董帅鹏 城乡公共服务均等化的制约因素及对策分析

1、 学号：河南大学民生学院毕 业 论 文（2013届）年 级 2009级 专 业 班 级 行政管理 学 生 姓 名 董帅鹏 指导教师姓名 姚荣杰 指导教师职称 副教授 论文完成时间 4月15日 河南大学民生学院教务部二一三年印制目 录摘 要1关键词1综 述11、 城乡公共服务非均等化现状2（一）教育方面2（二）医疗卫生方面3（三）社会保障方面3（四）基础设施方面4二、城乡公共服务均等化的制约因素4（一）城乡二元体制是公共服务非均等化的总根源5（二）财政分权制度是公共服务非均等化的直接5（三）农村公共服务供给渠道单一5三、推进城乡公共服务均等化的对策分析6（一）构建城乡一体的公共服务体系6（二）推

2、进以公共财政为核心的公共服务投资平台建设7（三）创新公共服务提供模式，提高公共服务供给效率7参考文献8城乡公共服务均等化的制约因素及对策分析董帅鹏，2009级行政管理专业本科生摘要：公共服务是满足全社会或人民群众共同需要的服务，具有公众性、公用性和公益性。但在我国现行体制下，公共财政资源带有明显的工业偏好和城市偏好,城市公共产品与公共服务基本由公共财政供给，农村公共服务则无论在总量还是相对水平都较低,农村社会事业，如教育、文化、卫生发展缓慢，城乡差距十分突出。城乡公共服务供给的严重失衡影响着农村居民的生活质量,剥夺着他们最基本的生存权与发展权，城乡公共服务均等化在当前显得尤为重要。本文正是基于

3、我国城乡公共服务非均等化的现状，探索其原因，研究其解决的路径方法，旨在为推进城乡共同发展作出努力。关键词：城乡公共服务；均等化；城乡二元体制Abstract:Public service is one of service that satisfy the whole society or the peoples need with the public and public welfare. Under the existing system in our country, the public financial resources have obvious industrial pref

4、erence, preference and city urban basic public products and public service supplied by public finance, the rural public service is either in total or relative levels are low, the rural social undertakings, such as slow development of education, culture, public health, the gap between urban and rural

5、 areas is very outstanding. Serious imbalance between urban and rural public service supply affects the quality of life of rural residents, deprived of their basic right to survival and development, urban and rural public service equalization in the current becomes very important. This article was b

6、ased on the status quo of the equalization of urban and rural public service in our country, explore the causes, and studies the solution path, to promote the common development of urban and rural areas make efforts.Key words: urban and rural public services; Equalization; Urban and rural dual syste

7、m 社会公共服务建设是城乡一体化建设的重要内容，其中的重点是做好农村社会公共服务建设。这就要求政府不仅向城市，而且向农村居民提供与其需求相适应的，不同阶段具有不同标准的，大致均的社会服务，使城乡居民在享受社会公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当，最终完善城乡社会公共服务，使其高质量、均等化。一、城乡公共服务非均等化现状长期以来，我国在城乡之间分别实行不同的公共服务供给制度，城市居民可以免费或支付较低的费用享受公共服务，广大农民却没有享受应有的“国民待遇”。这样，城市与农村的基本公共服务差距较为明显，突出表现在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等方面。（一）教育方面与城市相比，农村教育

8、发展水平滞后。2006年，我国农业从业人员中，初中及以下学历的从业人员占全部从业人员的比重高达95.7%；文化事业发展方面，农村与城市相比，文化投入和发展水平之间的差距也十分巨大。农村居民不仅消费水平低，而且消费内容和结构单一。很多地方，看电视基本成为广大农民的唯一消遣卫生事业发展方面，城乡卫生发展不协调，农村与城市的卫生服务质量、水平和可及性差距不断扩大。2006年住户农业从业人员文化程度构成（单位：%）指 标全 国东部地区中部地区西部地区东北地区文盲9.57.78.912.82.9小学41.138.537.047.039.0初中45.148.849.236.754.6高中4.14.84.7

9、3.33.2大专及以上0.20.20.20.20.3资料来源：国务院第二次全国农业普查领导小组办公室、中华人民共和国国家统计局编：中国第二次全国农业普查资料综合提要，中国统计出版社（2008年版）。新乡市全市所有市直属学校的中小学生均教育经费和一般农村学校两者相差6倍多。差距最大的是生均公用经费:市直属学校的生均公用经费与一般农村学校两者相差近20倍。类别生均教育经费生均公用经费市直属学校5075.79元2418.83元农村一般学校789.36元128.56元不仅城乡之间差距巨大,甚至同一个市内不同地域之间资金投入差距也很明显,城乡差距和地区差距交织在一起，更加重了这一现象的严重性。调查表明,

10、生均公用经费初中560元、小学325元才算达到了基本支出标准。而2010年新乡市农村中小学生均公用经费仅为138. 67元 ,远远低于基本标准 ,以至教学运转极为艰难。公用经费和事业经费数量的差距在很大程度上造成了城乡学生享受师资力量、教育设施的不平等。除了城乡师资方面的差异，城乡义务教育办学条件的差距还体现在校舍、教学仪器设备、图书、建网等教学硬件上；农村学校面临着规模小、校舍分散的问题。因为条件差很难留住优秀的教师，这使得大部分本地学生都转向教学质量更高的城市学校。于是，一方面农村个别学校规模越来越萎缩，另一方面农村学生求学成本加大，而城市教育资源愈发紧张。（二）医疗卫生方面新乡市整合公共

11、医疗卫生资源，加大农村公共医疗卫生基础设施建设投入力度。农村基本医疗卫生服务能力显著提高，农村缺医少药的局面基本得到改善。但城乡差距依然巨大，农村在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面仍显短缺：一是农村医疗卫生基础设施条件亟待改善。长期以来，由于农村卫生事业投入相对不足，基础设施建设滞后严重，全市县乡村三级卫生服务网络可用业务房面积不足，多数基层卫生机构存在基本医疗设备缺乏和床位不足现象。许多村没有卫生室，医生无执业证书，医疗设备简陋。二是农村卫生人员急需技能和学历培训。基础设施建设薄弱、工作环境差，有关待遇无法落实，大量农村优秀卫生技术人才流失，农村医疗机构本科以上学历医生相对较少，普

12、遍存在“有机构缺人员，有人员缺技术”的现象。三是农村医疗卫生体制为了配合经济体制改革而进行被动性变革，导致公共医疗卫生事业费用投入严重不足，效率低下，农民看病难、看病贵问题突出，“重医轻防”、“以医补防”现象仍然存在。由于公共医疗卫生服务的可及性降低，使得不同社会成员医疗卫生需求的实际满足程度因收入差距而严重地两极分化。（三）社会保障方面新乡市逐步建立和完善社会救助体系，不断提高救助标准，全市累计保障城乡困难群众1030万人次，累计发放保障资金8.55亿元，困难群体基本生活得到有效保障。新乡市1998年就率先在全省实施低保制度，2003年，新乡市出台新乡市城市居民最低生活保障办法，2005年出

13、台新乡市人民政府关于建立农村最低生活保障制度的意见，城乡低保制度全面建立。10年来，经过多次调标，目前该市城市低保标准市区已由月每人45元调整到月每人230元，月补差标准达到145元，农村低保由月每人12元月补差标准已调到60元。截至目前，城乡低保户数已达到30万人。五保供养资金也由最初各乡镇财政筹集改为县级财政预算解决，分散供养、集中供养标准由原来每人每年600元、800元提高到不低于1200元、2000元。尽管如此，新乡市低保工作仍存在诸多问题：农村贫困人口相对较多，制度实施范围窄、覆盖面小，部分贫困农民得不到救济和补助；低保标准偏低，与东部差距较大，难以保障救助对象的基本生活；低保资金来

14、源不足，难以充分保障救助金的发放。在对象的确定上，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而对下列人员是否列入低保存有争议：因农产品经营不善陷入困境的农民，因企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工，因超生罚款、赌博欠债或好吃懒做生活陷入困境的农民等。同时，对如何确定农村困难家庭外出务工人员收入，如何确定困难家庭成员的临时收入和隐性收入等，在实际操作中存在较大困难。（四）基础设施方面城乡二元体制发展格局下，城乡公共基础设施建设实行两种截然不同的制度：城市基础设施建设主要靠国家财政投资，农村基础设施建设，如道路、供电、供水、供气、通信等基础设施建设，在很长一段时间内主要依

15、靠农村人民公社组织或者村庄集体经济组织投资建设，国家只给予适当的补助。2012年新乡市为加强基础设施建设，累计投入14.38亿元，主要用于城区的市政建设、园林生态和水系景观建设，用于农村的供水、供气、供热等基础设施建设不足3亿元。这样导致新乡市区的基础设施建设越来越好，而农村因为财政能力不足，建设资金不足，基础设施越来越落后于市区。二、城乡公共服务均等化的制约因素从现实情况分析，新乡市基本公共服务存在着供给水平仍然偏低、区域分布仍不均衡、配套体系建设相对滞后等问题。追根溯源，这些与城乡二元经济体制以及财政支撑等制度性因素有关。（一）城乡二元体制是公共服务非均等化的总根源由于城乡二元户籍制度，衍

16、生出一系列二元经济社会制度：就业、税费、教育、医疗、社保、电力、土地、国资、人才、金融等。户籍制度目前虽有所放松，但尚未全面真正放开，户口仍划分为农业户口与非农业户口，常住户口与暂住户口，实质上在福利政策方面享受不同的待遇。长期以来，中国城乡二元结构体制制约了城市化的发展。在农与非农两种户籍制度下，不少公共服务政策都是在城乡分割、以城为主的基础上制定的，这些城乡分割制度的长期存在，形成城乡社会成员权利和利益的巨大差异，严重阻碍了各种要素在城乡间的双向流动和优化配置，成为制约城乡公共服务均等化的总根源。（二）财政分权制度是公共服务非均等化的直接原因我国财政分权的制度设计只明确了中央与省的关系，而

17、作为公共品重要承担者的市、县级政府没有得到相应的财权；并且五级政府形式增加了层层分权制度设计和实施的难度。其效应没有得到充分发挥，而且分权制度没有在更优的层次上进行，导致在公共责任上过于分权化。比如公共教育和公共医疗，特别是基础教育部分，其明显的正外部性特征要求其资金供给不应该限定在过于狭窄的区域内。而我国的基础教育资金绝大部分是由县乡财政负担，实质是农民负担，在基层财政缺乏必要融资渠道和地区差异大的条件下。其实施的结果必然是教育公共投入不足，而且地区不平等程度呈扩大趋势。农村公共服务根据收益范围可划分为全国性的公共服务、地方性的公共服务和跨区域性的公共服务。我国农村地区最为基层的公共服务设施

18、建设任务主要由乡镇一级政府承担。在农村税费改革后，乡镇政府实际处于两难境地：为了生产和供给乡村公共服务，就不得不加重农民负担；如果不加重农民负担，就不能生产和供给基本的乡村公共服务，满足乡村居民日益增长的公共需求。农村税费改革以前，村集体兴办公共事业主要靠提留统筹和摊派集资。目前中央财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。（三）农村公共服务供给渠道单一在现行体制和经济发展水平条件下，各级政府仍是基础设施和公共服务的单一供给主体，私人投资难以大规模进入农村公共服务供给领域。长期以来，公共资源的使用缺乏监督，机构偏多，

19、效率不高，公共物品供给成本明显偏高。政府提供的公共服务数量有限，质量不高。三、推进城乡公共服务均等化的对策分析（一）构建城乡一体的公共服务体系城乡分割的二元制度塑造了城乡两个差异较大的公共服务供给体制，并直接导致城市社会事业发展快于农村的不平衡状况。构建城乡一体的公共服务体系，不仅是实现城乡公共服务均等化的前提。而且还是推动城乡公共服务均等化，实现城乡统筹发展的重要路径。城乡一体化的基本公共服务体系是由城乡公用基础设施、教育、卫生与基本医疗服务、公共文化体育、就业与社会保障、环保与社会安全等五个分体系有机组成。因此，城乡一体化的基本公共服务体系包括：建立健全城乡居民居住点的排水、交通、能源、信

20、息、防灾减灾等一体化基础设施建设体系。科学规划道路布局，形成城乡一体的现代交通网络；建设安全、高效的城乡一体化能源供应体系，加强城乡现代信息基础设施建设，加强科技和教育基础设施建设，为城乡教育发展和科技创新奠定物质基础；加强医疗卫生、文化和体育基础设施建设，满足城乡居民日益增长的需求。建立健全城乡一体的教育体系，巩固和完善基础教育，突出发展中等教育，优先发展职业教育，不断提高城乡人力资本水平，缩小城乡教育发展差距。建立健全城乡一体的公共卫生体系，形成政府领导、社区参与，以基层卫生机构为主体，满足基本卫生服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复教育、计划生育为一体的基层卫生服务体系，疾病预防控制

21、体和医疗救助体系，以及突发公共卫生事件应急机制。建立健全城乡一体的公共文化和体育事业体系。创新体制机制，大力推进文化、体育体制改革。建立以政府为主导的公益性文化和体育事业服务体系，以市场为主导的经营性文化和体育产业体系。重视城乡文化基础设施和基层文化设施网络建设。加强城乡图书馆、文化站、影剧院和文化大院设施建设。不断提高城乡体育设施的普及率。建立健全城乡一体的就业服务与社会保障体系。深化城乡就业和劳动力市场体制改革，创新就业保障形式，建立与经济和社会发展相适应的城乡一体的就业保障及运行机制，为农村劳动力转移提供就业保障服务。建立城乡统一的社会保障体系，实现城乡居民养老和医疗保障的应保尽保的目标

22、；进一步完善城乡最低生活保障制度，推进城乡社会救助体系建设实现城乡居民“救助标准科学化、同一化，困难程度系数化、管理服务规范化”的城乡基本生活保障。（二）推进以公共财政为核心的公共服务投资平台建设公共品和公共服务基本均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共品和公共服务。社会事业发展，尤其是公共品和公共服务建设，因其本身具有的外部性原因，不可能通过市场来解决。它的生产和供给，需要有大量的财政性资金作为保障。因此，建立以公共财政为核心的公共服务投资平台，对于缩小城乡社会事业发展差距有着重要的基础性作用。推进以公共财政为核心的公共服务投资平台建设，要在明确财

23、政资金在公共服务上主导作用的同时，加强税源管理，积极推进、不断深化管理预算、政府采购、集中支付等领域的改革，建立稳定持续增长的财政收入机制，以及项目投资评审、专家咨询评议、支出绩效评价等新型财政管理模式。此外，还要千方百计增加财政收支的透明度，加强内外监督。大力推进以公共财政为核心的公共服务投资体制建设。要优化财政支出结构，建立公共服务支出持续稳定增长机制，逐步向公共服务型财政转型。降低财政支出中用于经济建设特别是生产性投资的比重，压缩越位的公共产品和非公共产品的支出，把更多的公共资源用到社会公共最需要的领域来，确保对公共服务支出增长幅度高于本级财政总支出的增长幅度，确保财政对社会管理和公共服

24、务领域的保障能力只能强化，不能弱化，确保公共服务均等化资金有可靠的来源与保障。大力推进体现均等发展的财政转移支付体制建设。促进基本公共服务均等化，要建立起科学规范的公共财政转移支付制度。要针对当前农村地区公共服务发展落后于城市，中西部地区落后于东部沿海地区的现象，设置横向均等化转移支付项目和指标，以实现公共服务标准的城乡接轨，缩小地区之间的距离。加强对广大农村公共服务建设的财政转移支付，加大对农村地区和发展基础较薄弱城镇的公共服务建设的转移支付，使农民及欠发达地区的城乡居民享受均等的公共服务设施和公共服务水平，加快城乡二元结构向城乡一体化转变，协调区域经济和社会和谐发展。（三）创新公共服务提供

25、模式，提高公共服务供给效率当前，政府有关职能部门在开展公共管理、提供公共服务的过程中，往往还习惯于采取集决策、执行、监督于自身的方式，其最大的弊端就是管理行为缺乏透明度和公开性，容易出现“设租寻租、暗箱操作”等现象，引发群众不满意。为此，公共管理服务必须实现由传统封闭模式向现代开放模式的转型，建立科学、规范、阳光的体制和运行机制，实现公共服务决策、运行、监督的相互分离。可供公共服务建设和管理的模式选择政府提供私人提供混合提供公共生产公有公管理私有公管理混合所有公管理私人生产公有私管理私有私管理混合所有私管理混合生产公有合管理私有合管理混合所有合管理创新公共服务提供模式，是公正、高效、均等提供公

26、共服务的要求。创新城乡公共服务供给模式，要从满足城乡居民需要、改善城乡居民生活质量出发，创新公共服务建设体制，改进公共服务供给方式，确定公共服务标准和项目，更新公共设施。要建立一个合理的政府行政适度分权构架，明确不同层级政府公共服务管理的只能，科学规划政府内部分权机制，提高效率，抑制腐败。同时要建立一个合理的政府与社会适度分权构架，即通过有效渠道，鼓励城乡居民参与公共服务管理，鼓励非政府组织在基层公共服务管理中发挥主要作用，实现“小政府、大社会”的公共服务管理模式。还需要建立“群众自治、社区管理、政府引导、法律保障”的公共服务管理新体制，真正实现公共服务管理社会化；要发挥市场机制在公共服务领域中的作用，利用政府的公共资源及行政资源，在保障基本社会公共服务充分供给的情况下，不断创新公共服务生产、供给与管理的新方式、新方法，逐步消除制约社会资本参与公共服务发展和管理的障碍，鼓励社会力量参与基本公共服务的生产与管理，建立“政府主导、社会参与、机制灵活、政策激励”的社会公共服务供给与管理模式，提升