第十五章住房保障

1、 住房保障概述 住房保障基本理论 国外住房保障制度实践及经验 中国住房保障制度实践及改革一、住房保障制度的概念n包括广义和狭义的两种概念。n广义的住房保障广义的住房保障是指国家和社会依据一定的法律规定为需要住房的居民所提供的一系列物质帮助措施的总称。以实现“居者有其屋”为目标，针对全体居民的住房保障。n狭义的住房保障狭义的住房保障指以政府为核心的公共部门依据法律政策的规定，以公共财政为依托，综合利用国家和社会的力量对公民特别是住房弱势群体进行扶持和救助，保障公民基本居住水平的社会制度。 住房社会保障的含义由四要素构成：保障主体、保障对象保障主体、保障对象、保障依据和保障措施、保障依据和保障措施

2、。 1责任主体是以政府为核心的公共部门； 2保障对象必须满足一定条件； 3实施应以法律法规为依据； 4是对住房者或者其中的弱势群体进行扶持和救助的种种住房政策措施。二、住房保障制度的基本特征二、住房保障制度的基本特征 （一）保障对象的部分福利性特征 （二）保障政策的公平性特征 （三）保障力度的适度性特征 （四）保障资金的非盈利性特征 （五）保障体系的层析性特征 (六) 保障方式的协调性特征三、住房保障制度的基本内容三、住房保障制度的基本内容 住房保障制度的内容可从不同的角度分析，参照西方国家的做法，住房保障制度划分成两个层次：住房保障的法律法规体系和住房保障的实施机构体系。住房保障的法律体系提

3、供住房保障的制度保障，住房保障的实施机构体系提供住房保障的实施保障。(一)住房社会保障的法律、法规和规章体系 我国在宪法、民法等一般性综合性法律中包含有住房保障的相关法律条文，这些法律、法规和规章在住房保障制度中发挥着重要的作用： 1提供建立住房保障制度的依据。 2明确住房保障制度的目标。 3城镇住房保障的实现方式。 4确定住房保障对象、保障水平以及资金来源。(二)住房社会保障实施的机构体系 住房保障的实旋结构可以分为决策协调机构、具体执行机构和金融中介机构三个层次： 1决策协调机构 2具体执行机构 3住房金融机构一、关于住房的福利性理论一、关于住房的福利性理论 住房的福利性主要基于福利经济学

4、理论、公共产品理论和不完全竞争理论。（一）公共产品理论 由于公共住房具有准公共产品的特征，会出现“搭便车”和市场失灵的现象，所以需要政府的干预,甚至直接参与公共住房的生产和配置。准公共产品一般存在政府提供、私人提供和公私混合提供三种方式。据此，公共住房的提供可采用完全由政府拨款提供的方式，如廉租房；由公私混合提供的方式,如共有产权房。（二） 住房的不完全竞争特点1.土地供应的有限性、住房的不可移动性、房屋空间的既定性和房地产开发规模的要求等，都使得住房市场很容易形成部分的或地域性的垄断，使得住房市场具有不完全竞争性，市场无法自动达到帕累托最优状态。2.不完全竞争下的对策 住房市场的不完全竞争特

5、点使得住房产品不能完全依靠市场实现帕累托最优，因此，需要政府的干预。二、关于住房发展规律理论（一）住房过滤理论1.住房过滤理论的概念 住房过滤指的是在市场经济条件下，首先是为较高收入的阶层建造住房，随着时间推移，住房质量老化，质量下降，老的房子价格降低；同时新建的住房供应量增大，于是有较高收入的家庭为了追求的更好的居住环境，会放弃现有的旧房子，购买新房子，而较低收入的家庭能够继续使用旧房子的过程。由于住房商品有耐久性和异质性,使住房在动态市场中形成过滤。在市场经济国家, 住房过滤现象是常见现象。2.住房过滤理论对住房保障的影响 首先，严谨地论证了政府政策对低收入群体住房福利的影响。斯文尼 (1

6、974) 分析了高、中、低三个层次市场的住房过滤现象，并对政府的住房福利政策的影响做出了定性和定量的分析，得出货币式的住房保障方式比实物配置式的效率更高。 其次，务实的对策建议易为政府所采纳。 最后，强调住房保障与房地产市场的协调发展。（二）住房梯度消费理论1、住房梯度消费理论的概念 住房梯度消费理论是指居民在住房消费上受经济能力的影响呈现出明显的梯度性消费特征，出现住房需求的上升和住房产品的梯度转移现象。2. 住房梯度消费理论对住房保障的影响 住房梯度消费理论是房地产市场的发展规律，但同时对住房保障政策的制定也有一定的影响。 首先，为建立多层次的住房保障体系提供了理论依据。 其次，为保障性住

7、房的房源筹集利用提供了思路。 第三，为住房保障政策的动态调整奠定了基础。一、美国住房保障政策（一）美国全国住房政策目标 在美国法典第四十二编中，对于美国的住房政策这样阐述到：维持美国的一般福利与安全、美国人民的健康和生活标准，需要进行住房修建以及相关的开发项目，通过清除贫民窟和衰退地区，以解决严重的住房不足、老旧和不宜居住问题，尽量可靠地推动实现每个美国家庭有体面的住房和适宜居住的环境，进而带动社区开发和再开发，推动美国的进步、财富增长和国家安全。（二）美国住房保障的主要方式 1.公共住房的实物配租方式 2. 市场租房的租金补贴方式 3. 家庭购房的金融和税收支持方式 （1）房利美（FNMA）

8、 （2）房贷美（FHLMC） （3）吉尼美（GNMA）（三）美国住房保障制度的特点 1.以住房的市场配置，政府保障为辅 2.健全住房保障法律法规，完善住房保障管理体系 3.灵活的补贴形式提高住房保障效率 4.建立多渠道的保障性住房融资筹资模式二、新加坡住房保障政策（一）新加坡住房保障的目标 新加坡在1959年脱离殖民统治独立时面临着严峻的“屋荒”，为解决最现实的居住问题，新加坡政府于1960年宣布成立了建屋发展局，自1964年起就推出了目标为“居者有其屋”的政府组屋政策。 但是新加坡的住房保障目标则随着社会经济的发展而不断地调整，由初期的解决房荒到改善居住条件，目前已致力于到提高住宅质量标准。

9、（二）新加坡住房保障运行机制 政府干预和介入程度很大，是计划和市场相结合的典范。1、政府出资建房 。1960年成立了房屋发展局，属于半官方机构，实行自主经营、自负盈亏。每五年制定一个建屋计划。专门拨出国有土地和适当地征用私人土地，以供房屋发展局建房之用外，还提供低息贷款的形式，给予房屋发展局资金支持。 2、实行住房公积金制度。允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付，该项规定只用于最低收入家庭。中央公积金制度对解决“居者有其屋”计划遇到的住房筹资问题起到了决定性的作用。 3、政府还通过邮政储蓄银行贷款和政府补贴对公共住房以及中低收入阶层进行调配，使公共住

10、房能够良好运转，同时新加坡公共组屋管理施行立法与政策相配套，不仅解决了建房问题，而且解决了公共住房的转售转租问题。 （三）新加坡住房保障的经济支持1. 房屋津贴（1）公积金房屋津贴（CPF Housing Grant）（2）额外公积金房屋津贴（Additional CPF Housing Grant，AHG）2. 建屋发展局的贷款3. 银行的贷款（四）新加坡住房保障制度的特点 1. 以政府为主体的住房保障体系 2. 高效的住房公积金制度 3. 多层次、渐进式的住房保障体系 4. 完善的住房保障法律体系三、澳大利亚住房保障政策（一）澳大利亚住房保障对象 1.首次购房者和低收入购房者 2.存在住房

11、压力的低收入租房者 3.无家可归者 4.老年人 5.有残疾的人 6.澳大利亚土著居民（二）澳大利亚住房保障相关政策法规 1996住房援助法案(The Housing Assistence Act 1996) 联邦国家住房协议(Commonwealth State Housing Agreement，CSHA) 全国可负担住房协议（NAHA)（三）澳大利亚住房保障的基本框架及内容 在澳大利亚现有的住房政策法规的框架下，澳大利亚的住房保障体系由购房者援助、租房者援助和无家可归者援助三大方面组成。四、德国住房保障政策（一）德国住房保障的基本模式 东西部统一后德国政府认为，住房政策干预应集中在以下四个

12、方面：一是保证有足够的住房建设，同时防止住房过剩；二是保证住房的质量和环境的保护；三是住房结构和房价老百姓能够承受；四是住房产品能满足社会各阶层的需要，兼顾经济效益和社会效益。（二） 住房保障的财政体系 德国在解决中低收入家庭住房问题过程中，财政政策起到了举足轻重的作用，主要体现在增加公共住房和支持公共住房消费两大方面。（1）增加公共住房供应的财政政策政府直接投资建设公共住房对开发商建设公共住房进行补助鼓励私人自建住房、合作建房（2）支持公共住房消费的财政政策 控租 对低收入家庭进行住房补贴 对购建自用住房进行所得税减免 对老年公寓的消费进行补助（三）德国住房保障的特点（三）德国住房保障的特点

13、 德国是世界上最早开始建立社会保障体系的国家，与其它国家相比，德国住房保障有许多特点，但其最根本的特点体现在两方面： 一是在社会市场经济模式下，实行保守合作主义福利国家的住房保障制度； 二是建立全面而完善的住房保障政策体系。五、各国住房保障政策对我国的启示五、各国住房保障政策对我国的启示 （一）完善顶层设计，明确住房保障制度的目标 （二）完善法律法规，保证住房保障制度的实施 （三）完善保障政策，构建多层次的住房保障体系 （四）完善保障方式，形成与国情相适应的保障方案 一、当前我国现代住房保障体系我我国国住住房房保保障障体体系系合作建房合作建房限价房限价房经济租赁房经济租赁房廉租房制度廉租房制度

14、经济适用房制度经济适用房制度住房公积金制度住房公积金制度公房保障公房保障（一）住房公积金制度 什么是住房公积金制度？ 住房公积金住房公积金是在职职工及其单位各自按照规定比例缴存的归职工个人所有的长期住房储金长期住房储金。 住房公积金是现行住房保障体系中覆盖面最广、受益面最大的住房保障制度，它具有普遍性、义务性、互助性、保普遍性、义务性、互助性、保障性专用性和返还性障性专用性和返还性的特点。 住房公积金的本质属性是工资本质属性是工资，是住房分配货币化的重要形式。主要内容主要内容1.住房公积金缴存对象：企事业单位及其在职职工。2.住房公积金的缴存:职工个人住房公积金账户，月缴存额为职工本人上一年度

15、月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。职工和单位的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%。 单位为职工缴存的住房公积金，按照下列规定列支：机关在预算中列支；事业单位由财政部门核定收支后，在预算或者费用中列支；企业在成本中列支。3.住房公积金贷款：适用于购买、建造、翻建、大修自住住房。贷款利率低于同期商业银行住房贷款。4.住房公积金的提取、转移、中断和恢复5.住房公积金的管理和运作：有四个层次，实行住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则6.增值收益的处分：建立贷款风险准备金、管理费用和廉租住房的补充资金（二）廉租房制度 什么是廉租房制度？ 廉租房制度廉租房制

16、度是指政府以租金补贴租金补贴或实物配租实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭（即城镇最低收入家庭 ）以相对低廉的租金提供保障性质住房的制度。 廉租房政策属于我国住房保障体系中最低层次最低层次，也是我国住房供应体系和社会保障体系中主要内容主要内容。 2007年12月1日起施行廉租住房保障办法 2003年12月31日发布的城镇最低收入家庭廉租住房管理办法主要内容：1.保障对象：城镇最低收入家庭 且 住房困难2.保障方式：发放租赁住房补贴 实物配租(直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金) 租金核减(给予租金减免)3资金来源廉租住房保障资金具体来源于八个方面： 一是住房

17、公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额； 二是从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金； 三是市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金； 四是省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金； 五是中央预算内投资中安排的补助资金； 六是中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金； 七是社会捐赠的廉租住房保障资金； 八是其他资金。4房源来源 政府出资收购的住房； 社会捐赠的住房； 腾空的公有住房； 政府出资建设的廉租住房； 其他渠道筹集的住房。5调整及退出机制 对家庭收入连续一年以上超出规定收入标准的，应当取消其廉租房保障资格，停发租赁住房补贴，或者在合理期限内收回

18、廉租住房，或者停止租金核减。（三）经济适用房制度 什么是经济适用房制度？ 经济适用房经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售限定套型面积和销售价格价格，按照合理标准建设，面向城市中低收入住房困难家中低收入住房困难家庭庭供应，具有保障性质的政策性住房政策性住房。 经济适用房具有经济性和适用性的特点。 经济性经济性是指住宅价格相对于市场价格而言较为低廉，以适应中低收入家庭的承受能力。 适用性适用性是指在住房设计、单套面积设定及其建筑标准上强调住房的实用效果。经济适用住房的价格按主要根据建设成本确定，以微利出售，建设成本包括征地折让费、勘察设计及前期工程费、建安费、小区内基础设施配套建设费

19、、贷款利息、税金、1%3%的管理费等。1.申请条件：本地城镇户籍、城市低收入家庭且住房困难家庭2.申请程序：申请、审核、公示及轮候3.限量购买：购买或承租一套，小套60平或者中套80平左右4.土地供应：无偿划拨，免受土地出让金、各种行政事业收费等，租售价格以保本微利为原则5.房屋交易：有限产权，不得出租经营，5年后可以入市交易，但要上交部分交易收益。6.强调公开透明，严格监督管理。7.单位集资合作建房纳入经济适用房体系。具体内容：（四）限价商品房 限价商品房一般又称为双限房，即限房价限户型的商品房；有些地区“双限”变成了“四限”, 即由限户型、限房价的“双限”变为限地价、限户型、限房价、限对象

20、的“四限”。 各地限价商品房的保障对象有差异: 一是不具备购买经济适用住房条件, 但又确实存在住房困难的特殊群体；二是拆迁安置住房。由于限价商品住房限对象、限房价，也具有住房保障的性质。（五）农民工保障性住房 2007年, 国务院发布了关于改善农民工居住条件的指导意见(建住房2007276号)，指出要将改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容, 明确各用工单位是改善农民工居住条件的责任主体, 必须采取多种渠道为农民工提供居住场所。各地基本上都是要求用人单位提供农民工公寓或者集体宿舍的办法解决农民工住房保障问题。上海还由地方政府开发了一些“外居中心”向农民工提供廉价的住房。（六）公共租赁房 公共租赁房是我国为完善保障性住房体系，解决原有住房保障体系中的“夹心层”难题而设置的一种以租赁为主要形式，以优惠租金向符合条件的中低收入家庭，以及外来务工人员提供的福利性住房。三、当前我国住房