地方政府治理研究讲义

1、第第0707讲讲 村民自治村民自治内蒙古开鲁县嘎查村内蒙古开鲁县嘎查村“532”工作法怎么回事？如何评价？工作法怎么回事？如何评价？村民自治概述村民自治概述v村民自治的概念村民自治的概念村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。自我管理自我管理：村民组织起来，依法自己管理自己的事务：村民组织起来，依法自己管理自己的事务村民自治概述村民自治概述自我教育自我教育：通过开展村民自治活动使村民受到各种教育：通过开展村民自治活动使村民受到各种教育自我服务自我服务：服务

2、项目根据村民需要确定，重大项目由村：服务项目根据村民需要确定，重大项目由村民会议讨论决定；所需费用和资金由村民自己筹集；村民会议讨论决定；所需费用和资金由村民自己筹集；村民一起动手，共同兴办，村民委员会负责组织协调民一起动手，共同兴办，村民委员会负责组织协调村民自治概述村民自治概述v村民自治的宪法依据村民自治的宪法依据宪法宪法111111条规定条规定：“城市和农村按居民居住城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群基层群众性自治组织众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员

3、会、村民委副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。员会同基层政权的相互关系由法律规定。”村民自治概述村民自治概述v村民自治的法律规范村民自治的法律规范中华人民共和国村民委员会组织法中华人民共和国村民委员会组织法v村民委员会组织法是关于农村村民自治的法律。村民委员会组织法是关于农村村民自治的法律。v1987年年11月月24日经第六届全国人大常委会第二十三次日经第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过并公布，会议审议通过并公布，1988年年6月月1日起试行。日起试行。v1998年年11月月4日中华人民共和国主席令第日中华人民共和国主席令第9号公布，自号公布，

4、自公布之日起施行。公布之日起施行。v中华人民共和国村民委员会组织法中华人民共和国村民委员会组织法已由我国第十已由我国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年年10月月28日修订通过。日修订通过。村民自治概述村民自治概述中华人民共和国村民委员会组织法中华人民共和国村民委员会组织法v第一章总则第一章总则v第二章村民委员会的组成和职责第二章村民委员会的组成和职责v第三章村民委员会的选举第三章村民委员会的选举v第四章村民会议和村民代表会议第四章村民会议和村民代表会议v第五章民主管理和民主监督第五章民主管理和民主监督v第六章附则第六章附则村民

5、自治概述村民自治概述v村民自治的内容村民自治的内容民主选举民主选举：村民：村民直接选举直接选举村委会干部村委会干部民主决策民主决策：村民通过：村民通过村民会议村民会议等形式参与本村事务的决等形式参与本村事务的决策策民主管理民主管理：民主监督民主监督：史上史上“最牛最牛”公章公章 v贵州省锦屏县平秋镇圭叶村因一枚由本村村民发明贵州省锦屏县平秋镇圭叶村因一枚由本村村民发明刻制的刻制的“公章公章”而闻名全国。他们将刻有而闻名全国。他们将刻有“平秋镇平秋镇圭叶村民主理财小组审核圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣，字样的印章分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管，村里分别由四名村民代表

6、和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们中至少三人同意后，才可以将其合的开销须经他们中至少三人同意后，才可以将其合并起来盖章，盖了章的发票才可入账报销。并起来盖章，盖了章的发票才可入账报销。v背景背景：圭叶村是国家重点的贫困村。每年镇财政给：圭叶村是国家重点的贫困村。每年镇财政给村上划拨办公费村上划拨办公费5000元，偶尔村里也会得到一些扶元，偶尔村里也会得到一些扶贫赠款，除此之外村里无其他收入。但是多年来，贫赠款，除此之外村里无其他收入。但是多年来，这些为数不多的公款怎么用，用在哪儿却常常引起这些为数不多的公款怎么用，用在哪儿却常常引起村民们的不满和质疑。村民们的不满和质疑。村民自治概述村民

7、自治概述v村民自治的组织：村民委员会村民自治的组织：村民委员会性质：性质：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主管理、民主监督。产生：产生：由全村公民选举产生。由全村公民选举产生。组成：组成：由主任、副主任和委员共三至七人组成。由主任、副主任和委员共三至七人组成。职责：职责：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求协助维护社会治安，向人

8、民政府反映村民的意见、要求和提出建议。和提出建议。任期：任期：每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村委会成员可以连选连任。委会成员可以连选连任。村民自治概述村民自治概述v村民自治的组织：村民会议村民自治的组织：村民会议组成：组成：村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召集：召集：村民会议由村民委员会召集。村民会议由村民委员会召集。权力权力：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。v村民自治的

9、组织：村民代表会议村民自治的组织：村民代表会议组成：组成：村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。员会的任期相同。村民代表可以连选连任。召集：召集：村民会议由村民委员会召集。村民会议由村民委员会召集。村民自治概述村民自治概述v村委会组织法村委会组织法第二十四条涉及村民利益的下列事项，第二十四条涉及村民利益的下列事项，经经村民会议村民会议讨论决定方可办理：讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（一）本

10、村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其（

11、九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。他事项。村民自治的发展历程村民自治的发展历程v创始阶段创始阶段19801986年年v发展创新和完备阶段发展创新和完备阶段19861997年年v全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段19972004年年v无税费时代无税费时代2005年至今年至今创始阶段创始阶段 1980-1986v背景：改革开放背景：改革开放全国范围的改革开放，在农村确定了以包产到户为主的全国范围的改革开放，在农村确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任制。家庭联产承包联产责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且这项制度不仅打破了集体经济对农

12、村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭联产承包责任制后，生产合作社被虚置，自从实行家庭联产承包责任制后，生产合作社被虚置，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织。切需要一个新兴的村民组织。在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。帷幕。创始阶段创始阶段 1980-1986v村民委员会产生村民委员会产生v村民自治的组织形式村民自治的组织形式村民委员会，是在村民委员会，是在2020世纪世纪8080年代初年代初一些地

13、方基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产一些地方基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给的短缺问题时，农民自发成立的一种组织形式。品供给的短缺问题时，农民自发成立的一种组织形式。v当时，人民公社的部分权力开始从农村退出，社会治安、公当时，人民公社的部分权力开始从农村退出，社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等社会职能无人问共设施、社会福利、土地管理、水利管理等社会职能无人问津。津。v人民公社旧的管理体制的解体造成乡村社会的人民公社旧的管理体制的解体造成乡村社会的“权力真空权力真空”，它呼唤新的群众性基层自治组织的出现。它呼唤新的群众性基层自治组织的出现。创始阶段创始

14、阶段 1980-1986v乡镇论坛乡镇论坛主编米有录寻访，最早的村委会产生于宜山县主编米有录寻访，最早的村委会产生于宜山县(今为宜州市今为宜州市)屏南乡的屏南乡的合寨村合寨村(1984年前为合寨大队年前为合寨大队)。v1980年年2月，在合寨大队所属的果作自然村，为了治安防盗月，在合寨大队所属的果作自然村，为了治安防盗和自我管理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他和和自我管理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他和邻近的邻近的5个生产队队长一道通知农民开会，每户一人，选举个生产队队长一道通知农民开会，每户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。村委会。韦焕能当选为村主任。v1980年年7月

15、月14日，他同日，他同85户村民一道制定了一份村规民约、户村民一道制定了一份村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和村民的自我教育。后来封山公约。实现了村务的民主管理和村民的自我教育。后来又修建两座小桥，开辟了一条机耕路，安装了电视转播器，又修建两座小桥，开辟了一条机耕路，安装了电视转播器，从而开始实现了村民的自我服务。从而开始实现了村民的自我服务。v这样，果作村民委员会作为我国历史上的第一个村民委员会这样，果作村民委员会作为我国历史上的第一个村民委员会诞生了，村民自治由此发端。诞生了，村民自治由此发端。创始阶段创始阶段 1980-1986v党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众性自治组

16、织，党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众性自治组织，19821982年新宪法年新宪法明确规定了村民委员会的性质、地位和任务，明确规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。v这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地依照宪法规这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。定，进行建立村民委员会的试点。v19831983年年1010月，中共中央、国务院发出月，中共中央、国务院发出关于实行政社分开建关于实行政社分开建立乡政府的通知立乡政府的通知，废除了人民公社管理体制，

17、对建立村委，废除了人民公社管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求，推动了村委会在全国普遍建立。会的工作作了具体要求，推动了村委会在全国普遍建立。v19861986年年9 9月，中共中央和国务院发布了月，中共中央和国务院发布了关于加强农村基层关于加强农村基层政权建设工作的通知政权建设工作的通知，强调要进一步发挥群众自治组织自，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成民政部负责我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。村委会建设的日常工作。发展创新和完备阶段发展创新和完备阶段 1987-1997v19871987年年1111月，全国

18、人大常委会通过了月，全国人大常委会通过了中华人民共和国村民中华人民共和国村民委员会组织法委员会组织法( (试行试行) )，村民自治被以法律形式确定下来，村民自治被以法律形式确定下来。v19881988年年6 6月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举，村民月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举，村民自治开始进入制度化运作阶段。自治开始进入制度化运作阶段。v19901990年以来，全国广泛开展了村级选举的示范活动。主管村年以来，全国广泛开展了村级选举的示范活动。主管村民自治的国家民政部在民自治的国家民政部在19901990年发布的年发布的关于在全国农村开展关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知村

19、民自治示范活动的通知中指出，建立村民会议或村民代中指出，建立村民会议或村民代表会议制度、制定必要的规章制度和村规民约是村民自治示表会议制度、制定必要的规章制度和村规民约是村民自治示范活动的侧重点。范活动的侧重点。发展创新和完备阶段发展创新和完备阶段 1987-1997v19941994年年2 2月，民政部又发布了月，民政部又发布了全国农村村民自治示范活动全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）指导纲要（试行），对村民自治示范活动的目标、任务、，对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确提出要建立提出要

20、建立民主选举民主选举、民主决策民主决策、民主管理民主管理、民主监督民主监督等四等四项民主制度。项民主制度。v19971997年，民政部年，民政部关于进一步建立健全村务公开制度，深化关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知农村村民自治工作的通知进一步指出建立健全进一步指出建立健全村务公开村务公开制制度是加强农村村委会建设的重要内容。度是加强农村村委会建设的重要内容。v要求注重实效，努力实现村务公开的规范化、制度化。要求注重实效，努力实现村务公开的规范化、制度化。v到到19971997年底，全国年底，全国60%60%以上的村庄建立了村民自治制度。以上的村庄建立了村民自治制度。发展

21、创新和完备阶段发展创新和完备阶段 1987-1997v创新创新吉林省梨树县创造的确定正式候选人的吉林省梨树县创造的确定正式候选人的“海选海选”模式模式河南省驻马店地区汝南县创造的通过民主协商确定正式河南省驻马店地区汝南县创造的通过民主协商确定正式候选人的候选人的“三上三下三公布三上三下三公布”方式方式山西省河曲县创造的山西省河曲县创造的“两票制两票制”选举模式选举模式福建全省统一实行福建全省统一实行的确定候选人的方式：的确定候选人的方式：“五人提名、五人提名、代表预选代表预选”安徽省岳西县的安徽省岳西县的“联选制联选制”山东省日照市涛雒镇农民创造的山东省日照市涛雒镇农民创造的“村民公决村民公决

22、”民主决策民主决策模式模式全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段 1998-2004 v19981998年是中国村民自治走向成熟化的转折年。年是中国村民自治走向成熟化的转折年。已经试行十年的已经试行十年的“试行法试行法”宣布废止，经九届人大常委宣布废止，经九届人大常委会第五次会议通过的新的会第五次会议通过的新的村民委员会组织法村民委员会组织法于同年于同年1111月月4 4日正式颁布实施。日正式颁布实施。在选举的制度选择方面，新法较之在选举的制度选择方面，新法较之“试行法试行法”有了突破有了突破性的进展，村民自治由此进入到全面推进和深入发展的性的进展，村民自治由此进入到全面推进和深入发展的

23、阶段阶段。v1.1.工作重心从组织重建、建章立制走向权利保障工作重心从组织重建、建章立制走向权利保障村民自治已经基本走上了依法建制、以制治村的良性轨村民自治已经基本走上了依法建制、以制治村的良性轨道。但是如何将法律和制度落到实处，真正保障亿万农道。但是如何将法律和制度落到实处，真正保障亿万农民当家作主的民主权利，仍然是一个急需解决的问题。民当家作主的民主权利，仍然是一个急需解决的问题。全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段 1998-2004 v（1 1）权利保障权利保障在在20022002年中央办公厅、国务院办公厅下发的年中央办公厅、国务院办公厅下发的关于进一关于进一步做好村民委员会换

24、届选举工作的通知步做好村民委员会换届选举工作的通知中明确指出，中明确指出，由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。群众的意愿。v（2 2）保障亿万农民的）保障亿万农民的选举权、知情权、决策权、选举权、知情权、决策权、参与权和监督权参与权和监督权

25、全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段 1998-2004 v在在20042004年中共中央办公厅、国年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的务院办公厅下发的关于健全关于健全和完善村务公开和民主管理制和完善村务公开和民主管理制度的意见度的意见中，又提出中，又提出v“进一步健全村务公开制度，进一步健全村务公开制度，保障农民的保障农民的知情权知情权；进一步规；进一步规范民主决策机制，保障农民群范民主决策机制，保障农民群众的众的决策权决策权；进一步完善民主；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的管理制度，保障农民群众的参参与权与权；进一步强化村务管理的；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群

26、众监督制约机制，保障农民群众的的监督权监督权”。全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段 1998-2004v2.2.自治形式从选举式民主自治形式从选举式民主“单兵突进单兵突进”发展为选举发展为选举式民主和经常性民主式民主和经常性民主“齐头并进齐头并进”村民自治的一个核心价值就是民主，是民主选举、民主村民自治的一个核心价值就是民主，是民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的统一。但是从民主的实现管理、民主决策和民主监督的统一。但是从民主的实现形式来看，民主选举和村民自治的其他三个民主之间存形式来看，民主选举和村民自治的其他三个民主之间存在一些差异。在一些差异。选举解决的是授权问题选举解决的

27、是授权问题。简单地说，选举不制定政策；。简单地说，选举不制定政策；选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。决定由谁来解决争端。 在村民自治中，民主选举解决的在村民自治中，民主选举解决的是由谁来掌握自治组织权力的问题，而且三年一次，具是由谁来掌握自治组织权力的问题，而且三年一次，具有周期性，被称之为有周期性，被称之为选举式民主选举式民主。全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段 1998-2004其他三个民主则解决自治权力如何行使以及如何保证权其他三个民主则解决自治权力如何行使以及如何保证权为民所用的问题，具有经常性

28、，被称之为为民所用的问题，具有经常性，被称之为经常性民主经常性民主。选举式民主和经常性民主是辩证统一的，选举式民主是选举式民主和经常性民主是辩证统一的，选举式民主是经常性民主的前提和基础，经常性民主是选举式民主的经常性民主的前提和基础，经常性民主是选举式民主的延伸和保证，两者统一于村民自治的伟大实践中。延伸和保证，两者统一于村民自治的伟大实践中。村民自治的发展经历了从选举式民主村民自治的发展经历了从选举式民主“单兵突进单兵突进”到选到选举式民主和经常性民主举式民主和经常性民主“齐头并进齐头并进”的发展历程。的发展历程。民主管理、民主决策和民主监督等经常性民主在村民自民主管理、民主决策和民主监督

29、等经常性民主在村民自治中的重要性日益凸显治中的重要性日益凸显。全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段 1998-2004v3.3.动力机制从政府推进走向群众主导动力机制从政府推进走向群众主导中国农村村民自治折射出的中国民主化路径具有国家推中国农村村民自治折射出的中国民主化路径具有国家推动的特质。政府在村民自治的发展历程中一直扮演着重动的特质。政府在村民自治的发展历程中一直扮演着重要角色，无论是制度供给，还是制度实施和制度创新，要角色，无论是制度供给，还是制度实施和制度创新，都离不开政府，尤其是中央政府的强力推进。都离不开政府，尤其是中央政府的强力推进。但是，村民自治的生命力最终取决于村庄

30、社区内部对自但是，村民自治的生命力最终取决于村庄社区内部对自治的需求和广大村民自治能力的提高。如果村民自治不治的需求和广大村民自治能力的提高。如果村民自治不是基于农民自身的民主需求，而是来自政府的强制，不是基于农民自身的民主需求，而是来自政府的强制，不是是“我要自治我要自治”，而是，而是“要我自治要我自治”，那么村民自治目，那么村民自治目标是无法实现的。标是无法实现的。全面推进和深入发展阶段全面推进和深入发展阶段 1998-2004经过二十多年的村民自治实践，村民已经从最初的经过二十多年的村民自治实践，村民已经从最初的“要要我自治我自治”变成现在的变成现在的“我要自治我要自治”，民主已经内化为

31、亿，民主已经内化为亿万农民的心理结构和生活习惯，他们敢于要求民主，也万农民的心理结构和生活习惯，他们敢于要求民主，也勇于实践民主。勇于实践民主。村民自治的动力机制已经由政府推进演变为亿万农民群村民自治的动力机制已经由政府推进演变为亿万农民群众主导，政府在村民自治中的作用也相应地由以前的既众主导，政府在村民自治中的作用也相应地由以前的既“掌舵掌舵”又又“划桨划桨”转变为现在的主要是转变为现在的主要是“掌舵掌舵”。 无税费时代无税费时代 2005至今至今 v在在20042004年全国十届人大二次会议上，温家宝总理庄年全国十届人大二次会议上，温家宝总理庄严宣布中国五年内严宣布中国五年内取消农业税取消

32、农业税，要彻底终结延续两，要彻底终结延续两千余年来向农民征收的千余年来向农民征收的“皇粮国税皇粮国税”。v到到20052005年，全国范围内绝大多数省份已基本上全面年，全国范围内绝大多数省份已基本上全面取消了农业税，亿万农民迎来了一个新的历史时取消了农业税，亿万农民迎来了一个新的历史时期期无税费时期。无税费时期。v村民自治也进入了一个新的时代村民自治也进入了一个新的时代无税费时代。进无税费时代。进入无税费时代，村民自治面临着全新的发展机遇，入无税费时代，村民自治面临着全新的发展机遇，将有着广阔的发展空间。将有着广阔的发展空间。无税费时代无税费时代 2005至今至今 v同时，原有的村民自治机制也

33、遭遇到了前所未有的同时，原有的村民自治机制也遭遇到了前所未有的冲击，村民自治的正常运行遭受重创，各种矛盾、冲击，村民自治的正常运行遭受重创，各种矛盾、问题凸现。问题凸现。v由于经费紧张，村民自治缺乏活力，正常的村民自由于经费紧张，村民自治缺乏活力，正常的村民自治必须进行的民主议事活动不得不减少。治必须进行的民主议事活动不得不减少。v大多数村民自治组织已陷入经济无基础，政治无权大多数村民自治组织已陷入经济无基础，政治无权威，各种村民自治正常工作难以开展的尴尬局面，威，各种村民自治正常工作难以开展的尴尬局面，剧烈的变革给村民自治带来了阵痛。剧烈的变革给村民自治带来了阵痛。v积极思考在新的历史条件下

34、如何推动村民自治的发积极思考在新的历史条件下如何推动村民自治的发展，并使之促进社会主义新农村建设，是摆在我们展，并使之促进社会主义新农村建设，是摆在我们面前的重要课题。面前的重要课题。村民自治的问题村民自治的问题v1.1.群众自治的变异群众自治的变异村民自治作为一项具有中国特色的基层群众自治村民自治作为一项具有中国特色的基层群众自治制度，实质是由村民群众自己管理本村事务。制度，实质是由村民群众自己管理本村事务。根据规定，村庄治理的权力主体是村民群众，不根据规定，村庄治理的权力主体是村民群众，不是地方干部和乡村绅士；村庄治理的机构是自治是地方干部和乡村绅士；村庄治理的机构是自治组织，不是政权机关

35、；自治组织的领导人不属于组织，不是政权机关；自治组织的领导人不属于国家公职人员。国家公职人员。然而，在村民自治运作中，群众自治的性质发生然而，在村民自治运作中，群众自治的性质发生了不同形式的变异。了不同形式的变异。村民自治的问题村民自治的问题vA 村民自治主体的精英化村民自治主体的精英化现阶段大多数农村地区的村民自治仍处于干部支现阶段大多数农村地区的村民自治仍处于干部支配型或能人主导型的发展阶段。配型或能人主导型的发展阶段。村庄公共事务的决策和管理权力主要掌握在村干村庄公共事务的决策和管理权力主要掌握在村干部或农村精英手中。部或农村精英手中。村民自治尚未完全展开为真正意义的群众自治，村民自治尚

36、未完全展开为真正意义的群众自治， 事实上已经变异为少数农村能人或精英的治理，事实上已经变异为少数农村能人或精英的治理， 至多只能说是一种村民群众选举的领袖治理。至多只能说是一种村民群众选举的领袖治理。村民自治的问题村民自治的问题vB 村民委员会的行政化村民委员会的行政化 乡镇政府过度干预乡镇政府过度干预“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作

37、。府开展工作。”村民委员会组织法村民委员会组织法村委会具有协助基层政府办理政务的职责，但作为农村村委会具有协助基层政府办理政务的职责，但作为农村基层群众性自治组织，主要接受村民群众的委托，基层群众性自治组织，主要接受村民群众的委托， 负责负责村务决策的执行和村庄公共事务的具体管理，是村民自村务决策的执行和村庄公共事务的具体管理，是村民自我管理、自我教育、自我服务的重要依托和载体。我管理、自我教育、自我服务的重要依托和载体。村民自治的问题村民自治的问题而当前的村民自治实践中，不少村庄的村民委员会的主而当前的村民自治实践中，不少村庄的村民委员会的主要精力投入到了地方政府尤其是乡镇政府下派政务的落要

38、精力投入到了地方政府尤其是乡镇政府下派政务的落实上，实际扮演着协助和配合政府对村庄实施行政控制实上，实际扮演着协助和配合政府对村庄实施行政控制和管理的角色，成为了一个和管理的角色，成为了一个“ 准政府准政府” 机构。表现为：机构。表现为：1.乡镇政府不合法地介入村委会民选举乡镇政府不合法地介入村委会民选举 v在村委会选举的违法案件中，在村委会选举的违法案件中， 乡镇政府直接任命、乡镇政府直接任命、 指定或委派指定或委派村委会干部，村委会干部， 直接剥夺和侵犯村民直接民主选举权利的案件所直接剥夺和侵犯村民直接民主选举权利的案件所占比例最大。占比例最大。2.乡镇政府过度干预村务决策乡镇政府过度干预

39、村务决策v乡镇政府不同程度地参与了村务决策过程，乡镇政府不同程度地参与了村务决策过程， 造成政府干预多、造成政府干预多、 村民作不了主的事实。为了保证政令的畅通和对村庄控制，一些村民作不了主的事实。为了保证政令的畅通和对村庄控制，一些乡镇政府甚至包揽包办，乡镇政府甚至包揽包办， 直接直接“为民做主为民做主” 。村民自治的问题村民自治的问题vC 村民参与派系化村民参与派系化按村民自治制度设计，村民群众主要通过亲身参与村民按村民自治制度设计，村民群众主要通过亲身参与村民自治组织实现其自我管理权。自治组织实现其自我管理权。然而，当下中国农村社会成员基于不同的利益诉求形成然而，当下中国农村社会成员基于

40、不同的利益诉求形成了不同的派系。了不同的派系。为保护和扩大自身利益，村民借助派系力量，利用村民为保护和扩大自身利益，村民借助派系力量，利用村民自治制度提供的均等参与机会，参与权力博弈和利益竞自治制度提供的均等参与机会，参与权力博弈和利益竞争，突破了现行的村民自治制度规范。争，突破了现行的村民自治制度规范。村民自治的问题村民自治的问题v2.选举中的问题选举中的问题vA 选举模式问题选举模式问题村民选举基本上已经确立了直接选举，普遍选举，无记名投票选举，村民选举基本上已经确立了直接选举，普遍选举，无记名投票选举，差额选举，秘密选举和竞争选举的原则，村委会的海选和公开竞争差额选举，秘密选举和竞争选举

41、的原则，村委会的海选和公开竞争已经成为农村民主选举的发展趋势。已经成为农村民主选举的发展趋势。由于我国的村民自治制度还不完善，法制也不健全，由于我国的村民自治制度还不完善，法制也不健全，村民委员会村民委员会组织法组织法规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员，可是并未规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员，可是并未规定如何提名候选人，也未规定候选人的名额。在规定如何提名候选人，也未规定候选人的名额。在“海选海选”时同一时同一个人可能被选为多种候选人，这时就可以选择其中较低职位参选，个人可能被选为多种候选人，这时就可以选择其中较低职位参选，其较高职位的选票也可以记作该职位的选票，这就为各类领导

42、展开其较高职位的选票也可以记作该职位的选票，这就为各类领导展开“工作工作”、进行、进行“安排安排”提供了方便，使民主选举失掉其应有的意提供了方便，使民主选举失掉其应有的意义。义。村民自治的问题村民自治的问题vB 贿选问题严重贿选问题严重青岛市某区的某村，距离青岛市区青岛市某区的某村，距离青岛市区30公里，土地公里，土地2987亩，亩，居民居民1623户，户，4032人。人。Z村现在已经没有耕地。该村有村现在已经没有耕地。该村有两个集体企业、两个集体企业、35个私营企业。经济发达程度居于青岛个私营企业。经济发达程度居于青岛市某区中等水平。市某区中等水平。2008年全村经济总收入年全村经济总收入1

43、8亿元，人亿元，人均年纯收入约为均年纯收入约为8000元。元。有人拿有人拿400万元拉票，成功万元拉票，成功“干掉干掉”了出资了出资200万元的竞万元的竞争对手，当选村委会主任。争对手，当选村委会主任。一个大学生做的一个大学生做的200份问卷调查显示，有份问卷调查显示，有84.2的村民认的村民认为当干部可以为当干部可以“大捞一笔大捞一笔”，村干部往往是当地比较霸，村干部往往是当地比较霸道、别人不敢惹的人。道、别人不敢惹的人。94.5的村民认为在换届选举中，的村民认为在换届选举中，“拉票贿选拉票贿选”是最严重的问题，但是是最严重的问题，但是92.7的村民却认的村民却认为这种现象是为这种现象是“理

44、所当然，可以接受的理所当然，可以接受的”。一名大学生眼中的农村一名大学生眼中的农村“贿选贿选”中国青年报中国青年报北京通州永乐店镇熬硝营村村民白金福，北京通州永乐店镇熬硝营村村民白金福，20072007年花年花150150万贿选失败万贿选失败 村民自治的问题村民自治的问题v3.村务公开问题村务公开问题vA 政务公开政务公开改革开放改革开放20多年来。农民的民主意识已经有了很多年来。农民的民主意识已经有了很大程度的提高，但是由于我国的政治文化长期以大程度的提高，但是由于我国的政治文化长期以来都不怎么注重农民的参与，加之目前村民自治来都不怎么注重农民的参与，加之目前村民自治的制度还不健全，导致农民

45、参与政治的积极性并的制度还不健全，导致农民参与政治的积极性并不高。不高。村民自治的问题村民自治的问题v村委会组织法村委会组织法第三十条村民委员会实行第三十条村民委员会实行村务村务公开公开制度。制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。村民自治的问题村民自治的问题vB