿。就给予补偿这点，下面举一事例：无极剧组在云南香格里拉县三江并流国家重点风景名胜区千湖山碧沽天池拍摄，破坏了碧沽天池周围部分高山草甸，修建了长约10 0米的砂石路面和长约2 0米的

5、木条道 路，搭建了 海棠精舍”临时建筑物，留下了一地垃圾。8月11日，无极剧组被处以9万元罚款，香格里拉县分管副县长因负有领导责任被免职。按照修订后的条例，无极剧组绝不会被处以9万元罚款了事。新条例规定，在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的，由景区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处 50万元以上100万元以下的罚款。由于现行风景名胜区管理暂行条例处罚条款不明确、 处罚力度不够，各地都把地方人大制定的风景名胜区管理法规 作为处罚依据。对无极剧组的处罚即是根据云南省风景名胜区管理条例的相关规定，即使只有9万元，也已经是罚款标准的上限了

6、。 重罚固然不能解决所有问题， 但对付那些“前 仆后继”破坏景区者，作为一种手段，重罚不能缺席。在条例中，风景名胜区规划是做好风景名胜区工作的前提，是风景名胜区保护、利 用和管理的重要依据。为规范风景名胜区规划的编制、审批和修改工作，条例对风景名胜区规划作了以下规定：一是规定风景名胜区规划分为总体规划和详细规划，并规定了风景名胜区总体规划和详细规划应包含的具体内容。二是明确了风景名胜区规划的编制、审批机关和权限。国家级风景名胜区规划由省、自治区政府建设主管部门或直辖市政府风景名胜区主管部门组织编制；省级风景名胜区规划由县级政府组织编制。国家级风景名胜区的总体规划由国务院审批，详细规划由国务院建

7、设主管部门审批；省级风景名胜区的总体规划由省级政府审批，详细规划由省、自治区政府建设主管部门或直辖市政府风景名胜区主管部门审批。三是进一步规范了风景名胜区规划的具体编制程序。为提高规划编制的质量， 保证其科学性和合理性，编制风景名胜区规划，应采用招标等公平竞争的方式，选择具有相应资质的单位承担，并须按照审定的风景名胜区范围、性质和保护目标，依照有关法律法规和技术规范编制。编制风景名胜区规划， 应广泛征求有关部门、 公众和专家的意见， 必要时还应进行 听证，报请审批的材料中应包括社会各界的意见及意见采纳情况说明。风景名胜区规划经批准后，应向社会公布，任何组织和个人都有权查阅。四是明确了风景名胜区

8、规划的地位， 强化了规划的权威性， 并明确了修改程序。 经批准 的风景名胜区规划不得擅自修改。 确需对风景名胜区范围、 性质、保护目标、生态资源保护 措施、重大建设项目布局、 开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应报原审批机关批准； 对其他内容进行修改的， 应报原审批机关备案。 风景名 胜区详细规划确需修改的，应报原审批机关批准。接下来。我个人认为，添加了核心景区禁建宾馆这一项，是很有必要的。举一例子：庐 山莲花洞森林公园内的莲花洞风景区拥有世界自然和文化双重遗产身份，某单位去年看到报道，一些党员干部未经任何部门批准，在该景区兴建私家别墅。某单位受此启发”打算向

9、有关部门申请在另一处风景名胜区的核心景区内建一培训中心。某单位的申请不可能被批准。 新条例规定，禁止违反风景名胜区规划，在景区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、 招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照规划，逐步迁出。违反此条例者也在重罚之列，而且相关责任人员要受到行政处分，甚至被追究刑事责任。目前，一些景区正在被急功近利者变成旅游经济开发区”，这种错位开发使部分景区失去了天然的秀美和自然的灵动，日益呈现城市化、商业化和人工化的趋势。因此，新条例特别强调对风景名胜资源要合理利用”，而现行条例却是 积极开发”。表面上是四字差别，但微言大义，意义深

10、远。条例对风景名胜区内的有关违法行为规定了严格的法律责任：一是加大了对严重破坏风景名胜资源的违法行为的处罚力度。二是区分违法行为的不同主体，对单位违法行为和个人违法行为的法律责任分别作了规定。三是对批准实施有关违法行为的地方政府以及有关主管部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，并在刑事责任方面与刑法作了衔接。四是把行政处罚与承担民事责任相结合。在对侵害国家、集体或个人财产的违法行为规定行政处罚的同时，要求违法者承担民事责任，以增加其违法成本。另外，新的条例中，明确了国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永 续利用的原则。风景名胜区管理机构是风景名胜区内各

11、类活动的管理主体。为进一步规范风景名胜区管理机构，更好地保护和合理利用风景名胜资源，条例明确了设立风景名胜区管理机构的主体及管理机构的职责。 风景名胜区所在地县级以上地方政府设置的风景名胜区 管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理。风景名胜区管理机构实行政企分开， 管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或个人行使。 管理机构的工作人员不得在风景名胜区内的企业兼职。风景名胜区内的交通、服务等项目，应由风景名胜区管理机构依照有关法律法规和风景名胜区规划，通过招标等公平竞争的方式确定经营企业。风景名胜区管理机构应与经营企业签订合同，依法确定各自的权利和义务。为规范风景名胜区门票和资源有偿使用费的收取和使用，条例明确了风景名胜区门票的出售单位及门票价格确定的原则。进入风景名胜区的门票， 由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律法规确定。在风景名胜区内经营交通、 服务等项目的企业，应缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理，专门用