湖北省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施意见

1、湖北省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施意见为深入贯彻国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作 的通知（国发201047号）和中共湖北省委 湖北省人民政府关于加强农村土地整治 工作的意见（鄂发2011 7号）精神，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，积极 稳妥推进城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称“挂钩试点”）,促进社会主义新农村建设。结合我省实际，制定如下实施意见：一、充分认识挂钩试点的重要意义（一）推进土地节约集约利用。挂钩试点将农村闲置、废弃、零散、低效利用的建设用地复垦整理为耕地，实现了城乡用地布局的调整和结构的优化，既有效保护了耕地， 又提高了土地节约集约

2、利用水平。（二）促进新农村建设。挂钩试点对农村田、水、路、林、村进行综合整治，改善农村生 态环境，提高农村生产生活水平，加快推进新农村建设。（三）实现城乡统筹发展。挂钩试点利用城镇和农村建设用地级差收益，实现工业反哺农业、城市反哺农村，促进非农产业发展，引导非农产业向小城镇集中， 推动农村劳动力转移， 增加农村收入，有效促进了城乡统筹协调发展。二、开展挂钩试点的总体要求（一）以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。要坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结

3、构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。（二）以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。要按照有利生产、方便 生活、改善环境的原则，以农田整治为重点， 立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农 村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。有条件的地区，要结合农村土地整 治建设，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。（三）以切实维护农民权益为出发点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织 的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益

4、权。通过实施挂钩项目节约的建设用地 指标调剂给城镇使用的， 其土地增值收益必须按规定及时返还农村，切实做到农民自愿、 农民参与、农民满意。（四）以确保农民长远生计有保障为落脚点。试点市、县政府要切实做好农民长远生计保障工作，统筹保障资金， 拓展农民安置补偿途径，将搬迁农民纳入社会保障。确保农民安置补偿费用直接、及时支付到位。挂钩试点腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，优先满 足农村各种发展建设用地，集中发包发展现代农业、生态农业或旅游观光农业的，要优先安 排挂钩区农民就业。有条件的地方，可结合城镇化建设、新农村建设和城中村改造，有计划 有步骤地安排农民就业。 要统筹解决搬迁农民的培训、就业和

5、医疗等社会民生需求，做到搬迁农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。三、进一步明确挂钩试点政策（一）城乡建设用地增减挂项目是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和挂钩专项规 划，对零星分散、低效利用的农村建设用地实施拆除复垦（即拆旧区），根据新农村建设和村镇规划要求，按集约高效的原则对农村居民点重新布局、集中还建（即还建区），将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用（即发展区或建新开发区），以发展用地产生的增值收益返还拆旧还建区农村，改善农村生产生活条件， 实现工业反哺农业， 城市反哺农村，最终达到建设用地总量不增加，耕地面积有增加、质量有提高，城乡用地结构和布局更加合理的一项

6、综合整治活动。（二）挂钩试点必须以政府为主体，按照“政府主导、部门联动”的原则开展工作，项目 实施的主体是县级人民政府。（三）挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制挂钩项目区内建新开发用地的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。挂钩周转指标要纳入年度土地利用计划管理。挂钩周转指标应在规定的时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。试点市、县要对挂钩周转指标的使用和归还实行全程监管，严格考核，确保挂钩试点严格控制在周转指标内。 严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区。未下达挂钩周转指标的地区不得自行开展挂钩

7、试点工作。（四）挂钩试点项目必须符合土地利用总体规划、土地整治规划，还建用地和发展用地不 得占用基本农田。试点市、县应开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农 村建设用地整理复垦潜力、城镇建设用地需求、地方经济社会发展水平和农业产业发展等情 况，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。依据土地利用总体规划和土地整治规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用、生态建设等有关要求，科学编制挂 钩专项规划，合理安排挂钩试点的规模、布局和时序。遵循“因地制宜、统筹安排、零拆整 建、先易后难、突出重点、分步实施”的原则组织实施。（五）挂钩项目应在县级行政辖区内设置，

8、严禁跨市、县设置挂钩项目。武汉城市圈内的市、县，根据“两型社会”建设要求，按照“先行先试”和“结果可控” 的原则，可以探索跨市、县设置挂钩项目，积累经验。（六）挂钩项目区内建新开发区总面积不得大于拆旧复垦和还建安置后腾出的建设用地总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比还建安置和建新开发占用耕地的数量有增加、质量有提咼。（七）挂钩试点市、县应依据专项调查和挂钩专项规划，编制项目区拆旧还建实施方案， 确定农民建设用地的撤并规模、范围和布局，为当地农民各种发展需求预留空间。拆旧还建实施方案应举行公告、听证、论证，充分吸收当地农民和公众的意见，切实做到 农民自愿搬迁，严禁违背农民意愿，大拆大建

9、。涉及农用地或建设用地调整、互换的，要得 到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。（八）拆旧还建实施方案经批准后，严格按照“先还建、后拆旧”的原则，组织实施农村 旧房拆除、建设用地复垦、新村基础设施建设、农民集中居住区新居建设、产权调整、安置 补偿等工作。拆旧还建实施方案未经批准，不得进行拆旧复垦和还建安置施工建设。挂钩项目实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工 程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。（九）拆旧复垦增加的耕地，仍归原农村集体经济组织所有，由该农村集体组织按农

10、村土 地承包法的规定发包、调剂给村民，或由该农村集体经济组织统一经营。（十）还建安置用地涉及农村拆迁安置新居建设的，选点布局应遵循有利于农民生产生活 和生态文化保护的原则， 为农民提供多种建房选择， 保持农村特色和风貌， 保护具有历史文 化和景观价值的传统建筑。严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼，切实做到农民满 意。（十一）拆旧还建项目可根据项目实施进展情况整体验收或分期验收。挂钩项目经验收合 格后，腾出的建设用地指标纳入指标库管理，分别形成建设用地指标、 建设用地规划指标和增加耕地指标。省国土资源厅建立拆旧还建项目指标库，负责指标库中指标产生、 使用和交 易的管理。试点市、县国土资源部

11、门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、至懒归还”的原则，建立挂钩周转指标管理台帐，负责督促落实指标归还进度。省国土资源厅按年度对挂钩周转指标归还情况进行考核。挂钩周转指标从实施方案批准至挂钩项目通过验收的期限一般不超过三年。对未能按计划 及时归还计划指标的试点市（州）、县（市、区），停止下达下一年度挂钩周转指标，并对市（州）、县（市、区）的土地利用计划予以相应扣减。情节严重的，停止市（州）、县（市、区）的挂钩试点工作、建设用地审批。（十二）试点市、县可根据实际申请使用本市、县指标库中的全部指标或其中的某项指标，实施建新发开用地报批和规划局部调整工作。拆旧还建项目未经验收的，原则上不得实施建新

12、开发。确需在拆旧还建验收前先行实施建新开发工作的，经省国土资源厅批准同意后，可与拆旧 还建同步实施。先行实施建新开发规模不得超出挂钩项目区下达周转指标规模60%。试点市（州）、县（市、区）人民政府要做出承诺，制定拆旧还建实施计划，确保按时完成拆旧 还建工作。对不能按时完成的试点市（州）、县（市、区），扣减土地利用年度计划；情节严重的，停止建设用地审批。政府承诺内容主要包括：先行使用规划指标规模，还建安置实施计划，建新地块产生的增 值收益返还农村数量，农民安置情况，农民长远生计安排，拆旧复垦归还计划，不按时完成 挂钩项目要承担的责任等。（十三）武汉城市圈范围内，按“先行先试”的原则，探索跨市、县

13、指标交易；武汉城市 圈外，指标交易原则上不突破县（市、区）。坚持依法、自愿、有偿的原则，在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，各试点市、县人民政府可双方协议指标交易价格，调剂指标库中的指标。省、市、县三级国土资源部门凭指标交易协议，在指标库台帐中做好交易记录。各试点单位使用耕地作为经营性房地产招拍挂用地的，在办理土地征收审批时，应优先有偿使用指标库中指标。（十四）挂钩项目产生土地增值收益必须全部返还农村，专项用于挂钩项目区内农村基础 设施和公共服务设施、农村新居建设、集体建设用地复垦、村级经济经济发展等。为切实保障农民合法权益，土地增值收益按不低于还建安置和建新开发用地规

14、模确定的新 增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和征地补偿费三项之和的标准执行。（十五）申请使用指标库中建设用地规划指标对土地利用总体规划作局部调整的，其中还 建用地土地利用总体规划局部调整方案可随同拆旧还建实施方案一并报拆旧还建实施方案 的批准机关批准。建新开发用地涉及使用土地利用总体规划有条件建设区内用地的，其土地利用总体规划局部调整方案可随同建设用地报批资料一并报省政府批准。（十六）要充分尊重农民意愿，按规定开展土地变更调查，妥善开展有关土地权属调整工 作并进行变更登记，切实保护农民合法权益。（十七）挂钩拆旧还建项目区所在村具备土地整治条件的，可按照“统筹规划、同步实施”的原则，向省国土

15、资源厅申请一个5000亩以下的土地整治项目配套，土地整治项目中涉及农村建设用地复垦为耕地的，可申请使用挂钩周转指标，项目验收后统一纳入指标库管理。配套的土地整治项目严格按照我省有关土地整治项目的立项、实施和验收标准执行。使用 新增建设用地土地有偿使用费的土地整治项目，可将不超过20%的项目资金用于挂钩项目内村庄整治和农村新社区基础设施建设。引入社会资经实施挂钩项目的，试点市、县可根据具体情况，探索协议出让方式供地。四、严格规范挂钩项目审批程序（一）试点市（州）、县（市、区）组织专项调查，制定拆旧还建初步方案，对初步方案举 行听证和论证。听证、论证通过后方可编制挂钩项目拆旧还建实施方案。拆旧还建

16、实施方案 应取得拆旧还建区农民签字同意。不同意搬迁的，可以保留现状，严禁强制拆迁。听证会需拆旧还建项目区 2/3以上村民和公众参与，得到 2/3以上村民和公众的同意。（二）试点市（州）、县（市、区）国土资源部门负责编制挂钩项目拆旧还建实施方案，报上一级国土资源部门初审。还建用地农用地转用批准权限属市（州）人民政府的，拆旧还建实施方案报省国土资源厅批准实施；还建用地农用地转用批准权限属省人民政府的，经省国土资源厅审查通过后，报省人民政府批准实施。经批准的挂钩项目拆旧还建实施方案要向拆 旧还建项目区涉及村进行公告。拆旧还建实施方案内容主要包括：农村建设用地整理复垦潜力分析，拆旧还建规模与范围，土地

17、利用结构调整等情况；拆旧还建实施时序， 下达周转指标规模； 拆旧复垦和安置补偿方案；资金预算与筹措；第二次土地调查1 : 10000 土地利用现状图，土地利用总体规划图，还建用地勘测定界图；公告、听证、论证材料，搬迁农民同意搬迁签字表；拆旧复垦前农村 建设用地影像资料等。挂钩试点项目实施方案编制以第二次土地调查为工作底图，土地权属、界线、面积均以第二次土地调查为基础。拆旧还建实施方案确需调整的，应编制调整方案，报原批准机关批准。（三）挂钩项目实施前，试点市（州） 、县（市、区）应当对建新拟占用的农用地和耕地， 进行面积测量和等级评定，并登记入册。（四）拆旧还建项目由政府投资建设的，应执行项目法

18、人制、招投标制、工程监理制、公告制度等制度。拆旧还建项目由企业投资或政府与企业共同投资建设的，由投资企业负责工程建设。（五）拆旧还建项目实施完成后，由试点市（州）、县（市、区）进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省国土资源厅组织正式验收。拆旧还建项目区验收需提供材料：项目竣工验收申请，拆旧复垦实施方案批复，市（州） 国土资源行政主管部门初验文件，项目验收呈报表，土地复垦整理前后地类面积对比表，项目立项批复原件，项目实施及竣工工作总结，项目的规划设计方案， 土地复垦整理项目验收面积勘测表，土地利用现状图、图斑图，项目规划设计图，项目竣工验收图，反映实施前后 的影像资料等。（六）经验

19、收的拆旧还建项目腾出的建设用地指标由省国土资源厅负责纳入挂钩项目指标 库。（七）试点市（州）、县（市、区）依据经验收或经批准先行使用的挂钩周转指标情况，报批挂钩建新开发用地。建新开发用地以批次用地形式，按批次用地报批要求和程序报省政府 整体审批。涉及建新开发用地的批次用地项目名称应注明“挂钩项目”字样，报批资料中需提供建新开发用地方案，明确建新开发地块的位置、范围、面积和对应拆旧还建指标库中的 增加建设用地指标等内容。挂钩项目建开发用地与拆旧复垦整理的耕地“占补”平衡，不需提供“占补”平衡方案。建新开发用地经省政府整体审批后，不再单独办理农用地转用手续，不涉及新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费

20、的缴纳。（八）县级人民政府根据批准的挂钩项目实施方案组织项目实施。实施过程中，确需调整 实施方案或规划设计的，需报原批准机关批准。（九）工矿废弃地复垦参照农村建设用地复垦执行。五、加强挂钩项目资金使用管理（一）试点市（州）、县（市、区）要加强统筹，整合项目，聚合资金，形成合力，有效聚 合土地整治、农村交通、中小水利、村镇建设、农村扶贫、中低产田改造等各类涉农资金， 充分吸收社会资金投入。（二）试点市、县财政要设立挂钩项目专户，专项用于挂钩试点项目的实施。挂钩项目中涉及的新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费必须全额纳入挂钩专户，建新开发用地产生的增值部分和指标交易产生的增值部分也必须纳入挂钩财

21、政专项，实施专户管理，专款专用。增值收益返还应在建新开发用地供地后3个月内全部返还农村。严禁以各种名义滞留返还资金。建新开发用地涉及跨市、县行政区域的，增值收益应从市、县人民政府协议交易价款中返还，在交易完成后 3个月内必须全部返还农村（三）试点市、县要加强挂钩项目资金监督，必须做到专户管理、专款专用、独立核算， 不得截留、挤占和挪用。要切实做好资金的计提、征收、使用和审计监督工作，建立健全资 金使用监管和资金使用绩效评价制度，确保资金安全。六、强化挂钩试点保障措施（一）挂钩试点工作必须坚持政府主导，市（州）、县（市、区）人民政府应当成立由政府领导任组长，国土、发展改革、城市规划、建设、监察、

22、财政、审计、农业、水利、林业、民政等部门负责人为成员的挂钩试点工作领导小组，负责协调组织挂钩试点的实施以及配套政策的制定，市（州）、县（市、区）国土资源管理部门负责挂钩试点的具体工作。各有关 部门要密切配合、联动推进。对开展挂钩试点推进新农村建设成效显著地单位应予以奖励。（二）明确工作分工和职责。试点市、县、乡三级人民政府负责组织协调工作，包括资金 筹措、农村旧房拆除、新房建设、土地整理复垦等工作；国土资源部门负责政策技术指导，挂钩实施方案的编制与审批、挂钩项目验收、挂钩周转指标的下达与归还、指标库管理、建设用地审查报批等工作；财政和审计部门负责资金收支情况监管，保证资金规范使用；住房和城乡建

23、设部门负责组织编制和实施镇乡、村庄规划，加强建新安置区的规划、设计指导； 农业部门负责农村建设用地复垦土壤改良的技术指导，提高耕地质量。（三）加强监督和考核。建立挂钩试点工作报告制度。县（市、区）国土资源管理局负责对本行政区域内的挂钩项目按季度定期考核，应按照项目实施方案确定的时间计划和工程设计标准，每月对项目区工程进度进行监督检查。市（州）国土资源局每年于6月底和12月底分别向省国土资源厅报告本地挂钩试点工作进展及挂钩周转指标形成、使用、归还情况。省国土资源厅将定期组织检查，分别以行政区域和项目区为单位，开展年度考核。（四）挂钩项目实施后，按照规定需返还农村的相关费用，应专户存储，专项用于挂

24、钩工 作，不得挪作他用。各地区、各有关部门要严禁强行拆旧、大拆大建、侵占耕地、损害农民利益，防止盲目推进挂钩试点工作，搞政绩工程、形象工程，给农民增加额外经济负担，要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，确保挂钩试点工作有序地开展，推进新农村建设。“万顷良田建设工程”试点实施方案（土地利用管理处草拟）宋玉波吴飞一、目的、意义为了加强耕地资源保护、统筹城乡发展、加快城乡一体化进程，有效推进社会主义新农村 建设，针对当前我省农村人均耕地数量较少、规模产出效益较低，村庄布局凌乱、户均宅基地面积过大，农户农业生产方式落后、生活理念陈旧，社会保障制度缺失、保障水平低下等诸

25、多问题和矛盾，通过调查研究，拟在我省选择部分地区实施“万顷良田建设工程”。“万顷良田建设工程”是指对农村现有农用地、村庄和其他建设用地进行综合整治，实现 农地集中、居住集聚、用地集约、效益集成，符合科学发展观的社会主义新农村发展模式。二、指导思想和基本原则“万顷良田建设工程”的指导思想是：以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展为出 发点，按照主体功能区规划、土地利用总体规划、村镇建设规划的要求，在现行法律和制度允许的范围内，以综合运用土地开发复垦整理、城乡建设用地增减挂钩为抓手，以推进农村集体建设用地和承包经营权流转为途径，进行大规模的农村农地和建设用地的空间整合，打破城乡二元格局，集聚建设

26、用地资源、耕地资源、劳动力资源和市场资源等四大要素，达到地区发展差别化、农业经营规模化、农业生产现代化、生活居住城镇化、社会保障制度化的目标。“万顷良田建设工程”应以“耕地不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、总体规划 不违背”为宗旨，实现农民向城市、集镇、中心村集中居住。基本原则是：（一）科学规划，合理布局，优化结构，集约高效；（二）行政引导，农民认可，协同配合，多方共赢；（三）因地制宜，规模适度，生产便利，人居和谐；（四）规范操作，试点先行，封闭运做，总结推广。三、操作程序（一）基本条件具备以下条件的地区，以县为单位向省国土资源厅提出试点申请：1、具有10000公顷以上规模农业的农地资源

27、整理潜力；2、与整理潜力相适应的财政或其他社会化资金配套能力；3、农民具有积极性和主动性；4、实施单位具有较强的组织领导和探索创新的能力。5、保证在3年内能实施完成；（二）方案编制“万顷良田建设工程”实施单位应组织编制“一书六方案”。“一书”即试点地区工程实施申报书，内容包括“万顷良田建设工程”实施的可行性分析、 相关条件具备情况、组织领导机构和方式，工程实施的总体安排等。“六方案”即试点地区工程实施的具体安排：1、土地整理工程方案；2、资金配套和使用方案；3、农民拆迁安置和安置点建设方案4、土地收益分配和社会保障实施方案；5、土地流转（含农地和建设用地）方案；6、总体实施方案和年度计划安排。

28、（三）方案报批实施单位在“一书六方案”编制中完成后，应在工程拟实施区域予以公示，广泛听取农民 和相关用地单位的意见。公示期为10个工作日。无重大异议的，由实施单位向省国土资源厅申报。省国土资源厅组织相关专家对申报方案进行论证，符合试点要求的，予以批准实施。（四）实施管理根据工程实施的进展情况，省国土资源厅将适时组织督查，并实行年度考核和工程竣工验 收。如发现未按照批准的实施方案运做，引发大量和重大社会矛盾和纠纷的，将责令限期整改；逾期达不到整改要求的，立即停止试点，并责令妥善处理善后事宜。四、相关政策1、“万顷良田建设工程”享受省级投资土地开发整理项目的相关政策。2、“万顷良田建设工程”优先安

29、排城乡建设用地增减挂钩周转指标。对工程实施形成的建 设用地指标，按试点方案确定的比例在县、乡两级进行分配使用。3、农民拆迁按照当地集体土地征地拆迁标准予以补偿，安置于国有建设用地。4、 农民可以选择进入城镇社会保障体系，也可选择以承包经营权入股的方式参与农业生产 经营。（1）对选择进入城镇社会保障体系的，农民应签订协议让渡承包经营权，转为城镇居民；（2） 对选择以承包经营权入股的方式参与农业生产经营的，农民转为新形成的集体组织成员。新形成的集体组织可以自行组织农业生产；也可按照市场公开竞争机制，引入社会化农业规模经营。由此所产生的土地收益， 归集体经济组织所有，在保证农民基本生活的前提下， 主要用于农民的社会保障和农业生产、生活基础配套设施的再投入。5、 对使用挂钩周转指标实行国有土地有偿使用的，其土地纯收益，优先用于补足农民的社 会保障不足部分，其余的应提留一定比例用于提高农民以后年度的社会保障标准。6、 工程实施区内整理出的耕地面积大于建新占用的耕地的面积，可用于其他建设占用耕地 的占补平衡。五、保障措施（一）组织保障1、 省国土资源厅设立试点工作领导小组。领导小组由厅领导任组长，相关处室负责人为成 员，主要负责 “万顷良田建设工程”政策研究、试点单位和实施方案的审定，及时研究解决试点工作中出现的重大问题，检查评估试点工作成效，验