组建民防志愿者队伍服务民防公益事业

1、组建民防志愿者队伍服务民防公益事业-关于组建民防志愿者队伍的思考随着当今社会的发展，人类抗击风险的能力大大加强，但人类知识的增长、科学技术的进步与管理水平的提高并未从根本上避免风险，反而因工业化的来临及市场经济的确立，许多风险在范围程度和发生的频率上不是在缩小而是被放大，且一些风险还以不同于以往的面目呈现出来。面对这些普遍化的风险与许多复杂化的社会问题，仅仅依靠政府的主导力量是不够的。在社会结构已经发生重大变化的今天，调动各种资源，让多种力量发生聚合作用是一种必然的选择。而在公民个人层面上，建立的一支在职业之外的志愿者队伍，因志愿精神的感召下而聚合在一起，他们不受法律强制、为改进社会、提供福利

2、而付出了自身的力量和智慧。他们的行动表明，各种民间资源，无论是对长期弱势群体（贫困群体）还是对暂时弱势群体（地震、雪灾、台风等自然或社会突发事件中的灾民等），以及对其他需要支援的群体所提供的帮助，都具有独特价值，在促进社会公平、平衡贫富差距、缓解社会冲突、营造安全和谐的社会氛围，提高互助互爱的良好环境，推动社会主义精神文明建设都具有重要意义。    目前民防作为为社会提供民生安全服务的重要部门，在自身逐步发展壮大的同时，也应发动社会力量，组建民防志愿者（所谓民防志愿者：不以物质报酬为目的，利用自己的时间、技能等资源，自愿为民防公益事业提供服务和帮助的人）

3、队伍，这是社会关注、百姓受益的一项公益事业，是用社会志愿者无私永恒的力量，来充实保障民生安全服务的伟大事业。也是当前和今后几年各级人防部门要认真思考，并下大力气破解的重大理论和实践课题。立足于当前我省民防发展的实际及本人有限的认识，我以为我们应着重在如下五个方面下功夫：    一、进一步在全社会倡导民防志愿服务理念，提高群众对民防志愿服务事业的认知和参与度    志愿者组织被称为在政府（第一部门）、经济与财政组织（第二部门）以外的第三部门，志愿者组织的发展在某种意义上已经成为一个社会成熟程度的标志。近年来我省发展民防志愿服务

4、的实践启示我们， 只有民众对民防志愿服务有了正确而深刻的理解，对志愿服务的价值有了广泛的认同，才能有效地激励更多的社会成员源源不断地加入到民防志愿服务的行列中来，民众参与民防志愿服务的愿望和行动也才能持久。这几年我省社会经济的快速发展，人民生活的较大改善，人们的文化素养的迅速提升，以及国家赋予人防部门“两防”一体化的职能，为开展民防志愿者工作奠定了良好的基础。大力开展民防志愿者队伍建设是民防建设工作的重要组成部分，也是民防事业发展的必然趋势，同时也是与国际民防接轨的正确选择。我省各地各级人防部门先后开展了丰富多彩的民防志愿活动，使得志愿精神和志愿服务理念一定程度上在个别地区扎了根，为推动民防志

5、愿服务事业的发展营造了声势和良好氛围。在此基础上，更好地组织民众为民众服务，推动志愿服务事业的发展，将是人防部门一项紧迫的工作。为此，我们应制定民防志愿者宣传总体规划，通过广播、电视、报刊、网络等媒体和讲座、墙报、文艺汇演、宣传队等方式方法，分阶段、有重点地向公众介绍民防志愿者工作的重要意义、相关知识等，提高公众知晓率，宣传民防志愿精神，传播民防志愿服务理念，提升民众对民防志愿服务的科学认知水平，凝聚社会力量，增强社会动员能力，从而影响更多的人关注和参与民防志愿服务，力求使参与民防志愿服务真正成为人们的日常行为和自觉行动。二、建立健全民防志愿者管理机构并明确相应职责，为民防志愿服务事业的发展提

6、供必要的体制保证目前我省各级人防部门还没有建立规范的志愿者逐级管理体制，我们应在中国注册志愿者管理办法框架的基础上，充分发挥民防各级部门的主体作用，并依托当地的志愿者协会和有关部门，积极发展培育民防志愿者队伍，形成完备的管理体制，规范各级民防志愿者管理职能，使志愿者队伍得到有效支持、管理和发展，为民防志愿服务事业的发展提供有力的支撑，为志愿服务事业的健康发展提供积极的引导。从而发挥组织体制上的优势，并转化为对民防志愿服务事业的直接贡献。首先，省、市、县（区、市）要建立“志愿者管理机构”，可以设在指挥系统或民防协会，配备必要的管理者，有专门的办公场所，有专门的日常经费，以进行日常的业务运转。街道

7、、社区要建立志愿者服务队，分队由相关人员兼任负责人。在建立健全机构的基础上，要赋予各级“志愿者管理机构”相应的职责。省一级要建立和完善民防志愿服务法律体系、加速制定民防志愿服务的有关政策，使志愿者工作有章可循。尤其要注意研究如何通过制定政策、出台法规，切实保护志愿者的合法权益，鼓励更多的个人和机构参与和支持志愿服务事业。市一级主要提出制定完善志愿者管理具体办法及其他相关政策，组织志愿管理者的培训，开展跨区的民防救灾活动和民防志愿者学术交流，并加强对他们的指导、督促、检查。县（区、市）一级应立足于基层，服务社区，为完成民防救灾任务提出具体建议；进行防灾的宣传教育和对志愿者的培训；组织志愿者参加民

8、防的救灾活动；开展适合区域民防特点的公益活动；维护民防志愿者的合法权益；组织志愿者参加必要的民防学术交流活动，探索新时期民防志愿者工作的新途径。街道（乡镇）民防志愿者服务队应开展日常工作，制定并实施工作计划；组织志愿者参加社区的救援活动；为开展民防志愿活动提供场所、实施和其他必要条件；完成上级布置的其他任务。各社区（村）民防志愿服务小分队应详实掌握本社区的地理、人员、交通等实际情况；弄清灾害事故隐患和重点目标的分布情况，并做好预防和紧急救援工作。三、采用分层次、跨建制多种组建办法，不断壮大民防志愿服务事业的队伍要在广泛发动的基础上，把那些真正热心公益事业和志愿服务的人士吸纳到民防志愿者队伍中来

9、。组建民防志愿者队伍要充分考虑其在推动民防志愿服务事业发展、推动志愿者素质提高、推动和谐社会建设等方面的综合社会功能，通过吸纳社会公众广泛的支持和参与，弘扬志愿服务精神、扩大志愿服务领域、提升志愿者素质，使社会公众普遍受益。目前我省各地组建的人防志愿者队伍，分布在社区及一些企事业单位，属于民防志愿者队伍发展的起步阶段，要想让民防志愿者队伍确实发挥更广泛的作用，创造出更多的社会效应，应进行普遍性的、跨行业的、分层次的、跨建制的队伍组建。普遍性的民防志愿者队伍。在社区、乡村、企事业单位或某一领域、行业，集中组织动员所属人员自愿成为民防志愿者人员，针对不同的工作、工种性质编成相应的民防志愿者队伍，在

10、紧急情况下，及时快速地发动和调动他们参加民防行动，开展自救互救，挽救更多的生命财产。特定时期发挥特定作用的民防志愿者队伍。在有关专业领域、行业和企、事业单位，有选择地重点动员相关人员进行跨建制组建队伍，并由省、市、县（区、市）各级民防部门统一集中使用，主要用于解决民防建设中遇到的重点难点问题，担负一般人不能担负的民防活动，遂行普通民众不能完成的民防任务。社会人员加入的志愿者队伍。广开门路，通过广泛性的社会宣传动员，积极吸收更多的城市和农村人员加入民防志愿者队伍。善于资源共享。在原有社会志愿者组织的基础上，经协商并得到志愿者同意后，赋予相应的民防志愿服务内容，民防志愿管理组织提供必要的训练和保障

11、条件，平时备用，战时拉出，达到“借鸡生蛋”的目的。四、加强民防志愿者的业务培训，为民防志愿服务事业的发展奠定人才基础要把服务意识、服务精神、服务能力作为志愿者培训的重要内容，把服务效果作为检验志愿者工作的重要标准。民防志愿者队伍要想成为一支素质高、行动快、能遂行民防各种抢险救灾和应急救援的队伍，必需进行相关业务知识培训，加深对志愿服务相关知识、岗位情况的了解，以更好地完成任务。在培训工作中注意三个方面：一是加强培训需求调研。应科学地分析志愿者的培训需求，建立志愿者培训档案，注重志愿者素质、志愿者工作变动情况和培训历史等内容的记载，了解志愿者的工作方向，了解受训志愿者的现状，分析个人优缺点；同时

12、要从服务对象着手分析不同对象的需求和现状；要从组织的角度着眼于组织发展的长期需要。二是设计好培训计划。在制定计划前，要对志愿者培训有个整体思考。制定一份规范、详细且实用的培训计划，确保培训工作的顺利开展和培训质量的提高。三是培训要有针对性。根据训练的基本目标与性质，因地、因人、因机构展开培训。可采用讲课、小组讨论、技巧示范、实地参观、个案研究等训练方法。五、不断完善民防志愿者的激励机制，促进民防志愿服务事业的可持续发展通过探索和建立有效的激励模式，让志愿者得到激励，并表彰他们的优秀者。既可以弘扬志愿服务事业，又能让志愿者在服务过程中受到尊重、得到理解，坚定长期奉献社会的意愿。只有这样，志愿服务

13、事业才能持续不断地发展。我们可以借鉴国外好的做法，在志愿者组织中推行服务标准制度、制定民防志愿者服务标准手册，以服务标准为准绳，建立完善的激励机制。譬如按中国注册志愿者管理办法中规定的累计时间，达到规定就给予 “一至五星志愿者”的认定或授予奖章、志愿者荣誉称号；开展评选“十佳民防志愿者”、“优秀民防志愿者”、“爱心市民”等活动，为志愿者颁发荣誉证书、纪念章，在志愿者生日或加入志愿者周年纪念日发慰问信、慰问短信等来关心、鼓励志愿者。可从六个方面给予激励：一是荣誉型激励。大到上级颁发“杰出民防志愿者”、“民防志愿者金奖”，小到基层颁发“优秀民防志愿者奖励”等。二是回馈型激励。让志愿者的服务可以获得

14、社会回报。如 “服务转换”的激励方式，通过各种服务活动发掘志愿者的潜能，一旦单位或者企业有相应的职位、岗位、工作机会，优先考虑志愿者，充分发挥他们的才能。三是自我价值型激励。志愿者在参与志愿服务过程中可以重新发现自身的价值、自身的作用，从而影响自我评价的改变。四是自我成就性激励。志愿者的热情、真诚付出在得到他人肯定后，易产生成功感。志愿组织应重视志愿服务的自我成就激励，对于志愿者提供服务的效果，采取各种方式承认和肯定。五是自我发展性激励。志愿者在参与志愿组织后，通过参与服务，提高交际能力、应对矛盾和解决问题的能力、非正式团体的领袖能力等，并将这些能力应用到职业生涯中，获得职业生涯的成功。六是自

15、我愉悦型激励。志愿者在志愿服务中获得愉悦的体验，又进一步产生长期坚持进行志愿服务的热情。所以，推动志愿者开展志愿服务的是奉献精神，但是维系志愿者长期坚持志愿服务的则是快乐激励。随着我省民防事业的发展，民防志愿服务必然会越来越兴旺发达，探索更加富有活力的外向激励机制和自我激励机制，吸引广大志愿者参与民防志愿服务，搞好民防志愿服务，显得尤其重要。在创业创新中加快两防一体化建设基于对今年国务院、中央军委4号文件的理解和省办“创业壮大民防事业、创新加快民防发展”理念的认识，以及湖州市“两防”工作的实际情况，笔者认为，现阶段要加快“两防”一体化建设，重点要解决好三个方面的问题：一、在加快“两防”一体化建

16、设上要有新的思路今年上半年以来，全国人防工作形势发生了局部性变化，一是国务院、中央军委下发了关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见（国发20084号），对人防事业发展提出了新要求；二是相继发生的南方特大雪灾和汶川8级地震，对正在向综合性“民防体制”转变的人防部门提出了新的课题；三是台海局势相对稳定给人防工作带来新的发展时机。因此，人防部门要努力适应这些变化，方能把握工作主动权，谋求“两防”事业的创新发展。一要借用台海相对稳定的契机，适时转变工作思路，调整工作重点，把防灾应急准备放到第一位，重点抓好应对公共突发事件的各项建设。湖州市人防办在203人防指挥所工程建设基本完成的基础上，把重点放在荻

17、港疏散基地建设上，完善其各种疏散救助设施，让其成为全市防空防灾人员疏散的样板工程，争取在未来的防灾应急救援中发挥实质性的作用。二是从南方雪灾和汶川大地震中看到人防的不足，努力做好本地可能发生灾害的应急准备。在政府主导的两次严重自然灾害全国性应急救援行动中，几乎没有人防的参与。我们在反思中，把立足于本地和周边可能发生的自然灾害，做好相应的救援准备，特别是物质上的准备做为工作的着眼点，并有针对性地开展了深入研究，结合人防自身优势，确定未来应急准备的重点，力争在某个领域某个方面有所突破。三要从对国务院、中央军委4号文件的深刻理解中，找准人防民防工作的新着力点。我们要努力改变“不适应信息化战争”要求、

18、“不适应国家经济社会发展”新形势的工作思路，在加快建设“战时能力强、平时作用大”的现代人防体系中，把握好四个重点：一是着力规范好县区人防机构设置，二是积极参与和搞好城市地下空间的开发利用，三是大力推进防空防灾一体化建设，四是切实管理好人防国有资产。二、在推进“两防”一体化工作上要有新的行动在近两年“人防转民防”的实践中，我们立足防空，着眼防灾，选准切入点，在局部优势领域进行了积极探索。一是打破人防部门自我禁锢的思想和体制，解决好“两防”一体化的工作机制问题。从两年来的实践看，人防部门要打破自我禁锢的思想观念，首先必须从转变思想观念着手，努力创造必要的物质手段，主动融入到当地政府的应急救援工作之

19、中。其次要自上而下地解决民防的体制问题。近些年来，地方各级防灾应急救援体系已基本形成，人防部门应冲破常规思维下的工作格局，主动承担起整个民事防护的综合协调功能，这就需要在体制上进行实质性的改革，以明确职能，完善工作机制，在应急救援工作中发挥积极作用。二要利用人防部门现有的通信指挥平台，建设综合性的应急救援指挥中心。经过数十年的努力，人防部门已经建立起地上与地下结合、固定与移动结合、地方与军队结合的通信指挥平台，实现了有线传输、无线传输、网络传输、视频传输等多种手段的通信指挥。在地方政府的应急救援中充分运用并发挥这一优势，是人防部门承担并履行民防职能的重要体现。今后一个时期，我们计划在完成203

20、地下工程主体建设后，尽快把口部管理房建起来，再建一个新的地面指挥中心，争取成为湖州市政府的一个综合性应急救援指挥中心。所属各县区已立项的几个自建工程，也在有利于防灾应急救援上做了重点考虑。三要发挥人防部门的财力物力优势，组建专业性的应急救援小分队。目前，湖州市人防指挥部已有的7支专业小分队，基本隶属于其他部门或其他系统，在平时的应急救援行动中，人防部门无权动用，自然无需人防部门参与协调指挥工作。一些理论研究者总把现有的人防专业队伍，看成是人防的一个优势，但从防灾救援上讲，这是一个误区。以湖州人防当前的财力物力，尚无能力组建一支现代化的专业应急小分队，我们计划三、五年之后完成现代化的专业应急小分

21、队的组建，使之成为政府应急救援行动中的一支重要力量。在新形势下，人防部门必须通过自身的实际行动，来证明自己的实力；努力在某个局部领域取得突破，才能成为政府应对突发事件不可缺少的力量；只有采取步步为营的战术，才能由单一的人防逐步转向综合性的民防。四要发扬人防部门“开山挖洞”的长处，积极谋划和参与城市地下空间的开发利用。开山挖洞修地下工程，这是人防部门参与城市建设的传统强项，具有工程技术和专业人才两个显著优势。随着城市开始向地下空间发展，人防部门的传统强项有了更加广阔的用武之地。人防作为参与城市建设，特别是地下空间开发利用的一个重要部门，必须积极参与当地重要城市地下建设项目，做到少用钞票，多用政策

22、，确保社会大众和人防部门的利益。同时，要立足人防，积极谋划，大力推动，主动参与城市地下空间发展规划，并发挥人防工作关键性作用。三、在夯实“两防”一体化基础上要有新的突破湖州市人防办40多年来始终重视人防工程建设，重视自身物质基础的逐步积累。目前，市人防办拥有早期自建的道场山坑道工程XX万多平方米，中期建设的901、963等人防专业队、物资库及其他工程X万多平方米。近期正在投资建设的有203指挥所、人民广场地下工程、荻港疏散基地等3个工程。这3个工程全部竣工后，市人防办的总资产将超过2亿元。如何在此基础上，进一步加强自身物质基础建设，成为我们积极探讨的新课题。一是充分利用好人防“结建”政策，在确

23、保地下掩蔽工程建设的前提下适当多收取易地建设费。人防部门要做强做大自己，首先要用足用好现有的政策。我们在抓易地建设费收缴中，注意处理好结建中“建”与“缴”的关系。坚持既要符合规定，也要讲求实际的根本原则，并按国务院、中央军委4号文件精神，积极做好当地领导的工作，改变以人防易地建设费代替财政预算的现象，把易地建设费真正用在易地人防工程建设上，做到取之于民，用之于民。二要努力找准找好自建工程项目，把易地建设费用在服务“两防”和经济建设的关节点上。长期以来，人防部门享有特殊的基本建设政策，项目审批相对宽松。同时，人防部门又积累了大量的易地建设费。在选择建设项目时，必须把握好原则和方向。第一，必须是“

24、两防”应急准备所急需的；第二，必须是当地经济和社会发展所需要的；第三，必须是能获得一定收益的。三要尽力挖掘自建工程的平时效益，为人防事业的长期可持续发展提供更多的财力支撑。我们在用好用足易地建设费，实施多元化投资的同时，重视盘活现有人防资产，发挥已竣工的自建项目的效用，来争取更多的经济收益，为人防、民防的可持续发展积蓄后劲。今后几年，我们既要重视新的工程建设，更要注重现有工程的平战收益，把多年积累的人防国有资产盘活，力争在三、五年内达到数倍于现在的平战收入，实现人防事业的长期可持续发展。防灾减灾浙江民防在行动1984年以来，我省在各市、县初级中学逐步普及人民防空知识教育。2004年省人防办增挂

25、省民防局牌子后，我们以防“核武器、化学武器、生物武器”和针对浙江灾害特点防灾知识为重点内容，努力在普及防空防灾知识上下功夫，不断推进防空防灾知识 “五进”（ 进学校、进党校、进社区、进企业、进网络）工作，形成了向全社会延伸的人防宣传教育网络。    一、不断深化“五进”工作，努力营造良好氛围    一是深化防空防灾知识进学校，切实培养学生应急自救能力。按照“十一五”规划人防教育目标任务，进一步深化市级初级中学人防教育及县（市）人防教育普及工作。建立了由教育局、国教办和人防办组成的人防（国防）教育领导工作小组，实行统一组织，统

26、一领导,具体落实教育计划和措施；建立了学校、教研组、教师“三级”管理的人防教育组织网络，将人防教育纳入学校的总体工作思路、德育目标管理体制和年度教学计划，确保人防教育工作的顺利实施。2007年起各县（市）城关镇初级中学全面开展了人（民）防知识教育，学校教育面达到了100%。人防重点镇的初级中学也开展了人防知识教育。2008年全省开展人防(民防)知识教育的初级中学有1000多所,受教育学生460000多人。    二是深化防空防灾知识进党校，努力提高领导干部的国防观念和人防意识。按照浙江省党校国防教育实施意见的通知(浙国发19985号)文件精神，进一步深化了党校人防

27、宣传教育，人防宣传教育纳入党校和行政学院的领导干部培训教学计划；人防教育课覆盖到市、县级领导干部进修班、市管干部班等；每期安排人防知识教育课时不少于2小时。2008年全省各级党校举办的147期领导干部培训班开设了民防教育课，1.11万名党政领导干部接受了民防教育。    三是深化防空防灾知识进社区，提高居民的防空防灾能力。各级人防办根据各自不同的情况深化了社区人防宣传教育，把人防教育与和谐社区建设结合起来，有计划地对社区居民进行各种教育培训。建立了社区人防工作机构，确定社区人防专（兼）职人员；组建了社区人防志愿者队伍；制定了社区人防宣传教育工作制度，建立了社区人防

28、宣传教育阵地，及时更换宣传内容，宣传资料进社区阅览室、进社区网站、进社区每家每户；制定了社区居民疏散计划，进行疏散教育，明确社区居民疏散点，组织疏散演练；社区范围内的防空地下室有明显的标志牌，平时管理责任到位；对社区轮流进行人防技能培训每年在2次以上。2008年全省有2620个社区开展了民防宣传教育，受教育人数达到574万人次。    四是深化防空防灾知识进企业，强化其依法履行人防义务和责任。进一步深化了企业人防宣传教育，有针对性地开展人防宣传教育培训。人防宣传教育进重点经济目标防护单位，结合重点经济目标防护方案的制定，有针对性地开展人防知识教育；人防宣传教育进各

29、市人防行政审批窗口，通过人防政策咨询进行宣传；人防宣传教育进房地产公司，宣传人防的法律法规、政策。结合建设项目审批、易地建设费执收、重点目标防护、人防警报安装、人防专业队伍组训等工作，向企业宣传民防知识和有关政策，宣传触角已延伸到全省1200家企业,受教育人数11.6万名。    五是深化防空防灾知识进网络，提高全民的防空防灾素质。加强了网站建设，发挥网络迅速及时，图文并茂、互动参与的特点，及时发布各类非涉密信息；完善电子政务，增强便民性、亲民性、互动性，提高了信息质量。各级民防网站在宣传政务、传播知识、便民服务、解答疑惑等方面发挥了重要作用。2008年累计发布信

30、息4000篇、点击总数达870万次。    二、顺应形势需要，努力实现宣传教育工作创新    一是抓好教育基地建设。目前全省已建有省市县三级防空防灾教育基地6个。在此基础上，省民防局提出，把防空防灾教育基地建设作为今后一个时期民防宣传的一项重要任务来抓，2009年各市必须完成1个以上教育基地建设。具体有三种形式：一是宣传+展览型，如杭州市人防办浇铸和平之盾展馆、横店国防教育园区的浙江省人民防空展览馆，通过开辟有形的平面展览场所，吸引公众参观，接受教育，扩大宣传；二是教育+实践型，如临海琳山“临海市中学生人民防空教育实践基地”、“宁波市

31、人防（民防）滕头教育基地”，依托社会资源，建设宣传教育场馆，既宣传人防民防知识，又组织学生和其他社会成员开展防空防灾应战应急的训练，达到知识教育和技能训练双重目的。三是宣传+体验型，如正在建设中的宁波民防教育馆，以形象展示与互动参与相结合的方法，普及防空防灾知识。    二是抓好民防志愿者队伍。近几年全省在社区开始组建民防志愿者队伍，为防空防灾知识的传播发挥了重要作用。如仙居已组建成立民防宣传教育、医疗救护、心理援助等4支民防志愿者服务队，并在各自所属社区开展民防知识宣传，发放防空防灾宣传资料。每次活动发放永安溪报纸、健康教育处方等民防宣传、救护资料。志愿者队伍的

32、重要作用，已得到社会公认，我们将在学习奥运会志愿者队伍经验的基础上，逐步普及社区的志愿者队伍建设。    三是抓好防空防灾知识载体的创新。近年来，我们按照分类、实用、长远的原则，先后编印了人民防空防灾手册、人民防空教案、人（民）防机关干部培训教材、防空防灾知识动画系列片、防空防灾知识系列片图册、人民防空知识、防灾避险知识、社区安全知识等宣传教育资料。教材、手册的编写做到形式多样，图文并茂。仅2008年全省印发防空防灾知识宣传材料880000多份、出版各种画册120000多册、宣传橱窗3300多期、举办展览600多次、拍摄电影电视片11部、发布信息4000篇。为政府

33、应对突发公共事件管理常态化添翼第五次全国人民防空会议明确提出了人防建设必须大力推进“三个转变”，其中一个转变就是由单一的防空袭体制向防空防灾相结合的体制转变，这充分体现了人防事业发展与时俱进的时代精神。人民防空，是国防的重要组成部分，也应是各级政府应对突发公共事件可资利用的积极力量。在此，笔者就人防向“两防”一体化转变之角色定位谈一点粗浅的认识。一、“国情”我国应对突发公共事件管理体制现状简析政府统一领导，负责和协调相关领域中的应急管理。2005年1月，国家突发公共事件总体应急预案经国务院常务会议讨论通过，年末成立了国务院应急管理办公室。各级地方政府相继在政府办公厅(办公室)成立应急管理办公室

34、，各级政府在上级政府领导下具体负责应急管理各项工作，并在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实到这些机构中。条块结合，实行分级负责和属地管理模式。我国公共危机处理通常根据发生的规模程度和影响范围，分别由各级政府或相关部门实施应急管理。凡局部性或一般性的公共危机，由地方相应层级政府负责处理，上级政府或有关部门予以指导、支持和帮助。跨省区、跨部门或特别重大的公共危机，由国务院及有关部门直接管理，地方各级政府予以协助配合。同时，国务院各职能部门中负有应急管理的机构为了应对职责范围内的重大公共危机，还分别建立了各自的应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍，以积极应对突发公共危机事件的发

35、生。各类应急预案框架体系初步形成。目前，我国已初步形成了国务院总体应急预案、国务院专项应急预案和部门应急预案相互配套的应急管理预案框架体系。各地政府及部门，以及大型企事业单位也编制了相应的地方政府应急预案。然后，我国应急管理体制目前还不尽完善。主要表现在：部门分割和条块分治的管理模式妨碍了高效统一协同性的形成。特别是常态化应急管理水平低下，包括综合减灾和早期预警能力、应急保障能力和快速处置能力等均有待提高，信息互通互联、信息资源共享水平有待提高，全社会风险防范意识、危机处置意识、自救互救知识和能力以及主动参与程度都还相当薄弱，相关的教育、培训和演练不到位，社会参与的动员体制不够健全，应急管理的

36、法律法规也相对滞后等等。二、“优势”人防向“两防”一体化转变的有利因素防空防灾的任务与目的具有一致性。人防的基本任务是平时进行防空袭组织指挥建设和防空袭设施建设，组建人防专业队伍，普及人民防空教育等，战时则组织居民隐蔽疏散，配合军队防空袭作战，并消除空袭后果等；主要目的是避免人民生命和国家财产遭受重大损失，保存战争潜力。战时功能完全适用于平时。人防部门建立了协调高效的指挥体制，建成了现代化的设备齐全的指挥场所，建成了众多的人员掩蔽工程，建设了具有一定规模的人员疏散基地，形成了较为完善的预案体系，健全了人防数据信息系统，完善了通信保障机制，组建了相应的人防专业队，并且通过平时防空演练，相关方面的

37、综合协调和指挥保障能力不断得到增强。这些设备设施、技术保障手段和能力完全可以为参与地方经济建设、担任抢险救灾任务、应对突发事故等提供相应保障。人防教育的方式、手段可以拓展至民防领域。在人防宣传教育方面，各级人防部门坚持以在校大、中、小学生和社区居民为主体，并面向机关、团体、企事业单位等，宣传教育具有广泛的群众性和社会性。人防宣传教育的面在不断扩大，宣传教育的方式方法也日益灵活多样，人防教育进学校、进社区、进党校（机关）、进企业、进网络，已形成制度，并形成了一套有效的宣传教育机制。而这些教育方式和手段并已逐步拓展到民防领域，有效地提高了全社会广大民众的防灾抗灾意识。人防“民防化”的探索与实践为人

38、防向“两防”一体化转变奠定了良好基础。近年来许多省、市乃至县（市）在人防办基础上成立了民防局或民防办，并按照“立足防空、强化防灾、动员社会、发展民防”的思路，探索性地进行“两防”一体化工作实践。如，我省杭州市民防局以立足城管、有险必救、服务于民、快速反应为目标，以建立市应急救援中心为突破口，为处理重大灾害事故提供协调服务。我省嘉兴市民防局组建了市化救快速检测站，成立了全省首支化学事故应急特救队，担负起全市化学事故应急救援的任务，在处置各类化学事故中发挥着重要作用。民防知识教育、防灾救护能力培养等更为各级人防部门所重视。这些探索和实践为人防向“两防”一体化转变奠定了良好基础。三、“定位”为政府应

39、对突发公共事件管理“常态化”提供相应保障根据我国国情，应对突发公共事件是靠高度统一的党政领导体制来实现，强有力的行政管理手段还是必须的。一方面，由于公共危机具有不可分割性和隐蔽性的特点，其责任边界不清晰，具有局部职能的部门难以承担其化解公共风险的使命。另一方面，公共危机一旦爆发后，就会快速蔓延，影响到社会生活的方方面面，甚至触发长期形成的社会痼疾，形成危机的叠加效应，引发巨额的突发性支出。在这种情况下，任何具有局部职能的部门化解公共风险的能力都明显不足。因此，在防范和化解公共风险方面，需要政府着力动员社会资源和公共力量加以解决。目前我国已开始重视应急工作的“常态化”管理，2006年底出台的“十

40、一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划，标志着我国应急管理观念的重大转变。规划明确了常态下应急管理一系列重要工作的内容，为落实“预防与应急并重、常态与非常态相结合”方针开拓了新的途经。特别是目前各级政府办公厅(办公室)均成立应急管理办公室，并在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实到这些机构中，各地政府及各相关职能部门、大型企事业单位均认真编制各类应急预案等等，这些举措正是政府应急工作“常态化”管理的切实行动。从眼下情况看，当前，各级人防部门应结合人防各项业务建设，因地制宜地积极拓展民防职能，为政府应急管理提供相应保障。结合人防组织指挥建设，为政府提供应急指挥保障。各级人防部门在

41、继续重视人防组织指挥建设和继续加大通信、信息保障能力建设基础上，应大力协助和配合各级政府的应急指挥建设，积极做好与政府各应急通信、信息网络等方面的衔接，以确保资源共享功能的实现。结合人防工程体系、人口疏散基地等业务建设，为政府救灾避难工作提供应急保障。近年来，人防工程建设不仅数量增加，质量提高。而且各类医疗救护工程、防空专业队工程以及包括综合物资库、区域供水站、区域电站、燃油库、警报站、核生化监测中心等在内的配套工程及各地人口疏散基地（点）的建设日益配套和完善，逐步形成体系。疏散单位与接收单位共建活动的开展，不仅密切了城乡关系，而且城市人口在需要时能够疏散得开，接收得快，安置得好。我们应充分发

42、挥人防工程和疏散基地的作用，为经济建设、城市建设和人民生活服务，并与政府应急管理各相关方面做好衔接，真正实现其应急保障功能。结合人防各类应急预案建设及相应演练，为政府常态下应急处置能力的提高积累实战经验。各级人防部门要继续重视并开展形式多样的演练活动，检验各种应急资源的整合能力，发现并改进薄弱环节，为政府常态下应急处置能力的提高积累实战经验，必要时配合政府应急管理目标的保护，开展联合应急演练，从而最终实现提高政府非常态下应急处置能力之目的。融民防应急知识教育于人防教育之中，着力培养公众危机意识。强化对公众的应急知识宣传和危机应对能力培养，是摆在各级政府应急管理工作面前的一项迫切任务，各级人防部

43、门理应承担相应责任，在原有基础上，加大工作力度，投入更多精力，持续深入有效地做好防范、应对危机及突发事件的宣传、教育和普及工作，切实增强公众的危机意识和应急反应能力。      加强人防专业队伍建设，为政府平时抢险救灾造就一支精干过硬的生力军。各级人防部门要加强专业队平时的整组和训练，实行统一编组、统一训练、统一考核，特别要抓好应急救援技能训练，着力提高综合素质。真正建设好一支素质高、行动快、拉得出、用得上，能履行战时防空袭、平时防灾减灾职责的专业队伍。关于防空防灾一体化的思考与实践随着我国社会经济快速发展，城市化水平和信息化程度不断提高，人民

44、群众面对自然、人为灾害和社会突发性事件的风险也不断增大，对政府公共管理能力，特别是危机管理能力、应急处理能力提出了更高要求。建立适合我国国情的防空防灾一体化的民防体制，既是改变目前多头应急处置的现状，构建一个综合应急管理体系的需要，也是拓展人防向民防转变，实现“两防”一体化的根本之举。一、充分了解民防的特征与职能   关于国际民防组织及其定义1年月日，12个国家在日内瓦达成共识，签订了关于战时保护平民之日内瓦公约，当时意义上的民防，是指在战争时期为减少敌人进攻，特别是空袭所造成的生命财产损失而采取的一切非军事措施，主要目的是为了应对战争灾害。直到1981年国际民防

45、组织提出倡议，要求各国民防组织加强平时防灾救难的功能，并建议把原来的公民防卫（Civil Defence）改为公民防护（Civil Protection）。1994年，该组织在安曼宣言中指出：“不应该将民防仅限定为对战争期间或武装冲突中所导致的灾害采取某种人道主义行动，而应当确认民防这一概念应包含人类为抵抗各种事故和灾害，保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”显然，这时的民防已扩大到战时防空平时防灾的双重职能。我国于1992年加入世界民防组织。1998年，在北京召开的第十一届世界民防大会通过了旨在“面对21世纪的灾害，为各国人民提供保护和帮助”的北京宣言。建议制定国家民事防护结构的基本

46、理论；制定有关国际合作和互助的框架公约；呼吁建立标准化的应急管理程序；在普遍承认和接受的价值观念的基础上建立民事防护的基本原则；制定一项推动和宣传有关民事防护的国际人道法的计划。2000年日内瓦会议时，国际民防组织被接纳为联合国专门机构，成为灾难发生前、中和后进行各种保护生命、财产和环境活动的理想机构。国际民防的演变进程，明确了现代民防应以防空防灾为重心，战时防御空袭、平时突击抢险，以保护公民的生命安全、保护国家的经济财富以及在战争时期保持社会稳定以支持战争行为为其基本任务。当前，美国、瑞典、英国、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、韩国、日本、意大利、新加坡、突尼斯、菲律宾、毛里塔尼亚等世界上110多

47、个国家将战时与平时、防空与防灾融合起来，可见民防体系已成为国防力量和防灾救灾力量的重要组成部分。民防的特征与职能民防特征主要有四项：一是任务的双重性。民防工作既担负战时消除空袭后果的任务，又担负平时综合减灾任务。二是政府的主导性。政府有权力和能力，也有责任和义务，在法律法规的框架内，充分融合社会相关资源，调动社会各方力量，组织实施各项民防措施，向受灾民众提供保护和援助。三是民众的参与性。民防工作是要保护民众，而民众也是民防工作的重要实践者和参与者。四是军警的支撑性。“民防”与“军防”作为国防的两个组成部分，紧密相连。民防工作需要军队的指导和支持，军队则是民防的强大支撑和依托。民防职能主要有三项

48、：一是维护国家和政府正常行使指挥权力的职能；二是确保居民生命安全和生活安定的职能；三是支援和协助军队在发生紧急事态时，便于实施军事行动指挥与控制，如保障交通和通信畅通，提供物资补给、医疗支援和劳务等的职能。二、防空防灾一体化在中国的需求与前景防空防灾一体化是社会发展的必然趋势防空防灾一体化是社会经济发展的客观要求。目前我国还没有建立一个综合性的防灾救援机构，各种灾害救援力量分散于不同行业，隶属于不同部门，条块分割，各自为政，缺乏一套统一的社会救援组织体制和自如高效的运行机制，难以形成合力，协调成本大，达不到快速应对的要求。因此，建立统一、快捷、高效的防空防灾一体化的应急救援机制十分必要。防空防

49、灾一体化也是我国人防自身发展的需要。1997年1月1日实施的中华人民共和国人民防空法将人防工作职能扩展为“有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行”，还规定人民防空实行“长期准备、重点建设、平战结合”的方针。中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定确立了“坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合”的人防建设基本原则，提出了“应付现代战争及重大灾害事故，有效保护国家和人民生命财产安全”的人防建设总目标，要求“各级人民政府要充分发挥人民防空指挥、通信警报系统和群众防空组织的作用，使其积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作，大力推进人民防空整体平战结合

50、，逐步与国际民防接轨”。第五次全国人民防空会议旗帜鲜明地提出了大力推进“由单一的人防体制逐步向防空防灾结合的民防体制转变”等“三个转变”的要求。这些规定和要求大大丰富和发展了我国的人防建设理念，指明了由单一的人民防空体制向防空防灾相结合的民防体制转变的方向。因此，坚持平战结合的原则，走“两防”一体化之路，是搞好人防建设的前提和基础，是新时期增强人防工作生机和活力的需要，是人防发展的必由之路。防空防灾一体化是西方发达国家的实践经验。目前，世界上大多数国家实行的是民防机制，走的是战时防空与平时防灾一体化的道路。美国的应急管理署、俄罗斯的民防司令部、瑞典的国家救灾局等，都是一个全方位、多层次、综合性

51、的应急管理网络，堪称世界最好的应急反应系统之一，其先进经验值得我们学习和借鉴。分析各国的民防实践，民防功能的延伸和形成有以下因素。一是防空与防灾本质上的一致性。即紧急程度相同、对策措施相似、涉及面广投入大。二是一个有权威性的综合性民防组织可以最大限度地发挥综合效益。民防部门在实施自然灾害和突发事故的预防、救援中，具有人力、资源、经验、组织程度等方面的优势，能使有限的经费、物资、装备充分得到运用，有利于发挥人力、财力、物力的经济效益和社会效益。防空防灾一体化是我国救灾体制改革的方向目前我国应急救灾的基本力量是军队和武警，灾后的善后工作主要依靠民政部门，其他组织机构基本上是当在涉及的公共事件突发时

52、，多以成立临时救援领导小组进行处置。县级以上地方各级政府设立的与国务院相对应的灾害管理职能部门，既受同级政府领导，业务上又受上级对口职能部门的领导，构成了一个横向与纵向沟通相结合的管理体制。（如表所示）我国目前灾害行政管理概况     灾类内容气象灾害海洋灾害洪水灾害地质灾害地震灾害农业灾害林业灾害监测预报气象部门海洋部门气象、水利部门地矿部门地震局(测报）政府(发布)农业部门林业部门防灾抗灾各级政府、农林、渔、交通、工业部门各级政府、交通及水产、能源、建设等部门各级政府、水利及交通、建设等部门各级政府、铁道及交通、建设等部门各级政府、地震局及建设、交通

53、等部门各级政府、农业部门各级政府、林业部门救灾各级政府、国务院生产办、民政、部队等各级政府、国务院生产办、民政、交通、部队等各级政府、国务院生产办、民政、部队等各级政府、国务院生产办、民政、交通、铁路等各级政府、国务院生产办、民政、部队等各级政府、国务院生产办、民政、部队等各级政府、国务院生产办、民政、部队等援建政府政府政府政府政府政府政府    这种单项灾害管理模式有它的优势，各部门所管理的灾害与其日常职能基本一致，专业与行政对口，容易协调，可以集中专业力量，着重解决某种灾害问题。但作为计划经济基础上的产物，也存在着如下严重弊端：一是临时领导小组，缺少相对完备的

54、应急预案，以及灵敏的指挥平台和相对固定的指挥场所。二是由于政出多门，难以统一规划、统一使用力量，不同程度地存在相互重叠交叉以及部门分割现象。三是救灾工作的组织管理、救灾预案的制定，以及灾害信息的交流、预报和预警，分散管理、各行其事，造成资源浪费，效能低下。四是应急救援专业队伍建设薄弱。五是疲于应付，既不符合精干、合成、高效的机构设置原则，也难以满足防灾救灾的需要。    要改变这种现状，就必须调整、充实、完善政府在应对灾害性突发公共事件方面的职能，建立统一、快捷、高效的突发公共事件应急管理机制。防空防灾一体化是构建和谐社会的必然要求提供安全的社会环境，是

55、现代政府构建和谐社会的首要任务。目前我国仍处于传统社会向现代社会转型的时期，各级政府部门既要承担传统社会的一些职责，又要逐步转向适应现代社会对政府部门要求的更多的职责，在可能产生的危机来临时，保持高度的警惕，在寻找危机，防范危机，平复危机过程中，实实在在地显示出为民执政的能力，为社会提供最大的公共产品安全。加强对各种危机事件的管理应对，是构建和谐社会的重要保障。危机、安全、发展互为条件，互相制约，又互相促进。对危机的分析预见，预防控制，应对管理就成为为民众创造安全环境，为发展提供稳定氛围的可靠保证。学习国外民防的先进做法是加快构建和谐社会的必然选择。借鉴学习他国的成功经验，吸收人类进步文明的成

56、果，是实现中华民族伟大复兴，构建“和谐社会”必须迈出的一步，也是民防工作、学习、创新和拓展，为提高民众民防意识和行为，为建设“全面小康”和“和谐社会”的基础条件。三、我国实现防空防灾一体化需要解决的重大问题我国地域辽阔，各地情况千差万别，防灾救灾重点不尽相同，要实现防空防灾一体化的民防体制，尤其要解决好以下几个问题。 （一）关于民防理论问题。应加强民防理论研究和理论引导，为“两防”一体化的实践与发展提供有力指导。    在民防理论宣传上，坚持“边干边说”，通过各种形式和手段，使全社会认识“民防是什么、干什么、怎么干、有什么作用”等问题，消除社会上对“两防

57、”一体化的认识障碍，在民防法规政策、财力人力等方面赢得社会各界的支持，夯实民防建设基础。    在民防发展思路上，要结合我国的文化、社会、制度等，研究适合我国国情的“两防”一体化建设的思路与方法，推动我国民防体系和管理模式的建立，为民防科学化、规范化奠定理论基础；要加强“两防”一体化发展战略研究，积极探索民防建设的发展道路，不断提高民防发展规律的认识。    在民防应急管理上，要研究如何通过法律、行政、经济和文化等多种手段，高效整合、科学调度各类民防应急管理资源；要加强民防应对公共突发事件的组织体系、运作机制、监测

58、预警认识与决策行为、模拟仿真、信息系统、灾后评估与重建，以及灾前、灾中、灾后多因素、全过程风险评估模式与方法等问题的研究，提高民防应急管理的科学性和高效性。    在民防救援技术上，要针对应急管理和防灾救灾的重点难点问题，加强对典型事件产生机理、防范和应急救援技术的研究，研发和推广应用先进适用的技术、装备，加快形成具有自主知识产权的民防科技成果。（二）关于民防体制问题。目前，我国民防体制有两种模式，一种是“加牌子”，增挂民防局的牌子，这是近年来大部分省（市）走的路子；另一种是“换牌子”，如北京市去年将人防办更名为民防局。无论哪一种，都没有从根本上解决民防体制问题。从国外民防发展和我国“两防”一体化实践看，必须努力实现三个转变：一要成为政府的重要部门。从国家机关到县级政府均应成立民防部门，变议事协调