物有所值评价报告-《某某上县市政道路建设PPP项目》34366

1、目录ii一、项目基本情况1（一）项目名称1（二）项目类型1（三）行业类别1（四）项目建设地点1（五）项目实施机构及政府方出资代表1（六）项目概况1（七）项目收益情况10（八）项目运作方式10（九）项目回报机制14（十）项目融资结构14（十一）项目产出说明15（十二）项目风险分配框架18（十三）项目配套安排24二、物有所值评价原则及方法25三、定性评价指标设定26（一）基本指标26（二）补充指标29（三）权重分配说明30四、物有所值定性评价31五、物有所值定量评价32（一）PSC 值测算32（二）PPP 值测算35（三）物有所值量值（VFM）的分析结论39六、评价结论39七、附件40一、项目基本

2、情况（一）项目名称某某上县市政道路建设 PPP 项目（以下简称本项目或项目）（二）项目类型新建项目。（三）行业类别一级行业为市政，二级行业为道路。（四）项目建设地点本项目位于某某上县城区、商贸物流园区。（五）项目实施机构及政府方出资代表项目实施机构：某某上县住房和城乡建设局项目政府方出资代表：某某上县润泽建设工程投资有限公司（六）项目概况1、项目投资规模根据某某上县市政道路建设 PPP 项目可行性研究报告，可行性研究报告中包含 16 条道路建设，项目建设投资（静态）估算总额为35346.67 万元，其中：（1）工程费用 31092.16 万元，其中曙光路 1802.46 万元、宁民路 2128

3、.50 万元。（2）工程建设其他费用 2571.34 万元，包括可研报告编制费等前期费用、勘察费、设计费、监理费及建设单位管理费等。（3）预备费 1683.17 万元，按工程费用与工程建设其他费用之第 45 页和的 5%计取。本 PPP 项目包括 14 条道路，可行性研究报告中的曙光路、宁民路以债券方式筹资，故这两条道路不纳入本 PPP 项目范围内，本 PPP 项目建设投资（静态）估算总额为 31219.16 万元，其中：（1）工程费用 27161.20 万元。（2）工程建设其他费用 2571.34 万元，包括可研报告编制费等前期费用、勘察费、设计费、监理费及建设单位管理费等，由于上述费用纳入

4、 PPP 项目部分与未纳入 PPP 项目部分界限不明确，故此部分费用暂按可研报告中计取，最终以政府审计部门出具的决算审计报告为准。（3）预备费 1486.63 万元，按上述工程费用与工程建设其他费用之和的 5%计取。按照 PPP 项目资金来源结构，本项目资金来源为项目资金本和对外融资资金。项目资本金暂定为 6577.97 万元， 项目需融资约26308.39 万元，考虑到金融市场融资成本不断上涨的趋势，本 PPP 项目中建设期贷款利息暂按 5.88%进行测算，建设期贷款利息合计为1610.64 万元。项目运营期13 年，通过测算项目铺底流动资金为56.56 万元。因此，本项目总投资为 3288

5、6.36 万元，其中静态投资为 31219.16万元（包括工程费用 27161.20 万元，工程建设其他费用 2571.34 万元，预备费 1486.63 万元），建设期利息为 1610.64 万元，铺底流动资金为 56.56 万元。（建设期利息及铺底流动资金详见财务测算章节，项目最终总投资以政府审计部门出具的决算审计报告为准。）2、项目内容(1) 项目建设内容本项目建设内容包括 14 条道路，其中城区包括泉河路大修工程、宝塔路东延新建工程、花园路东延新建工程、金城路东延新建工程、峨眉山路新建工程、五台山路新建工程、政和路东延新建工程、宝相寺路北段新建工程、如意路新建工程等 9 条路建设，商贸

6、物流园区包括政和路、玉晨路、车站北路、市场路、园兴南路等 5 条道路建设。注：a.泉河路大修工程是对道路进行拆除后重建，因此，项目所涉及的存量资产在项目建设过程中不再存续，发生的存量资产拆除由资产所属单位按财务、税法、国有资产管理等相关规定报批处理，新建资产价值重新入账;b. 可行性研究报告中除上述道路外还包括经济开发区曙光路、宁民路 2 条路建设，但经某某上县内研究决定，曙光路、宁民路的筹资方式为债券筹资，故这两条道路不纳入本 PPP 项目范围内。表 1-1道路建设指标表序号路名起止点中线长（m）标准横断1政和路西二环振兴路515.464m 人行道+18m 车行道+4m 人行道2车站北路西二

7、环玉晨路842.173m 人行道+14m 车行道+3m 人行道3玉晨路兴中路广场路458.63m 人行道+14m 车行道+3m 人行道4泉河路大修工程圣泽大街五台山路21565m 绿化带+3m 人行道+4m 非机动车道+2.5m 分隔带+21m 车行道+2.5m 分隔带+4m 非机动车道+3m 人行道+5m 绿化带5宝塔路银星路东二6733.5m 人行道+23m 车行道+3.5m 人行道东延新建工程环6花园路东延新建工程银星路东二环6643.5m 人行道+23m 车行道+3.5m 人行道7金城路东延新建工程银星路东二环4573m 人行道+18m 车行道+3m 人行道8峨眉山路新建工程五台山路九

8、华山路3509.16m 绿化带+3m 人行道+4m 非机动车道+2.5m 分隔带+21m 车行道+2.5m 分隔带+4m 非机动车道+3m 人行道+6m 绿化带9五台山路新建工程峨眉山路东二环4196.46m 绿化带+3m 人行道+4m 非机动车道+2.5m 分隔带+21m 车行道+2.5m 分隔带+4m 非机动车道+3m 人行道+6m 绿化带10政和路东延新建工程银星路东二环5153.5m 人行道+23m 车行道+3.5m 人行道11宝相寺路北段新建工程尚书路北一环874.13.5m 人行道+23m 车行道+3.5m 人行道12如意路新建工程普陀山路明星路5553m 人行道+18m 车行道+

9、3m 人行道13园兴南路九华山路政和路4863m 人行道+14m 车行道+3m 人行道14市场路振兴路西二环5373m 人行道+14m 车行道+3m 人行道(2) 项目运维内容本项目运维内容包括 14 条道路、雨污管网的运营维护、道路保洁、绿化维护等。3.项目背景及其建设的必要性（1）项目背景某某上地处某某省西南部，东临古城兖州，西接水泊梁山，南依微山湖，北枕东岳泰山。东经 116°40116°18北纬 35°3135°36，大部分地区处于平原地带，某某上县属北温带大陆性季风湿润气候区。某某上古称中都，位于某某省济宁市最北部，总面积 877 平方公里，辖

10、 2 个街道、13 处乡镇和 1 个省级经济开发区，总人口 82 万。历史文化悠久。是北辛文化、大某某口文化的发祥地之一，儒家文化、佛教文化、运河文化在此交相辉映。公元前 501 年，孔子初仕中都宰，政绩卓着，为四方效仿；大运河南旺分水工程享有北方都江堰之美誉，被列入世界文化遗产名录。资源优势明显。主要有煤、铁、花岗岩等资源，其中煤炭储量 30 亿吨，可开采量 18 亿吨，铁矿石储量近亿吨，花岗岩储量 13 亿立方米。区位交通优越，105 国道、济徐高速纵贯南北，342 国道、日东高速横跨东西，京杭大运河蜿蜒而过， 与济南形成 1 小时经济圈，与济宁、泰安形成半小时经济圈。2018 年，全县完

11、成地区生产总值 292 亿元，增长 7.4%；一般公共预算收入完成 14 亿元、增长 3%；固定资产投资 193 亿元，增长 7.9%；社会消费品零售总额 142 亿元，增长 9.9%；城乡居民人均可支配收入分别达 30014 元、15499 元，分别增长 7.7%、8.6%。城市道路是重要的基础设施，是城市交通运输的动脉，也是城市风貌、特征的突出表现。畅通的道路是区域经济发展的先决条件，更是促进经济社会又好又快发展的重要保障。加快发展城市道路建设， 有利于城市化的加快发展，有利于城市经济和竞争力的提高。发达、便利的交通在城市发展中往往被列为重点。交通行业的发展对完善和增强服务功能，促进社会经

12、济快速发展，提高人民生活质量发挥了重要作用。十三五时期，我国经济发展进入新常态，物质基础雄厚，人力资源丰富，市场空间广阔，发展潜力巨大。改革红利加速释放，区域合作发展深入推进，经济发展方式加快转变，新的增长动力正在孕育形成，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，促进经济保持中高速增长、迈向中高端水平，经济长期发展向好的基本面没有变。某某省仍处于实现由大到强战略性转变的关键时期。这一时期，将完成全面建成小康社会的历史性任务，发展呈现新的阶段特征，产业升级提速、城乡区域一体、生产力发展的多层次将为某某省经济发展提供更大潜力、韧性和回旋空间。将实施覆盖全省的区域发展战略深入实施，新型城镇化

13、进程明显加速；重大基础设施建设力度加大，支撑保障能力明显增强。另外，城市道路建设对土地利用具有导向作用，土地的开发利用， 必须以道路的修建为基础，道路建设是城区土地资源使用开发的前提和必要条件。随着城市化水平的不断提高，城市经济发展对加强人居环境的开发建设提出了更高的要求。良好的环境离不开道路等基础设施的建设，市政道路设施的建设也将直接服务于经济建设。随着某某上县社会经济的快速发展，对城市道路等基础设施的需求量不断增大，为改善交通环境，解决城市拥堵问题，某某上县政府决定实施市政道路建设工程，包括泉河路的大修工程以及其他主次干道的新建，工程实施后可以打通部分断头路，提升现有道路通行能力，同时促进

14、土地增值。（2）建设的必要性a. 符合省、市相关规划某某省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中提出：加强城市交通体系建设。完善道路交通网络，构建绿色智能、便捷高效的城市交通体系。济宁市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中提出：建设便捷城市。完善城市道路网络系统，提升都市区内干线公路等级，适度增加城市支线密度，推进重要路段快速干道、高架路、立交桥、地下通道、停车场、充电桩建设，开拓畅通城市微循环，形成六干四环都市区路网。b. 完善路网结构，提高路网服务水平的需要济宁市某某上县正进入快速城市化的发展阶段，城区的框架不断拉开，本项目对现状道路进行断面拓宽与提升、对线位进行改造，完善了县城区、

15、经济开发区、商贸物流园区路网系统，改善了交通拥堵情况，一方面可以促进某某上县城市发展及某某上县的建设工作，另一方面也将加快某某上县旅游业的发展。c. 疏导城市过境交通，改善城市形象的需要本项目将提高过境交通通行效率，加强某某上与周边城市的联系。项目建设将大大改善县城区、经济开发区、商贸物流园区的交通状况，将大大缓解县城区的拥堵压力，为塑造某某上优美城市形象提供有力支撑。d. 经济发展及配套服务产业的需要市政道路是保障经济发展所需运输的基础条件，是经济发展的保障前提，是满足现代汽车保有量不断增加背景下市民出行的基础，是提高资源利用效率的关键，可以促进区域内和区域之间的物资、信息、人才和资金等的流

16、动，促进区域内产业结构的调整。e. 旅游文化及配套服务产业的需要近年来，某某上县始终坚持文化兴旅、全域旅游战略，把旅游产业作为转方式、调结构的重要支撑和实施产业兴县战略、推动新旧动能转换的重中之重，坚持规划先行、项目带动、市场推广、开放合作，精心培育佛教文化祈福游、儒学文化研学游、世界遗产探寻游和民俗生态休闲游，擦亮了佛都某某上和孔子宰中都两张旅游名片。截至目前，全县打造了 2 处 4A 级旅游景区，3 处 3A 级旅游景区， 拥有了 5 个省级旅游强乡镇，举办了十五届太子灵踪文化旅游节，先后荣获某某省旅游强县和某某县域旅游十强称号。某某上县在 2018 年年底完成了某某上县全域旅游发展总体规

17、划，为进一步发展旅游业提供了方向。休闲度假业的快速发展离不开相关配套服务产业的发展，也离不开与之配套的城市建设。f.市政基础设施同步实施及建设优质社区的要求随着城区城市化水平的发展，必须加快对地块的市政配套工程的建设。道路地下管线工程除雨、污水管道外，还包括上水、电力、通讯等各类管线，也将与道路建设同步实施，减少今后重复施工。本项目的建设将为各类管线的敷设创造良好的条件，有利于改善地区城市基础设施，为周边地块的开发做好前期的准备工作。g.城市整体景观形象和精神风貌提升，城市更新进程加快的需要本项目的建设将改善城市旅游环境，结合佛都某某上和孔子宰中都，打造旅游名片，带动城市经济发展，为某某上县的

18、经济腾飞起带动作用。4、项目进展及说明（1）基本建设工作本项目已办理完成规划、选址意见书、用地预审、立项手续等相关手续，目前正在进行施工图设计。（2）项目用地本项目用地采用划拨方式，政府方负责向项目公司提供满足开工条件的建设用地，新建道路部分提供净地，泉河路大修工程提供现状地。（3）后续工作安排A.前期工作衔接本项目采用 PPP 模式后，拟对项目前期工作进行如下衔接处理：a.第三方服务交接本项目前期工作所涉及的第三方服务（包括但不限于：勘察单位、设计单位、项目咨询单位、造价咨询单位等）已由政府方按照有关规定和程序进行采购的，项目公司成立后，由政府方负责将相关资料、服务等提供给社会资本方/项目公

19、司用于本项目。b.前期费用处理政府方因办理项目前期相关手续及委托第三方服务所产生的费用（土地征拆费用除外）由社会资本方/项目公司承担，政府方已支付的费用项目公司根据政府方提供的相关票证支付给政府方，政府方还未支付的费用项目公司根据政府方提供的相关合同票证支付给相关方，由项目公司计入项目总投资。以上交接工作，政府应保证社会资本方/项目公司在继续该项目后续工作的合法性。B.工作进度计划本项目合作期 15 年，其中建设期 2 年，计划工期为 2020 年 3 月2022 年 2 月，根据项目实际进度安排实施。（七） 项目收益情况本项目为某某上县市政道路建设 PPP 项目，主要产出是 14 条道路建设

20、，运营内容为运营管理服务（14 条道路、雨污管网的运营维护、道路保洁、绿化维护等），项目公司无运营收入，因此采取政府付费方式作为项目的回报机制。（八） 项目运作方式1、具体模式本项目具体采用 BOT 模式，即建设运营移交。2、合同范围本项目合作范围包括投资、建设、运营和维护某某上县市政道路建设 PPP 项目。项目公司负责投资、建设、运营和维护本项目。项目运营期间，根据主管部门下达的运营维护目标，按照国家和某某省规定的标准和规范，对项目进行运营维护，具体运营内容为：14 条道路、雨污管网的运营维护、道路保洁、绿化维护等。项目范围内涉及到的大中修业务不包含本 PPP 项目内，如有需要届时由政府按照

21、法律法规和相关政策要求另行采购。合同将根据双方特点，充分做到优劣补充，促进项目高效、安全、稳定的建设与运营，合理约定双方的边界条件、风险分担及各项权利和义务。3、合同期限项目合作期限应根据行业特点、提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定。财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号）指出：政府和社会资本合作期限原则上不低于 10 年。结合本项目特点，同时借鉴其他同类 PPP 项目市场化的经验，合作期暂定为 15 年，其中建设期 2 年、运营期 13 年。（通过初步测算， 该合作期限内，包括本项目在内的所有 PPP 项目年财政支出符合财政

22、部财金201521 号要求）。建设期是指从该期工程监理工程师发出开工令之日起至该期工程竣工验收合格日止。运营期是指该期工程整体竣工验收合格次日起至项目合作期满。运营期固定为 13 年保持不变，建设期缩短或延长，合作期相应随之缩短或延长。4、调价机制（1）投资额变动调整可用性付费暂以投资估算值（引用可行性研究报告）以及社会资本投标文件中报的各项指标和公式计算值作为基价进行计算。政府方审计完成后，以最终审计结果作为项目建设总投资。项目总投资确认金额如超过基价，将根据具体情况区分，属政府责任，超出部分纳入总投资额，进行调整；属项目公司责任，将不纳入总投资额，不予调整。具体调整公式详见本方案可用性付费

23、计算公式。（2）运营成本调整关于运营成本的调价，将根据运营期间的通货膨胀情况（济宁市公布的当期 CPI 数值），设定相应的调价周期及触发机制，初步考虑如下：常规调价，运营成本根据运营期间的通货膨胀情况（济宁市公布的当期 CPI 数值）调整。以三（3）年为周期，进行定期调价。调价公式如下：3n3n-33n-33n-23n-1P =P×CPI×CPI×CPI×10-6(n=1，2，3)P3n-3 为年基准运营成本（P0 为年运营成本报价）；P3n 为第 3n 个财务年度起适用的年运营成本每三年调价一次； CPI3n-1、CPI3n-2、CPI3n-3 为由济

24、宁市统计局公布的第 3n-1、3n-2、3n-3 个财务年度居民消费物价指数（上一年=100）。临时调价，即在每个调价周期内因通货膨胀情况（济宁市统计局公布的当期 CPI 数值）变动幅度超过 5%的变动，则项目公司可以向某某上县住房和城乡建设局申请启动临时调价程序，由某某上县住房和城乡建设局组织相关政府部门审核通过后调价；临时调价后下个常规调价启动年份顺延至该次临时调价的三年后。除此之外，由于其他因素引起运营成本变动不予调整。（3）其他项目年化收益率上限暂定为 7%。合作期内，若中国人民银行公布的 5 年期以上同期贷款基准利率变动幅度在±5%以内，项目综合投资收益率按中标值记取，并在

25、付费期不调整；若中国人民银行公布的5 年期以上同期贷款基准利率变动幅度超过 5%，则综合投资收益率可进行相应调整，核算期年末进行核算，下一年度执行，调整方式如下：利率变化幅度在±5%以内，项目年化收益率=中标年化收益率利率上升幅度大于 5%，项目年化收益率 = 中标年化收益率´（核算期基准利率 - 5%）招标期基准利率利率下降幅度大于 5%，项目年化收益率 = 中标年化收益率´（核算期基准利率 + 5%）招标期基准利率注：若运营期内中国人民银行不公布 5 年期以上同期贷款基准利率，则按有关指导文件及市场指导价相应调整。5、超额利益分享机制本项目要求社会资本投标时对

26、运营成本进行报价，并设计限值加以控制（详见采购标的），为充分发挥 PPP 模式的优势与特点，即要保持社会资本方的利润合理，又应该提高其在项目投融资、建设、运营过程中节约成本，提高效率、创新机制的积极性，可设定适当的超额利益分享机制。当项目实际运营成本低于社会资本报价成本时，按实际运营成本进行计算。如因社会资本原因使本项目运营成本得到有效降低，则降低部分可按一定比例对社会资本方进行奖励；运维成本高于社会资本报价时，按报价成本进行计算。如因政策变动等原因使得项目运维范围内可产生相关经营收入，则经营收入全部归政府方所有（九）项目回报机制本项目为某某上县市政道路建设 PPP 项目，主要产出是 14 条

27、道路建设，运营内容为运营管理服务（14 条道路、雨污管网的运营维护、道路保洁、绿化维护等），项目公司无运营收入，因此采取政府付费方式作为项目的回报机制。（十）项目融资结构本项目由某某上县住房和城乡建设局为本项目实施机构，项目实施机构通过法定竞争程序选定社会资本方，并由社会资本方和政府出资代表共同组建项目公司。项目公司注册资本暂定为 6577.97 万元（与项目资本金一致），其中，政府方出资代表出资 657.80 万元（财政资金），占项目公司 10%股权，不参与项目公司分红；剩余资本由社会资本出资，占项目公司 90%股权，未来双方共同组建项目公司。项目资本金到位后，其余资金可通过银行贷款、股东贷

28、款、基金等方式筹集。具体融资工作由社会资本方和项目公司负责，政府方予以配合， 但不承担担保责任。在此基础上提出本项目初步合作框架如下：图 1-1 项目交易及融资结构图由项目公司与项目实施机构签订某某上县市政道路建设 PPP 项目合同（以下简称PPP 合同），并按照PPP 合同约定，负责某某上县市政道路建设 PPP 项目资产的投融资、建设、运营、维护、移交等全过程，由实施机构负责监督项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，组织相关人员计算当年应付补贴额度，及时向财政局提报书面申请，并附项目公司的书面申请文件、初核的年度财政补贴计算过程文件和相关资料，财政局及时完成复核，复核通过后可将财政

29、补贴按约定时间和补贴额度拨付给项目实施机构由其按期支付给项目公司或代实施机构直接拨付给项目公司。（十一）项目产出说明所谓产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。1 .项目建设产出A. 项目建设产出内容本项目建设内容包括 14 条道路，其中城区包括泉河路大修工程、宝塔路东延新建工程、花园路东延新建工程、金城路东延新建工程、峨眉山路新建工程、五台山路新建工程、政和路东延新建工程、宝相寺路北段新建工程、如意路新建工程等 9 条路建设，商贸物流园区包序号路名中线长（m）车行道面积（）人行道面积

30、（）绿化面积（）管网长度（m）路灯（座）1政和路515.469278.284123.681545302车站北路842.1711790.385053.022526.51503玉晨路458.66420.42751.61375.8264泉河路大修工程21566252412936323405宝塔路东延新建工程6731547947112019386花园路东延新建工程6641527246481992387金城路东延新建工程457822627421371138峨眉山路新建工程3509.1101763.921054.659654.714036.42009五台山路新建工程4196.4121695.625178.

31、471338.812589.224010政和路东延新建工程51511845360515453011宝相寺路北段新建工程874.120104.36118.72622.35012如意路新建工程5559990333016651613园兴南路48668042916.0014581414市场路53775183222161115括政和路、玉晨路、车站北路、市场路、园兴南路等 5 条道路建设。具体产出如下表所示：B. 项目建设产出标准项目建设期产出须满足国家、省、市相关标准和规范，符合国家的建筑设计规范、环保规范、安全规范、节能等标准的要求，并做到验收合格。其相关规范包括但不限于以下规范：（1）城市道路工程

32、设计规范（CJJ37-2012）（2）城市道路路线设计规范（CJJ193-2012）（3）城镇道路路面设计规范（CJJ169-2012）（4）城市道路路基设计规范（CJJ194-2013）（5）城市道路交通设施设计规范（GB50688-2011）（6）城市道路交叉口设计规程（CJJ152-2010）（7）道路交通标志和标线（GB5768-2009）（8）城市道路和建筑物无障碍设计规范（JGJ50-2012）（9）城市道路照明设计标准（CJJ45-2015）（10）城市道路绿化规划与设计规范（CJJ75-1997）（11）城市工程管线综合规划规范（GB50289-2016）（12）室外排水设计规

33、范（GB50014-2006）2016 年版（13）泵站设计规范（GB50265-2010）（14）城市道路交通标志和标线设置规范（GB51038-2015）（15）供配电系统设计规范（GB50052-2009）（16）电力工程电缆设计规范（GB50217-2007）（17）城市电力规划规范（GB50293-2014）（18）通信管道与通信工程设计规范（GB50373-2006）（19）通信管道工程施工及验收规范（GB50374-2006）（20）地下通信线缆敷设（05X101-2）2. 公共产品和服务产出A. 公共产品和服务产出内容本项目为某某上县市政道路建设 PPP 项目，将投融资、建设、

34、运营全部交由社会资本方及成立的项目公司。项目运营产出为运营管理服务，具体运营内容为：保洁、绿化、道路及管网等设施维护。城市道路是重要的基础设施，是城市交通运输的动脉，也是城市风貌、特征的突出表现。畅通的道路是区域经济发展的先决条件，更是促进经济社会又好又快发展的重要保障。加快发展城市道路建设， 有利于城市化的加快发展，有利于城市经济和竞争力的提高。B. 公共产品和服务产出标准本项目采用 PPP 模式后，除达到上述建设标准，还应满足一定的运营及维护标准（具体详见下文绩效考核方案），充分利用绩效考核付费机制，激励社会资本方在资产维护、服务数量、标准、质量等方面不断优化提高，实现在降低政府财政支出压

35、力的同时，最大程度促进社会资本方对项目进行严格全方位论证，提高项目建设效率与运营效率，更好的保证项目建设质量和为社会提供公共服务数量与品质。若在项目运营期间，国家、省、市出台新的相关标准和规范，则上述与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市、县出台标准为准进行调整并执行。（十二）项目风险分配框架本项目通过采用 PPP 模式可实现向社会资本方转移部分风险， 降低政府部门的管理成本。在 PPP 项目风险管理中，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，坚持由最适宜承担风险的一方来承担相应风险的原则，使风险在社会资本和

36、政府部门间合理分配，从而在整个项目生命周期有效控制风险。本项目的风险分担牵涉的利益相关方众多，若风险分担流程不明确或风险分担不合理，在造成大量的谈判成本的同时更有可能影响到项目的功能及移交。在解决具体的承担和补偿方式问题之前，首先要将项目所面临的所有风险进行全面识别，并在充分分析某某上县政府及本项目的利益目标和风险态度的基础上，建立合理、规范、基于多方共赢的初步风险分担框架，揭示风险承担比例与政府补贴措施的关系，为具体的担保补偿方式提供决策基础，为政府决策提供依据。1.风险分配流程基于风险分担动态原则，随着项目的推进，当项目所处的外部环境与内部环境发生变化时，各方要主动地根据自身的情况制定规避

37、风险的措施，并共同协商如何解决风险，实现最终的双赢的局面。对于PPP项目的风险分担不能单单从项目利益相关者一方的角度出发，需以项目的整体利益为出发点来考虑，并应结合项目的全生命周期做全面的考虑。在风险分配原则的基础上，建立标准化的项目风险分配流程，如图1-2所示。风险分担结束图1-2 标准化的项目风险分配流程图2.风险因素识别与分析PPP 项目风险主要来自四个层面：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力风险。本项目风险分析如下：（1）政府层面的风险政府层面风险主要包括政府干预、本级政策变更等。（2）市场层面风险市场层面风险主要包括利率风险、通货膨胀、融资风险等。（3）项目层面风险项目层面风险主

38、要包括竞争不充分、建设安全与质量、费用支付、测算不准、经营能力不足、股权变化、公司破产等。（4）不可抗力风险不可抗力风险主要包括自然灾害、非本级政策变化等风险。3.风险分配原则（1）项目风险分配优化在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，即 PPP 项目的风险最优分配原则。本项目运用 PPP 模式致力于在政府和社会资本方间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，从而实现项目价值最大化。（2）项目风险与收益对等在项目风险分配中应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权

39、利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。（3）项目风险可控本项目的合作期限为 15 年，为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在本项目合同中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因索设定风险损失承担的上限。社会资本方要保证公共产品及服务的提供质量和效率，维持长期稳定的合作伙伴关系。本项目综合考虑风险分配优化、风险收益对等和风险可控等方面，坚持以下分配原则：a. 承担风险的一方应该对该风险具有控制力；b. 承担风险的一方能够将该风险合理转移；c. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机

40、；d. 由该方承担风险最有效率；e. 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。4.风险分配及应对措施各层面风险并非孤立存在，很大程度上会相互影响，彼此交织作用，产生连锁反应，因此，应充分识别、抓住本质，在政府和社会资本方之间合理分配，并制定有针对性的解决措施。项目风险分配及应对表风险层面风险类型风险描述风险分配方式与解决措施政府层面政府干预不符合约定的政府介入情况，采取的行政干预项目运营管理导致建设运维达不到服务要求政府承担。提高政府对 PPP 认识，应尽快从运动员转为裁判员，切实加强监管而非参与具体运营。本级政策变更本级政府出台政策导致政府付费不能按合同执

41、行。政府承担。应在合同中作出明确约定及调整措施。风险层面风险类型风险描述风险分配方式与解决措施市场层面利率变化合作期间，银行利率变化导致财务费用增加。双方共担，并设置调价机制，以中国人民银行 5 年期以上同期贷款基准利率为基准。通货膨胀通货膨胀导致的原材料、人员工资等运营成本增加。双方共担。做好项目财务监管， 及时了解成本变化，并明确调价机制，据其调整。融资风险融资失败导致项目终止。社会资本方承担。政府方可在采购阶段及时了解金融机构的想法。项目层面竞争不充分采购社会资本时竞争不充分导致政府成本增加或服务质量下降。政府方承担。应在项目筹备阶段做好市场测试，充分了解社会资本方需求，提高项目吸引力。

42、设计风险设计文件本身的缺陷，设计变更政府方承担，采购时应对设计单位进行资格审查，签署完备的设计合同，设计单位提供技术或者工艺流程担保，政府加强对设计的监管，同时应让社会资本方进行确认。建设安全与质量因工程施工质量或事故导致项目延期、不能投入使用等负面影响。社会资本方承担。在施工合同中，要求承包商出具履约担保和质量性能担保，要求承包商对其材料和工艺造成的缺陷进行修补，期限一般延续到完工后的几个月甚至几年。如果技术故障是由承包商引起的，则可通过承包商提供的维修担保将其转移。 在设计或承建合同中设置严格的惩罚性条款，以保证技术方案的可行性和建设质量，并要求承包商提供完工、履约等各类担保、保函。建设成

43、本超支后期实际项目总投资超过概算项目总投资由于政府方原因造成后期实际项目总投资超过概算项目总投资时，由政府方负责调整概算；由于社会资本方原因导致建设成本风险层面风险类型风险描述风险分配方式与解决措施超支，由社会资本方自行承担。费用支付政府付费不能及时支付导致社会资本方收益或经营受到影响。责任方承担。因项目公司提供资料不全等导致政府方无法按时完成绩效考核，由社会资本方承担； 因政府方原因导致无法按时付费由政府方承担。项目政府付费应纳入政府财政预算管理，使支付能够有效执行；争取与政府、用户签订三方合同，明确奖惩办法。股权变化公司破产股权变化或项目公司破产导致项目不能正常运营社会资本方承担。政府加强

44、监管， 并约定项目公司股权变化及资产管理需政府方严格监管。测算不准如实际运营成本高于项目公司预期成本导致收益下降社会资本方承担。加强专业预测水平和对项目本身情况了解。经营能力不足如由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支、服务不达标、出现事故等，导致用户受到影响。由社会资本方承担。社会资本方应加强内部管理及考核，同时政府应在初期管理人员做好选择或约定接替人员要求。不可抗力非本级政策变化导致合同违约或合同文件冲突由双方共同分担。加强对国家及上级政府政策调整趋势的判断。法律变更导致项目实际收入减少政治及自然灾害政府对项目实施没收、充公等政府方承担，约定补偿标准。政治反对、政局不稳、恐怖袭击政府方

45、承担，约定补偿标准。发生自然灾害等不可抗力事件， 致使项目不能或暂时不能正常运转双方承担，应要求项目公司为项目设施购买财产保险，用于灾害后项目设施的修复。（十三）项目配套安排配套投入是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。(1)土地本项目用地由政府方通过划拨方式提供，由政府取得土地使用权，合作期内不发生转移。政府方负责项目土地征拆费用。(2)施工配套条件政府方协助项目公司红线外施工临时用水、用电、通讯、土地等接入工作，产生的费用由项目公司承担计入总投资。(3)基建相关手续项目公司负

46、责继续办理合作期内后续基建报批手续，政府给予充分协助,产生的费用由项目公司承担计入总投资。(4)融资条件由中选社会资本方负责具体的融资工作，以项目公司名义融资。政府方对项目投融资进行监管，协助争取相关优惠政策。中标社会资本方需保证融资资金根据项目投资计划和工程建设进度及时足额到位。二、物有所值评价原则及方法物有所值评价遵循真实、公允、客观、公正的原则，判断项目采用 PPP 模式比政府传统采购模式相比是否更物有所值。物有所值评价包括定性评价和定量评价，本次评价鉴于本项目具体情况，采用定性与定量相结合，以定量为主的评价方式。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召

47、开专家小组会议和作出定性分析结果。定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传统采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。三、定性评价指标设定某某上县财政局会同行业主管部门，根据PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）及项目具体情况在基本指标的基础上，组织确定了四项补充指标及其权重。（一）基本指标基本指标分别为全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。各基本指标评估要点如下：1、全生命周

48、期整合程度全生命周期整合程度指标主要评估在项目全生命周期内，项目的设计、投融资、建造和运营维护等长期一体化程度。全生命周期整合程度评分参考标准分数评分参考标准10081项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护等将整合到一个合同中； 对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护将整合到一个合同中。8061项目资料表明，设计、融资、建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务或大部分非核心服务运营、维护将整合到一个合同中。6041项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融

49、资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。分数评分参考标准4021项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。200项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2、风险识别与分配风险识别与分配指标主要评估在项目全生命周期内，各风险因素是否得到明确界定并按照最合适者承担原则在政府和社会资本之间进行优化分配。风险识别与分配评分参考标准分数评分参考标准10081项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间

50、明确和合理分配。8061项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分风险主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6041项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4021项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。200项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3、绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新指标主要评估是否建立以公共服务供给数量、质量和效率为向导的绩效标准和监督机制，能否鼓励社会资本创新。绩效导向与鼓励创新评分参考标准分数评分参考标

51、准分数评分参考标准10081绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。8061大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。6041绩效指标较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。4021已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置。项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。200未设

52、置的绩效指标或绩效考核指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。4、潜在竞争程度潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。潜在竞争程度评分参考标准分数评分参考标准10081项目将引起社会资本（或联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。8061项目将引起社会资本（或联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。6041项目将引起社会资本（或联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。4021项目将引起社会资本（或联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。200项目将引起社会资本（或联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争