机构改革与公务员制度的完善

1、 机构改革与公务员制度的完善山东政法学院毕业论文（设计） 系 部 法学院 年 级 07级 专 业 法学 班 级 9 学生姓名 陈娜 学 号 07205011129 指导老师 林树金（副教授）2011年 04 月30 日 毕业论文（设计） 机构改革与公务员制度的完善学 生 ： 陈娜 指导教师 : 林树金（副教授）2011年 04 月 30 日 机构改革与公务员制度的完善摘要改革开放以来，历届政府都根据当时形势的需要进行了机构改革，适应了经济社会发展的要求。其中，人事体制改革是机构改革中必不可少的内容。推行公务员制度是对机构改革的进一步深化，关系着整个国家的核心利益，我国公务员制度建设己形成了一套

2、较完备的人事管理、法规体系，内容也十分丰富。公务员发展的总趋势是好的，但也有许多不完善的地方，我们要采取各种强有力的手段，分别从“入口”“管理”“出口”三个环节完善公务员制度，促进我国的公务员制度朝着完善、科学、规范的方向发展。 关键词 机构改革;公务员制度；存在问题；完善；一我国政府进行机构改革的原因与历程政府机构即政府的组织形式，所谓政府机构改革就是政府组织结构形式的调整和变化。政府机构改革是行政管理体制改革重要组成部分,也是行政管理体制改革中最直接的表现形式，这是因为：一方面，政府组织是行政管理体制中最为重要的因素；另一方面，政府组织结构是政府职能正常行使并发挥作用的主要物质载体。改革开

3、放以来,历次行政管理体制改革都是由政府机构改革拉开序幕并承担重要角色的。（一）我国政府机构改革的原因1 经济基础决定上层建筑，政府机构作为上层建筑的重要组成部分，必然随着经济和社会生产力的发展变化而不断进行调整和改革，经济发展到一定的程度，便对代表上层建筑的政府机构提出了新的要求。因此，随着市场经济体制的逐步确立、发展和改革以及社会主义市场经济体制的建设，为了适应经济改革和社会发展的需要，我国政府机构进行了不断调整和改革。 2 积极推进政府机构改革，是适应当代世界发展潮流的迫切要求。当今世界，和平与发展是时代的两大主题，每个国家和民族都在为自己的生存、文明、进步而奋斗。经济全球化浪潮席卷全球，

4、在这种格局之下，各国之间的经济联系日益加强，同时各国之间的竞争也越来越激烈。中国的发展离不开世界，中国要发展，人民要富裕，就必须参与世界经济大循环。这就对我国政府效能和国际竞争力提出了更新、更高的要求。3 积极推进政府机构改革，精简机构和人员也是加强廉政建设、克服消极腐败现象的重要条件。反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争，如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持。（二）我国政府机构改革的历程改革开放以来我国前后经历了六轮政府机构改革，平均每五年一次，其时间标志分别为：1982年，1988年，1993年，1998年和2003年，2008年启动新一轮的机构改革。1 1982

5、年改革，中国处于改革开放初期，在高度集中的计划经济管理体制下，改革以精兵简政为原则，废除领导干部终身制，明确各部门的职责，提高效率，较大幅度撤并了经济管理部门，将其中的一些条件成熟的单位改革成经济组织。经过这次改革,国务院机构由100个变为61个,编制从5.1减为3万人。2 1988年的改革，在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下，首次提出"转变政府职能是机构改革的关键"这一命题，以加强宏观管理和减少直接控制为原则，改革同经济体制极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构，推动其由微观管理转向宏观管理，由部门管理转向全行业管理。改进管理方

6、法，以行政法规的形式对各部门实行"三定"落实各部门的职能转变，解决部门之间职能交叉重复的问题。国务院部委由45个减为41个，编制减少了9700多人。3 1993年的改革，此次是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，其改革的重点是一政企分开为主题的转变政府职能，弱化微观管理职能减少具体审批事务，多数专业经济部门转为经济实体、服务实体或行业协会，各类公司实行政企分开，办成各种名副其实的经济实体，政府的基本行政管理职能是统筹规划、掌握政策、信息指导、组织协调、提供服务和检查监督。国务院组成部门、直属机构机构从86个减少到59个，人员减少20%。4 1998年的改革，这次改革是

7、各方面认同程度较高的一次改革，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专门经济部门，政企不分的组织机构在很大程度上得以解除，优化了政府组织机构，在中央明确了宏观调控部门的主要职能，同时要求地方政府机关不再办经济实体，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，切实落实企业的经营自主权，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制。国务院机构由40个变为29个,全国各级党政群机关精简行政编制115万名。5 2003年的改革，在加入世贸组织的大背景下，进一步转变政府职能。抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，解决行政管理体制中存在的一些突出的矛盾和问题，其突出的特点是职能的调整和体制创新，

8、按照"经济调节、市场监管、社会管理和公共服务"的政府职能定位，加强监管和宏观调控职能大力减少审批事项，增强服务功能，界定和理顺部门职能关系。国务院组成部分变为28个，编制减少了9700多人。6 2008年的改革，其核心是完善政府职能，为社会提供更全面、更有效的公共产品和服务。新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，实行大部制改革。二公务员制度与机构改革的关系机构是政府管理体制和运行机制的载体,机构人员编制是政府职能得以施行、机构得以运转的物质基础,是实现政府管理目标的保障。所以，尽管每一次改革目标都各有侧重，但都无一例外的探索

9、着人事行政的发展。例如，1982年提出干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”四化方针，开始建立正常的干部离退休制度，重点解决了机构膨胀和领导干部终身制的问题；1988年第一次提出了转变政府职能的要求，实行定职化、定机构、定人员编制的“三定”制度，力图解决、理顺政府部门间的关系；1993年强调建立社会主义市场经济体制要求的行政管理关系，提出尽快实行公务员制度，并于当年颁布施行国家公务员暂行条例；1998年机构改革为完善公务员制度提供了直接动力，由于这次改革的力度超过了以往，机构变化大、人员调整幅度大，客观上又为完善公务员各项管理制度，加大竞争上岗、轮岗、回避等力度，强化激励机制，优化公务员

10、队伍结构，提高公务员队伍整体素质提供了新的契机和条件。可见，机构改革同完善制度尤其是人事行政制度、建设行政管理者队伍是紧密相连的。 我国一直在进行干部人事制度改革，公务员制度本身就是这种改革的成果。公务员制度的建立，首先使原来行政机关干部实行了分类管理，对于调整干部结构，提高机关行政工作效率，以适应我国改革开放和社会主义市场经济体制发展的需要，促进社会的进步有重大意义。其次，公务员制度有利于加强廉政建设，廉政建设关键是提高队伍素质和加强制度约束。第三，公务员制度可以促进政府机关人事管理工作的科学化、法制化。 公务员制度对我国以后的行政管理体制改革和政府创新起到很关键的推动作用。但同时我们也要看

11、到我国历次机构改革在行政人事制度方面存在着一个共同的问题机构改革陷入精简、膨胀、再精简、再膨胀的循环怪圈之中，即每一次的机构改革都是为了精简机构和人员，而改革过后不久，机构和人员再度膨胀，由此又直接导致下一次的机构改革和机构精简。在精简人员上，首先，真正精简了的只是国务院的机构和人员，而人大、政协、党的机构和人员一直在增加。省及省以下政府的机构和人员编制，甚至还有失控现象。其次，每一届政府都要精简一次机构和人员，导致了政府官员队伍的不稳定。而且政府机构精简时，很难留住业务能力强的官员，留下来的人员中多数不是原来的业务骨干。这样频繁的机构变动，降低了政府官员的素质。尽管从学历上看，官员平均学历水

12、平越来越高，但实际上的工作能力和政策水平却不断下降。党政干部的选拔任用的标准、程序和规则,党政干部的整体素质、能力和水平,直接关系到我国民主政治的发展和政治文明的建立,关系到我党以经济建设为中心和全面建设服务型政府。政府行政人员作为政府活动的主体，是社会管理的具体执行者，他们的素质和责任心是决定政府是否能够高效运转、行政管理目标能否达成的关键。因此，必须把政府机构改革与人事制度改革结合起来，一齐推进、加深和巩固机构改革的成果。要以机构改革为契机，全面改革人事管理制度，推进干部轮岗和竞争上岗的制度化，完善公务员制度，优化队伍结构，努力建设中国特色的人事管理体制和高效、廉洁、勤政、高质的专业化行政

13、人员队伍。当前，主要是完善公务制度。同时，新时代也对公务员制度提出了新的要求。 新的世纪是知识经济时代，随着知识经济的发展,国际间的竞争越来越激烈,我国经济面临更为严峻的挑战，只有造就一支掌握现代科学知识、适应知识经济发展需要的高素质公务员队伍,才能更好地发挥政府的职能,应对知识经济的挑战。这就客观上要求进一步完善公务员制度。三我国公务员制度的总体状况。（一）我国公务员制度的内容公务员制度，是指党和国家对公务员进行管理的有关法律、法规、政策等的统称或总称。其中包括中华人民共和国公务员法和录用、考核、奖励、纪律、职务升降、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职辞退、退休、申诉、控告等单项制度及

14、实施办法、实施细则等。我国公务员制度的主要内容包括：1 在“进口”环节通过录用制度严格把关，贯彻公开、公平、竞争、择优的原则，采取考试考核相结合的方法，保证进入公务员队伍的人员具有良好素质；2 在管理上，对公务员坚持严格管理和严格要求，通过实施考核制度，检查公务员履行职责的情况，并将考核结果同公务员的奖惩、职务升降结合起来，形成激励竞争机制，鼓励公务员尽职尽责，勤奋工作。3 在“出口”环节，通过聘任制、年龄梯度结构以及实行辞职、辞退、退休等制度，疏通出口渠道，以有利于公务员队伍的新陈代谢，增强机关的生机与活力。（二）我国的公务员制度建设已取得的成就。初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的

15、转变，建立起国家公务员制度的基本框架，国务院和地方各级政府机关已完成了职位分类和人员过渡工作。第一，中国特色公务员法律法规体系基本形成，公务员管理法制化迈上新台阶。 第二，公务员管理机制日益健全，激发了公务员队伍的生机活力。 公开、平等、竞争、择优的竞争机制已初步形成，各地普遍推行公务员录用考试制度，领导干部竞争上岗正逐步推开。四公务员制度建设存在的问题（一）“进口环节”公务员的录用方面存在的问题:（1）公务员考任的适用范围存在一些问题。根据公务员的考试制度绝大多数初任公务员都必须经考试方能进入行政机关，但根据国家公务员法的规定，民族自治地方政府和各级政府民族事务部门录用公务员时，对少数民族报

16、考者应予以照顾，而转业军人进入行政机关不需要经过考试，使考任制的应有权威受到影响。（2）公务员考任的权威性、科学性得不到保障。这就涉及到考试内容的科学化、考试方法的规范化、主考机构相对独立及主考人员结构合理化等诸多方面。从目前实践中公务员录用考试的内容看，且过分注重公共科目考试，忽视专业知识，而在公共科目考试中法律知识所占比例太小。（二）“管理环节” 1公务员的培训中存在的问题（1）观念和思维方式不能适应新形势发展的需要。在经济全球化、科技现代化、信息网络化及新经济时代，人们的价值观念、思维方式、工作学习与生活习惯己经或正在改变。在行政学院教职工中，一些人观念比较陈旧思想不够解放，不能洞察新事

17、物，不能正确对待新问题，缺乏创造性思维，不能主动适应社会主义市场经济和政府中心工作的需要开展培训，培训的路子不宽，这是公务员培训工作面临的关键性问题。（2）培训经费投入不足，不少行政学院教学设备陈旧，教学手段落后。同时，许多行政学院的学员住宿条件和学习条件也较差，这些都直接或间接的影响了培训效果和质量。（3）培训师资队伍结构不合理，整体素质有待提高，教学方法有待改进。2公务员的考核上存在的问题（1）考核的指标设计操作性差，难以全面反映工作人员的实际绩效。（2）考核结果与使用相脱节，除了考核连续三年优秀或者五年称职可以晋升一个工资档次外，几乎没有其他方面的关系，且一个工资档次增量很少。3公务员的

18、监督机制中存在的问题（1）监督不得力。监督管理权力未落到节骨眼上,仅仅是依靠事后监督,如靠听取义务主体的法人述职或报告进行评价或评判,难以收到满意的效果。从我国监督体制来看，对公务员的监督主要有国家监督和社会监督。在实际生活中，不论是国家监督还是社会监督都有缺位现象出现，而且监督更多依赖于部门和机构内部的自我监督，完全不符合权力制衡的基本原则。（2）缺乏有效的监督机制，不利于公务员依法行政水平的提高。监督机关的权力薄弱，履行职能时受到的阻力大，监督工作显得软弱无力。在预防和惩处公务员舞弊及不当行为，加强公务员的诚信和操守上措施不多，制度不严。由于政务不透明，影响了行政监督的实效。（3）群众参与

19、程度不高，监督难发挥。目前，无论是政风行风评议还是机关效能建设活动，群众的参与度是不够的。活动的过程大都在各系统式封闭式运作，效果欠佳。 4公务员的激励中存在的问题（1）收入分配平均主义，缺乏激励性。公务员工资国家统一规定，干好干坏一个样，有区别也只是那么一点点。公务员不管能力大小、智力高低，能干的、不能干的、愿干的、不愿干的，收入大致相同。没有真正的按劳分配,就形不成强有力的激励机制和约束机制。（2）激励有正激励和负激励之分。就负激励而言，公务员法中的惩诫条款己作了较为详细的规定，惩戒力度也逐级递增直至降级、撤职、开除。与惩戒度相比奖励力度则指标不够细致。所有奖励措施都不涉及职务和级别的晋升

20、。被调查公务员关注的激励因素除薪酬工资、奖金、福利外，更看重的是提升的空间和人际环境。而公务员法所规定的奖励并不是公务员的真正需求，所以激励效果并不明显。（三）“出口”环节1、公务员制度的辞职、辞退方面存在的问题（1）国家行政机关行使辞退权，力度不够。国家机关行使辞退权的时候，受到很多方面的影响，特别是来自于领导层的压力和各种人为的因素，使得行使辞退权的行政机关没有办法正常行使辞退权，造成了国家机关工作人员素质下降，工作效率低下的局面。（2）滥用辞退权的情况也时有发生。辞退权是国家行政机关享有的一项重大权利，它关系到每个公务员的前途和未来。因此，国家行政机关应该谨慎行使此项权利。但是，某些机关

21、的领导干部主观随意性比较大，任意开除国家公务员的现象时有发生。2公务员的退休方面存在的问题。（1）我国的强制退休的方式，不利于调动年长者的工作积极性。我国公务员法规定，符合一定条件的“应当退休”，这是强制退休的方式，在这种强制条件下，年长的公务员中普遍存在“过一天算一天”的想法，没有对工作的开创精神和奉献精神。（2）男女退休年龄的差异，不符合男女平等的原则。实际上包括中国在内的世界各国女性的寿命比男性长，但是女性的退休早于男性五年，这不符合男女平等的原则，也伤害了女性的自尊。有了此规定，不能充分发挥女性，特别是高层次女性应该发挥的作用。五对我国公务员制度的完善（一）“进口环节”对公务员录用制度

22、的完善措施（1）完善对特殊人员的录用机制。民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当给予适当照顾，但这并不等于不需要经过考试，转业军人进入行政机关也应该要严格考试、考核，因此录用之后也进行必要的培训。（2）保证公务员考试的统一性和公证性，提高考试的质量。设立专门掌管考试事务的机构，妥善安排监考人员。防止舞弊现象的发生。监考人员的安排中可以考虑安排外地人员的方法，考试地点也可以考虑到外地考试的方法，监考要忠于职守，防止存在收买监考人员，收买替考人员的现象发生。采用结构性考试方法，其结构由笔试、面试、心理测试、考核等构成。不同部分在总成绩中的比重，根据不同

23、的职责，尤其是不同的职位要求来确定。(二)“管理环节”1对公务员培训制度的完善措施（l）认清形势、解放思想、更新观念，坚定不移地坚持正确的办学方向和办学方针。（2）拓宽融资渠道，加大经费投入，进一步改善公务员的培训条件。一是政府拨款，这是经费投入的主体渠道，投入的数量应满足公务员培训所必需的，同时，应逐年增加投入的比例;二是各行政学院要充分发挥师资优势和校园设备资源，拓展培训领域，增加收入，补充办学经费的不足;三是发挥学员资源，通过他们任职优势，资助一定数量的培训经费。（3）加强师资队伍建设，建设一支高素质的师资队伍，充分发挥教学、科研、咨询三位一体的综合功能。对行政学院的教师进行培训，使其他

24、们能深入实践调查研究，获得经济、行政管理等信息，能承担咨询功能，又有较强的科研能力，还要懂得教学规律和现代化教学手段的技术，能采用多媒体和网络进行教学。2对公务员的考核制度的完善（1） 考核上需要尽快研究制定一套科学的指标体系，建立以工作实绩为核心的考核标准，逐渐改进考核方法，建立多重评估体制，由管理者、相关领域专家和民众组成审核小组对公务员进行考核，这样可以避免片面性，并且在群众的参与下更加有助于政府向服务型转变。（2）要将绩效考评结果与职务和级别的晋升相挂钩。进一步扩大考核范围，加强民主程序，注重平时考核，探索量化标准，推行分类分级考核制，完善考核结果与任用、培训、晋级增资、年终奖金等紧密

25、挂钩的有效办法。3公务员的监督机制的完善（1）监察机关要经常而深入地开展行政执法监察，促进各行政部门依法行政。要加强行政执法权的监督，规范行政执法程序，控制行政执法机关和执法人员自由裁量的空间，监督执法责任制的落实，通过立法，合理地分解权利，使每一种权利在运作中都能够受到有效的约束和监督，不能偏离法律的轨道。（2）推行和规范政务公开,为加强监督管理创造条件。通过政务公开,把行政机关及公务人员办理政务的依据、条件、程序、结果都直接置于社会监督之下,增强办事的透明度,有助于公务人员转变工作作风,提高办事效率;有助于行政机关转变职能,促进依法行政;有助于完善监督管理,杜绝腐败滋生;还有助于推进行政民

26、主化进程,调动广大人民群众参与国家事务管理和监督的积极性。（3）吸引群众广泛参与，接受社会监督。竞争上岗的焦点是面试和答辩，对每一场面试答辩，既安排单位群众对竞职者进行测评打分，同时还设立旁听席，邀请社会各界旁听观摩，予以监督。4对公务员的激励机制的完善（1）改革现行公务员工资构成固定不变的规定,实行公务员薪酬工资制，是要制定出一套让公务员付出的劳动与报酬相一致的薪酬制度。工资的多少是对公务员工作绩效的一个肯定，更是对其工作的一种激励。（2）奖励使用要根据本部门的实际情况加以创新，不要盲目跟从。国家可以以立法的形式制定出一套关于考绩的法律，从而使公务员的绩效得到公正的考评进而使对公务员的奖惩措

27、施有法可依、有章可循、标准归一。同时，奖励措施要涉及职务和级别的晋升。(三)“出口”环节1 对公务员的辞职、辞退制度的完善措施（1）完善国家行政机关行使辞退权的力度加强行政机关国家公务员的教育，特别注意提高领导干部的整体素质，防范行使辞退权的时候来自外来的干涉，保证做到该处分的处分，该辞退的辞退，以维护清政廉洁和德才兼备的国家公务员队伍。（2）确保国家行政机关的辞退权不被滥用在社会关系纷繁复杂，政府机关管理事务增加，职能范围扩大的情形下，自由裁量权固然是必需的，但也要有所限制，所以公务员的辞退制度对国家行政机关辞退国家公务员范围、权限、程序应该作规定，从而从法律上保证辞退权的正当行使，保护国家公务员的合法权益。 2 对公务员的退休制度的完善措施 适当调整退休条件，发挥年长者的积极性，根据他们的身体状况适当放宽退休年龄