hhhh关于赴安徽、山东两省学习考察城乡建设用地增减挂钩工作的报告

1、关于赴安徽、山东两省学习考察城乡建设用地增减挂钩工作的报告7月29日至8月2日,我局随省国土资源厅考察团,赴安徽省、山东省就城乡建设用地增减挂钩及土地计划管理中增减挂钩资金投入模式、新农村建设解决用地保障的途径和方法;挂钩项目与土地综合整治的衔接;挂钩项目上报、审查、审批;年度计划管理的方法及如何保障经济社会发展需求等方面进行了考察学习。此次考察,学习到了先行试点地区开展挂钩工作的主要经验,对于进一步做好我市挂钩工作将起到有益的借鉴和推动作用。 一、安徽省、山东省增减挂钩工作基本经验 (一)基本情况 2005年,安徽省被国土资源部列为全国首批城乡建设用地增减挂钩试点省,2008年和2009年累

2、计下达挂钩周转指标5.1万亩。指标下达后,安徽省国土资源厅以县为单位,对上报的挂钩项目区进行了整体审批,并报部和南京土地督察局备案。目前,正在制定验收方案,组织验收。 山东省于2006年开始了城乡建设用地增减挂钩工作,四年来,国家共下达山东省挂钩周转指标9.74万亩,截止今年5月,已使用5.53万亩,有110多个县(市、区)开展了挂钩工作。通过挂钩工作的开展,至2009年底,全省新建村庄社区334个,新建住宅756.4万平方米,村庄建设资金总投入72.7亿元,其中政府利用土地收益投入32.1亿元,占总投入的44%。利用挂钩指标新建工业项目358个,总投资387亿元。通过挂钩工作的实施有效地解决

3、了项目用地需求与年度计划指标不足的矛盾。 (二)主要做法和经验 1、政府主导,部门联动。安徽、山东两省各级党委和政府高度重视增减挂钩工作,将其作为节约集约用地、统筹城乡发展、促进新农村建设的重要举措来落实。从省政府自上而下均成立了挂钩工作领导小组,由政府分管省、市、县长任组长,国土、发改、规划、建设、财政、监察、农业、林业、民政、交通、水利、环保、金融、电力等部门负责人为成员,将挂钩工作列入政府年度考核目标,明确职责分工,加强督察检查,推动挂钩工作有序开展。 2、规范运作,依法推进。安徽、山东两省依据国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点管理办法,均先后印发和配套出台了一系列挂钩工作意见,为规范推

4、进挂钩工作提供了强有力的政策和制度保障。注重加强业务培训和指导,不断提高挂钩工作人员业务水平。2006年和2008年,安徽省先后举办了两次业务培训班,邀请专家和领导为学员授课,县(市、区)政府及国土部门工作人员参加了培训,通过培训,为该省顺利开展挂钩工作奠定了坚实的基础。 3、规划先行,综合整治。增减挂钩项目区的空间跨度和实施时间跨度都比较大,为了保障项目区建设,严格依照规划有序进行,实行土地复垦与新农村建设统筹推进,对“田、水、路、林、村”综合整治,以此来促进农民生产生活的全面改善。安徽、山东两省主要采取了以下几点措施:一是科学编制规划。确定挂钩项目区位置后,及时完成了城乡建设用地增减挂钩专

5、项规划以及项目区实施规划,制订了挂钩工作计划,按照规划和计划进行项目实施。二是严格挂钩规划审查审批程序。两省挂钩项目区实施规划均由县(市、区)政府编制,经省辖市政府审查后转报省国土资源厅内部会审、把关后经省政府审批。三是合理定点布局。在充分调查摸底的基础上,坚持经济、社会和生态效益相统一,围绕改善农村居住环境、增加耕地数量、提高耕地质量、充分发挥土地资源潜力,优先选择“班子能力强、群众热情高、整理潜力大”的村先行规划改造。四是严格实施整治。按照因地制宜、先易后难、循序渐进原则,采取“分别立项、封闭管理、同步实施、整村推进、分类验收”的项目管理方式,严格按规划对项目区实施综合整治。五是严格挂钩项

6、目竣工验收等程序。制定验收管理办法,由省辖市严格把关,负责验收,省厅抽查。4、整合资金,加大投入。资金问题是决定挂钩工作能否顺利开展的关键,两省均在整合筹措资金方面取得了实质性成效。两省主要以节约的用地指标为载体,以增减挂钩获取土地级差收益为保障,吸引金融资金和社会资金投入到旧村改造和新村建设中去。对新村建设的耕地开垦费、土地有偿使用费全部免收,其他行政事业性收费,能免则免,不能免的按最低标准收取,最大限度地减轻农民负担,换取群众支持。 安徽省要求挂钩涉及的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、耕地占用税留在地方,专项用于拆旧区的土地整理复垦、农民拆迁补偿安置和建新安置区基础设施建设。截止200

7、9年底,山东省各级政府利用土地收益共投入32.1亿元用于农村住房建设,并要求挂钩产生的土地级差收益全部返还用于新农村建设。山东省国土资源厅协调省农业银行,制定了山东省城乡建设用地增减挂钩项目贷款管理办法;各地市建立了挂钩资金专项账户,由财政部门将有关资金拨付国土部门,国土部门依据挂钩项目区实际,拨付用于项目区拆旧建新。5、因地制宜,维护权益。两省在挂钩项目区实施过程中坚持充分尊重群众意愿,切实维护群众利益,使群众得到了实实在在的好处,群众对挂钩工作给予了高度评价。在挂钩的选点布局过程中,根据项目区的自然条件、经济基础、区域位置、民风民俗等不同特点,采取四种实施模式:一是撤村并居。将城市和县城周

8、边的村庄改造成高标准的住宅小区,使村庄变社区,农民变市民,腾出的用地可全部用于城市建设和产业发展,解决用地指标不足的矛盾。二是小城镇聚集。将小城镇周围的村庄向镇驻地集中,留出部分节约下来的土地用于小城镇二三产业发展。三是合村并点。对自然条件较差,地质灾害易发区、采煤塌陷区的村庄和远离城镇、居住分散的村庄,在尊重农民意愿的前提下,实行异地迁移,集中建设中心村。四是缩村填空。对占地面积大,土地闲置率高的空心村,通过对村庄原址进行拆迁改造,最大限度的减少闲置土地。 在新村建设方面,山东省结合农民对房屋的不同需求,在安置新村建设了两层带院联体房、多层和小高层等不同形式的住房,房屋的设计上也充分体现了以

9、人为本、方便农民生产生活。如汶上县一些安置小区的一楼和顶楼是储蓄室,便于农民储存农具和粮食。楼房中父母和成年子女安排“门对门”两套住房,分开居住而又便于互相照顾。为保证农民长远生计,建新区预留了部分用地,用于安置农民发展非农产业。农业企业优先安排拆迁农民就业,附近工业园区优先吸纳拆迁农民进厂工作。6、创新机制,统筹发展。为了实现缓解建设用地指标不足,推动城乡统筹和社会主义新农村建设,安徽、山东两省坚持做到六个结合:一是项目区的设置与促进城乡统筹和新农村建设相结合,二是与改善农村生产条件相结合,三是与推进农村产业化相结合,四是与改善农民生活条件相结合,五是与增加农民收入相结合,六是与加强农村基层

10、党组织建设相结合。 (三)取得的成效 通过扎实有效的工作,安徽、山东两省的城乡建设用地增减挂钩工作取得了阶段性重大成效,达到了保护耕地红线、缓解城镇建设用地供需矛盾、改善农村生产生活条件等目标,实现了一举多赢。 一是缓解了城镇建设用地供需矛盾,支持了工业及城镇化建设。国家下达的用地计划指标,无法满足城镇和农村建设需要,通过开展挂钩工作后,解决了农村建设缺少用地计划指标的问题,也缓解了城镇及工业用地供需的矛盾。同时,通过挂钩工作的实施,引导农村集中建设和村民有序转移,促进了自然村向中心村和集镇聚集,农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中,加快了城镇化进程。 二是开辟了农村住房建设的资金渠道,促

11、进了新农村建设。实施挂钩项目整理农村建设用地,在留足农村建设需要的用地指标外,富裕的可置换到城镇使用,在此过程中,实现的土地级差收益以及免于上缴的新增建设用地有使用费、耕地开垦费和耕地占用税再返还农村,为新农村建设提供了资金来源。 三是加快改变了农村生活方式,推动了城乡一体化发展。通过挂钩项目的实施,农民得以集中安置,建设的新型农村社区基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美,既节约了土地,又改善了居住条件和生活环境,缩小了城乡差别。农村整体搬迁后通过土地复垦,耕地成方连片,通过有偿流转,又推动了农业规模化经营,增加了集体和农民个人收入。 四是优化了用地结构和布局,实现了土地节约集约利用。挂

12、钩工作开辟了统筹城乡建设用地的通道,有效整合了农村建设用地,提高了农村土地利用率。通过挂钩项目实施,把腾出的一部分土地挂钩用于城镇建设,优化了城乡建设用地结构布局,促进了土地利用方式由粗放型向集约型转变。 二、我市实施增减挂钩政策的情况分析 (一)我市增减挂钩工作进展情况 自全省开展建设用地增减挂钩工作以来,我市上报并获批了包括许昌县、魏都区、襄城县、长葛市在内的4个挂钩项目区规划,其中建新区面积1855.65亩,占用耕地1783.5亩;拆旧区面积3270.9亩,拆旧后可增加耕地3252亩。除了保证建新1783.5公顷占用耕地外,可新增耕地近1500亩,按照建设用地规模不增加,耕地不减少的原则

13、,可节约建设用地指标1500余亩。 (二)存在的主要问题 虽然我市增减挂钩工作取得了一定进展,但与全省其他先进地市相比还有一定差距,实施中仍有一些问题需要及时解决。一是政策体系还不完善。我省实施增减挂钩政策较晚,增减挂钩总体要求已经明确,但具体实施规则及指标的使用机制仍在探索完善,相关配套制度也不尽健全,实施难度较大。二是资金投入存在一定困难。拆旧建新需要数额较大的启动资金无法解决,节余用地指标实现的土地收益与项目区拆迁复垦有一定的时间差,筹资难度较大。三是思想认识还存在一定偏差。少数县(市、区)在增减挂钩政策的运用中存在重指标、轻建设的问题,将挂钩节余指标全部置换到城镇,农村基础设施配套用地

14、、产业发展用地没有统筹考虑,不利于农民长远生计和发展,造成部分群众反对甚至上访,严重影响了挂钩规划的实施。四是利用增减挂钩政策推动城乡统筹和社会主义新农村建设的宣传力度还不够,对增减挂钩政策的认识还不到位,开展增减挂钩工作的主动性不强。 (三)新一轮土地利用总体规划挂钩项目确定情况 新一轮土地利用总体规划修编中,各县(市、区)已与村镇体系、土地综合整治和交通、水利、农业等相关规划进行了衔接,全市到规划期未(2020年)共规划拆旧区22.5万亩,建新区14.3万亩,通过拆旧区复垦,可新增耕地22.5万亩,扣除建新区项目用地外,可供城镇建设挂钩使用8.2万亩,能有效缓解年度计划指标不足问题。 三、

15、意见和建议 (一)提高思想认识。城乡建设用地增减挂钩政策是妥善处理城市发展和农村建设中的土地关系,破解统筹城乡发展难题的有效途径;是缩小城乡差别,促进城乡公共服务均等化和城乡一体化的重要措施;是实现以城带乡、以工促农的重要平台,也是扩大内需,转变发展方式,缓解建设用地供需矛盾,促进土地资源高效集约利用的重要手段。为此,各级政府都要提高认识,把挂钩工作作为提高城镇化率、促进经济发展和城乡一体化的重要途径,作为“一把手”工程去抓。 (二)强化组织领导。建议市政府成立由政府主要领导为组长和副组长,国土、发改、住建、交通、水利、农业、环保、民政等部门负责人为成员的土地整治和城乡统筹建设工作领导小组,将

16、挂钩工作纳入其中,结合各部门职责,协调解决有关重大问题。各县(市、区)政府对照市政府成立相应的领导机构,负责指导推进具体工作。上下级政府签订挂钩拆迁安置目标责任书,纳入年度考核内容,细化分解任务,严格落实责任。国土部门牵头,组建挂钩工作管理办公室,安排人员专职负责组织协调挂钩项目的审查报批、日常监督检查、指标台帐管理,保障挂钩工作规范运作、高效推进。依据省政府有关文件精神,结合我市实际情况出台相关政策,对挂钩工作涉及的村庄拆迁补偿安置、资金筹措和管理、新增耕地的流转、安置区建设用地使用权属和挂钩工作的督查和考核奖惩等方面进行规范。 (三)拓宽增减挂钩融资渠道。挂钩资金主要有以下几方面来源:一是

17、土地出让收益或金融贷款筹集;二是挂钩建新涉及的耕地开垦费、新增建设有偿使用费、耕地占用税提留;三是城镇建新地块产生的土地级差收益;四是国土、农业、水利、民政等部门的相关涉农资金。建议市政府建立各试点县(市、区)挂钩资金财政专户,出台资金动作、管理办法,依法管理和使用。 (四)实施土地综合整治。待省国土资源厅制定挂钩专项规划编制技术要点,明确规划成果要求后,各县(市、区)要在国民经济发展规划和土地利用总体规划的基础上,采取实地踏勘、调查走访等方式了解农村拆旧潜力和群众意愿,编制增减挂钩专项规划,并与村镇体系规划、土地综合整治规划和交通、水利、农业等相关规划衔接。要充分考虑当地经济发展水平和地方特

18、色,因村制宜,明确时序,先易后难,逐步推进。城镇建新区要优先选择在土地级差大的区域,保证能够产生较大增值收益并返还用于拆旧区补偿安置。建新安置区要为农村非农业发展预留合理的用地空间,保障安置村民的就业和长远生计。 (五)尊重群众意愿。挂钩工作涉及广大农民的切身利益,关系农村稳定大局,必须尊重农民的知情权、申诉权、财产权和居住权。在农民住房建设方面,要充分考虑农民生产和生活习惯,在征求群众意愿的基础上,实现建筑形式多样化;在拆迁补偿方面,要由专门机构对旧村宅基地和房屋进行评估,折抵计入新房价格;制订并公布合理的补偿标准和安置措施,由挂钩资金财政专户支付对农民的补偿和补贴,尽量让农民少花钱甚至不花钱就能住上新房,并保证其生活质量不降低,长远生计有保障。建立和完善权属调整办法以及管理、监督机制,对于拆旧建新涉及的耕地和建设用地权属调整,要充分尊重群众意见,确保权属关系合理合法调整,大力开展集体土地流转,将复垦出的耕地在权属不变的情况下,承包给农业企业或种植大户耕种,实现规模化经营。 (六)积极探索创新。加强对挂钩政策的研究探索,结合本地发展实际,在政策框架内,