农村宅基地退出模式理论假说与实证检验——以成都、苏州模式为例.docx

1、农村宅基地退出模式理论假说与实证检验LII以成都、苏州模式为例.李艳，王群（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）摘要在界定农村宅夏地退出内涵的基础上，运用案例分析法与归的总结法，提出了农村宅是地白由退出的开展要具备一定经济表础的前提条件、退出要以地方政府为主导、退出的实质是土地发展权的退出三个做说，并通过对成新和苏州宅基地退出模式的分析加以验证，最后就假说和实践提出了推广宅戒地退出模式时要注意条件、加强农民权益的保障和完善配套措施等政策定议。关键词宅基地；退出模式；理论傲说；政策建议中图分类号F321.1文献标识码JA收稿日期201695-04作者筒介】李艳（】物一）.女，安微淮北

2、人，硕士研究生,研究方向：土地利用王群（1971-）.江苏南京人，博士，副教授,硕士生导师，主要研究方向:土地利用规划与管理。1引盲随着我国城市与农村进入社会与经济的双重转型期，农村建设用地资源的利用价值逐渐显现，特别是在资源匮乏、人口关系紧张的区域，农村建设用地资源的潜力挖潜已成为拓宽城市发展空间的重要部分，但作为农村建设用地重要组成部分的宅基地，由于宅基地分配的福利化、户籍制特点和使用的无偿、无期限、限流动，以及宅基地自身赋予农民的生存保障功能和地域分散等特点，导致宅基地存在闲置、一户多宅、小产权房、空心村等现象，宅基地土地要素并没有实现与人力要素的协调配置。于是，如何盘活和重新配置土地资

3、源便成为统筹城乡土地利用中的重点和难点问题°由于农村宅基地退出机制的缺少是导致目前中国农村宅基地利用存在问题的重要原因，国家和地方政府在“十六大”提出城乡统筹发展战略以来，在各地积极开展改革实验试点并出q“城乡建设用地增减挂钩”、“土地置换”、“土地整治”等疆关政策，如成都“双交换”模式、苏州“三集中”模式，探索建立宅基地的退出机制。诸多学者从农民权益、物权平等等角度对宅基地退出实践进行了研究，但均缺少理论的前提预设，对实践的开展缺少深入的理论提炼与总结。鉴于此，本文在已有研究的基础上，根据相关法律政策和理论提出理论假说，并通过对成都和苏州的宅基地退出实践进行分析，对提出的假说进行验

4、证，最后为制定相关宅基地退出政策与制度设计提供理论与实践上的启示。2宅基地退出内涵宅基地退出是以让有条件的农户主动放弃现有的农村宅基地使用权或是放弃其具备的宅基地使用权申请资格为基本目标，以期达到改变城市建设用地与农村宅基地两增加的不合理现象的效果，实现城乡建设用地增减挂钩的政策目标。宅基地退出与宅基地整理和农房改造不同，宅基地整理是将农村空闲地和空置房进行连片整理，其中也包括宅基地农村内部异地置换，农房改造包括就地改造和搬迁改造，目的是提高农民居住条件。农村宅基地退出则是基于我国城市化进程的加快和农村人口分业加速的客观趋势，从农村生产生活方式的变革、农民的转移与户籍身份的转化、农村土地资源的

5、盘活出发，结合农房改造和宅基地整理，探索农村宅基地退出的各种可能模式，以促进农村居住由凌乱分散向集中有序、村庄布局由自然形态向规划形态、土地利用由平面粗放向立体集约的转变，加快农民的市民化、城乡一体化发展和社会靖构的转型。3宅基地自由退出理论假说的提出研究城乡统筹发展视角下的宅基地退出问题，首先必须要从政策和理论出发分析研究问题本身的科学性，然后再以国家或地区的实践经验为分析样本，论证所研究问题的现实性。3.1理论假说1：地区经济发展是开展宅基地自由退出的前提条件经济发达地区，宅基地制度呈现出一定的诱致性变迁倾向。作为理性人的经济主体获得最大的潜在利润的期望成为制度变迁和创新的诱致因素，即期望

6、能够通过制度变迁或创新的手段来获得在原有制度安排下不可能获得的利润。随着我国市场化的深入和农村人口的流动，宅基地资产价值不断凸显。伴随着农村人口“城乡劳动者”职业和身份的转换，农村宅基地闲置与城市建设用地供应之间、与新增宅基地占用耕地之间的矛盾也日益突出，宅基地政策的实施便是在这种背景下展开。因此笔者假设地区经济的发展程度和农户就业、收入结构水平将是有效开展宅基地退出的前提条件。3.2理论假设2：宅基地退出的开展以地方政府为主导在我国，政府的制度安排意愿在制度的变革和创新过程中是无法忽视的，国家始终是制度变迁轨迹的决定力量。首先由于宅基地退出置换是落实国家部委关于加强农村至基地管理的意见、关于

7、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的实施意见、关于在全国部分发展改革试点镇实施城镇建设用地减少相挂钩的通知等文件的重要形式，其次城乡统筹进程中的宅基地退出从根本上是要在空间上进行重新配置和整合，但一般来说，我国农村经济财力不足、组织水平较低且缺乏长远发展规划，除了个别的或是比较零散的宅基地置换外，较大规模的农村宅基地退出置换工程并不会存在,故而，笔者假定当前我国农村的宅基地退出是在政府主导下的综合性系统社会经济工程°3.3理论假说3:宅基地退出的实质是土地发展权退出根据相关政策文件，农户将宅基地使用权退还给集体后，原有宅基地应该优先整理复垦为耕地，复垦出的耕地的产权即所有权和使

8、用权仍然归原集体所有，政府将宅基地复屐为耕地后获得建设占用耕地指标.与“城乡建设用地增减挂钩政策”相联系，获得在空间上的占用耕地即耕地转为建设用地的“发展权”，最终宅基地复垦后的耕地应该有大致两种情况：耕地归还集体或是由原宅基地使用权人承包经营°而政府通过宅基地夏垦获得的建设用地指标仍旧需要以征用农地的方式来落实，且征收补偿标准是按照征用土地原有用途而非改变后用途来补偿，即仍按照农用地标准而非建设用地标准来补偿。因此笔者假定农村宅基地使用权的退出实质上是宅基地转为耕地最终变为建设用地的土地发展权的退出。4宅基地退出模式介绍目前宅基地退出实践仍处于探索阶段，各地实现宅基地退出的实践方法

9、与路径的都不尽相同，其中以成都“双交换”、嘉兴“两分两换”、苏州“双置换”、天津“宅基地换房”等做法较为经典，形成了不同的模式，带给我们行色各异的探索方向。本文选择成都“三集中”和苏州“双置换”两种模式来进行实践比较分析，以期验证或矫正本文提出的理论假设，为进一步的理论研究和实践探索提供参考。4.1成都“三集中”模式成都市为推进城乡统筹发展，2003年首次提出“三集中”方式，2004年起，开始实行了“双放弃换社保”政策，即村民将农地承包经营权和宅基地使用权归还集体后，按照征地安置补偿政策对农户宅基地使用权及地上附着物和农地承包经营权进行补偿，农户可按照政府规划要求或是安置办法购买集中居住区内的

10、安置房或是进入城镇自主买房，成为城镇户籍，其可获得城镇社会保险，保险方式采用个人、集体和政府缴纳筹集机制的方式来筹措°2007年成都成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，2008年成都将市场机制引进农村土地，建立了农村土地产权市场，以推行农村土地产权改革，响应中央盘活农村集体建设用地的号召，并将其获得的建设用地指标进行了全域配置。为宅基地退出配套机制提供了丰富的实践经验。2008年汶川地震后，政府对受灾地区进行重建，政府甚至全国各地对受灾区尤为关注，政府作为主导力量对受灾重建工程投入大最的财力、物力、人力。且地震后面临着重建所需建设用地面积急剧增加，而由于自然灾害致使可利用耕地面积

11、的大虽减少，促使农民集中居住的形势更为紧迫。成都市人民政府关于进一步加强土地管理促进节约集约用地的通知明确提出要转变农民的宅基地利用方式，促使农民集中有序居住。在土地整理项目区和城镇规划区内，不得批准零散的宅基地使用权申请要求，引导农民向农村新型社区和城镇规划区集中居住。“三集中”其一是推进农民向城镇和新型社区集中，也主要是对宅基地的整理和复垦过程，即通过搬迁、整理复垦推进宅基地在空间上重新配置，将农村宅基地整理复鼠从土地整治中独立出来，以建设用地换取建设用地的方式将远离城镇周边的宅基地复垦与城镇周边的农地进行互换，获取建设用地的增值收益，通过土地整治将原来宅基地整理复垦为耕地，而置换获得的建

12、设用地指标交给成都市，在全市范围内进行配置，对这部分鬼置出来的宅基地进行补偿，资金返还给农民，农民获得补偿资金在政府统一规划下自住修建新房，居住环境得到很大的改善，返还的资金一部分补偿给农民，一部分支付整理复垦的费用，另一部分则作为新建集中居住的基础设施建设等。4.2苏州“三置换”模式苏州市是江苏省城乡一体化发展配套试点区，由于苏州经济发展已经进入了工业化中期向后期过渡的阶段，2008年城市化水平已达到66%,再加上“苏南模式”乡镇企业发展，苏州各镇经济发展水平都处于较高的水平。因而在对土地需求方面，不仅苏州市区有较大的土地需求，各区、镇同样有较大土地需求量，苏州因此开展了以“三置换、三集中、

13、三大合作”为核心的推动城乡之间土地要素流动，优化各类用地布局的土地制度改革创新。苏州城乡一体化进程中通过“三集中”的方式将农民集中到集中居住区，其中宅基地主要以“置换”的方式进行腾退，对群众的安置补偿采用现房安置、货币补偿、全部或部分到工业集中区置换标准厂房三种方式，以宅基地和合法主房面积置换城镇住房或进行货币安置的，按照市国土资源局制定出台的实施意见执行；二三产业用房由各市（区）或镇（街道）统一规划建设，按照农民合法主房面积的12倍置换给农户（具体倍率按相应价值量，据具体项目而定），并核发两证。原则上实行集体统一招租，确保农户受益；置换安置房的农户可申请按揭贷款，各市（区）、镇（街道）财政安

14、排一定专项资金进行贴息或建立专项担保基金，支持置换户购房的按揭担保；申请以宅基地置换的农户必须事先与镇及镇以上“三置换”领导小组办公室签订放弃原宅基地，以及承诺今后不再享受申请、使用农村宅基地的权利；农民进城或进镇定居后，其户籍关系应迁入居住地社区，在子女教育、职业培训、就业服务等方面享有与城市居民同等的权利，并继续享有原集体经济组织除申请宅基地使用权以外的其他经济权益。政府在获得腾出的宅基地后，将其整理复垦为耕地获得建设用地指标。政府拿到指标后在镇规划范围内进行征用操作.获得建设用地发展空间，同时通过“招拍挂”的方式出让，最终实现宅基地的空间转移配置，同时也实现了宅基地的增值实现过程。苏州的

15、指标配置范围本定在区和镇两个层级。经济条件较好的镇，宅基地配置直接在本镇内部进行空间指标落实.经济条件较弱的地区在区一级指标落实。5模式分析与假说验证5.1地区经济发展是开展宅基地自由退出的前提条件能够开展宅基地退出的前提之一便是当地政府有没有动力去开展实践，引导农户自愿退出宅基地，其二便是对于作为理性经济人的农户而言有没有动力响应并自愿退出宅基地。在成都与苏州的案例中，2008年，成都和苏州的城市化水平分别达到了54.4%、66%,二、三产业比重分别达到75.4%、93.5%,2005年成都与苏州农村居民家庭收入中工资性收入比重分别达到34%.71%,然而两市农村宅基地闲置与城市建设用地供应

16、之间、新增宅基地占用耕地之间的矛盾也异常明显，这些都是地区经济发展在现有政策环境下的表现，成都、苏州两市正是在这种情况下开展了宅基地退出探索。所以两市的实践基本验证了本文第一命题假设即地区经济发展是开展宅基地自由退出的前提条件。5.2宅基地退出开展将以地方政府为主导从成都、苏州的案例中可以得知，城乡统筹改革实践中政府承担着宅基地退出的各个环节，从开展前试点区的选择、退出补偿方式与标准的制定、农户退出保障方案的确定、宅基地退出后的整理复展、最后指标的落地征用等等都主要是政府主导的，而宅基地退出主体宅基地使用权人与宅基地退出对象集体经济组织基本缺少话语权.整个过程政府的行政权力贯穿其中。由于我国城

17、乡二元制度尚未完全打破，宅基地还肩负着一定的福利保障作用，如苏州规定农民宅基地退出进程或进镇定居后，在子女教育、职业培训、就业服务等方面便与城市居民享有同等权利，并继续享有原集体经济组织除申请使用宅基地以外的其他经济权益，可以看作是政府主导的对宅基地保障的一种置换。成都开展的土地产权交易也是在政府的主导下开展的。所以两市的实践也印证了本文的第二个理论假说即宅基地退出的开展将以地方政府为主导。5.3宅基地退出的实质是土地发展权的退出从成都、苏州实践案例中分析发现，宅基地的整个完整的退出过程是分为两个过程，首先是农民将宅基地使用权退出出让给政府手中.按照主体之间的交易关系应该是农民与政府之间的交易

18、过程，这一过程主要是政府与农民的交易行为关系。而政府拿到宅基地后，并不是使用宅基地.而是宅基地复垦后的建设用地指标，通过指标的重新落地来实现宅基地的配置过程。而最终的宅基地复垦后的耕地要么留给集体耕种(苏州)，要么留给了原宅基地使用权人(成都)耕种，政府仅是拿走了宅基地建设占用耕地的权利，即获得了耕地发展为建设用地的发展权。所以案例也证实了本文的第三个理论假设；宅基地的退出实质是一种发展权的退出。-6假说与实践的结论启示本文在界定宅基地退出相关概念的基础上，尝试性的提出了三个理论假说，并对成都和苏州宅基地退出的实践模式进行了分析，结果基本验证了理论预期，结合以上理论与实践的研究内容，本文认为可

19、以获得以下重要启示：6.1宅基地退出需要注意推广的条件由上文得知地区经济发展是开展宅基地退出的前提条件，因而需要注意在偏远和经济欠发达地区开展宅基地退出的可行性和必要性，偏远和经济欠发达的地区由于土地要素的价值还未充分显化，政府开展宅基地退出的动力(盘活土地资源等)能力(资金、配套设施等)均显不足。对于宅基地退出主体农户而言，则由于自身比较依赖宅基地本身所附带的原始福利与保障功能而缺乏退出意愿。所以对宅基地退出的实践开展一定要因地制宜，根据不同地区的经济发展水平和资源禀赋条件，确定开展的可行性和具体的实践形式。6.2注重农民权益的保护物权法将宅基地使用权明确归属为用益物权，同时宅基地退出的开展

20、以地方政府为主导，政府处于强势地位，存在侵犯农民合法权益的可能性，因此在开展宅基地的退出中应充分尊重和保障农民的合法权益，一是以农民自愿为原则，二是对宅基地的退出才催要合理，增加农户和集体的政策参与度，三是由于宅基地退出实质上是一种发展权的退出，退出的宅基地大多与城乡建设用地增减挂钩相联系，土地要素在用途与空间的转换之间存在巨大的增值收益，因而对这部分的收益需要在理论与实践上加以探索，实现在农户、集体、政府之间同时兼顾效率与公平的合理分配。6.3配套措施的配备与完善由于宅基地退出最为“三农问题”的表现之一，既涉及土地资源高效配置何题，也兼顾公共政策的问题，因此需要长远的规划，注意配套政策的实施与完善。在从法律、政策制定等方面上完善宅基地退出机制的同时，也要对如规划制度、社会保障制度、户籍制度、