浅议我国积极财政政策风险及其防范

1、浅议我国积极财政政策风险及其防范摘要:积极财政政策实施近 3 年来, 在拉动经济增长方面起了一定的积极 作用,但其风险也逐渐凸现出来。 在发挥积极财政政策作用的同时 ,应积极有效地 防范财政政策的风险 : 一是在积极财政政策目标上要从片面追求年度经济增长转 移到确保国民经济可持续开展上来 ; 二是积极财政政策着力点应从拉动需求转移 到改善供给上来 ;三是对财政政策工具的运用必须注意协调配合 , 同时要注意财 政政策与其他经济政策及经济制度的密切配合 , 并处理好财政政策作用与市场机 制作用的关系。关键词 : 财政政策 ; 积极财政政策 ; 政策风险 ; 决策风险 ; 执行风险1998 年,受亚

2、洲金融危机和特大洪涝灾害的影响 , 中国的国民经济开展 遇到了前所未有的冲击和挑战 ,1993 年以来经济增长速度下滑的趋势不但没有 改变, 反而进一步加剧。中央政府针对我国经济增长速度持续数年下降的严酷现 实,为抑制这一趋势 , 并相应带动经济增长速度的上升 ,及时改变了 1998 年年初 所制定的适度从紧的财政政策 , 决定实施积极的财政政策。积极财政政策实施近 3 年来, 在拉动经济增长方面确实起了一定的积极作用。但积极财政政策风险问 题也逐步凸现出来 , 引起了大家的关注。如何在发挥积极财政政策作用的同时 , 有效地防范积极财政政策的风险 ,既是政府高度重视的一个问题 , 也是财政专家

3、、 学者们正在积极探索的一个重要问题。但从目前对这一问题的研究现状来看 , 主 要集中在实施积极财政政策以来所可能发生的国债风险方面 , 很少关注积极财政 政策本身所可能发生的风险 , 这种研究是片面的 , 本文将集中研究积极财政政策 本身的风险问题 , 对积极财政政策风险的含义、表现、成因及风险的防范进行深 入的分析和研究。一、积极财政政策风险实证分析 积极财政政策风险是指积极财政政策的预期目标不能实现或失败的可能 性。其风险的表现大致可分为两个方面 :一是政策决策风险 , 二是政策执行风险。 这说明积极财政政策风险不是局限于某一个环节 , 而是贯穿于政策的全过程。一 般而言, 导致积极财政

4、政策风险的原因可以归纳为以下几个方面 :(1) 积极财政政 策目标确定方面的偏差。确定的政策目标严重脱离实际 , 或财政政策目标与国民 经济开展目标脱节 , 或财政政策目标本身的模糊性 , 都会带来相应的政策风险。 (2) 在财政政策决策和执行的过程中 , 由于信息不充分、信息不对称和未来不确定性 因素的存在。 (3) 财政政策决策者和执行者的水平和能力也影响积极财政政策风 险程度。 (4) 财政政策工具选择上的失当 ,且政策工具之间缺乏有机配合。 (5) 财 政政策严重滞后 ,没有随经济运行状况的变化而作出相应的调整。 (6) 财政政策作 用的力度过大或过小。 (7) 在财政政策执行过程中

5、, 由于特定利益集团的阻挠或政 策执行者对政策理解上的偏差。以上只是从纯理论的角度对积极财政政策风险的含义、表现及成因进行 了抽象分析 , 对中国积极财政政策风险的分析不能停留于此 , 而必须密切中国积 极财政政策实践来具体进行分析。 1998年 8月 29日,第九届全国人民代表大会 常务委员会第四次会议通过了 ?国务院关于提请审议财政部关于增发国债用于加 快根底设施建设和今年中央财政预算调整方案 (草案)的议案? ,决定由财政部向 国有商业银行增发 1000亿元国债 , 专项用于根底设施建设 ,决不搞一般性工业项 目。根据这一原那么 , 当年安排的国债资金工程主要包括 :农田水利和生态环境建

6、设 铁路、公路、电信和一些重要机场建设 ; 城市环保和城市根底设施建设 ; 建设 500 亿斤仓容的国家储藏粮库 ;农村电改造和建设工程、 城市电改造 ; 增加公检法及司 法设施建设投资 ;向国有独资商业银行发行 2700 亿元特别国债,补充其资本金 ; 调整局部商品的出口退税率和进口设备税收政策。 1999年, 中央政府为进一步扩 大内需和鼓励出口 , 决定继续实施积极的财政政策。 在政策措施的运用方面 , 既向 银行增发国债用以扩大投资 , 又增加居民收入以促进消费 ; 既加强根底设施建设 又支持技术改造。20XX年，积极财政政策的主要内容包括：一是发行1000亿元长 期国债 , 重点投向

7、根底设施建设和技术改造 , 并向中西部地区倾斜 ,60%以上的国 债投资用于中西部地区 ;二是继续贯彻落实 1999 年出台的调整收入分配的各项 政策措施,保障城镇居民的收入稳定增长 ;三是进一步应用税收等手段 ,鼓励投 资、促进消费、增加出口。根据中央的精神,在20XX年继续实行积极财政政策, 主要的政策措施包括继续追加现有国债资金工程的投资 , 加大西部地区开发力度 , 加强社会保障制度建设等。从近 3年实施积极财政政策的效果来看 , 通过积极财政政策的实施 ,1998 年拉动经济增长个百分点，1999年拉动经济增长2个百分点,20XX年拉动经济增 长个百分点(中国官方估算)o20XX年

8、GDP曾长速度8%增幅比上年提高个百分点, 这说明20XX年我国国民经济已出现了走向良性循环的重要转机。在取得成绩的 同时，我们不得不清醒地认识到，尽管20XX年国民经济出现了明显的上升，但经 济上升的根底还不稳固 ，我国的经济竞争力还比拟弱 ;有效需求缺乏的问题还没 有得到根本解决 ， 民间资本投资的积极性还没有充分调动起来 ， 消费需求增长的 潜力还没有充分挖掘出来 ;国有经营机制还没有根本转变 ，经济效率没有明显的 提高，不少经营十分困难 ，就业压力进一步加大 ;农业开展根底不牢 ，农民收入增 长十分缓慢 , 农民负担过重问题仍没有很好解决 ; 产业结构不合理的状况还没有 得到根本改变

9、,经济与社会开展的信息化程度较低 ; 国民经济可持续开展缺乏坚 实的根底。积极财政政策的实施虽然取得了明显的成效 , 但政策的作用效果同我们 的预期仍存在一定程度的反差 , 这说明积极财政政策在其决策及实施过程中客观 上仍面临着一定的风险。 导致政策风险的原因主要有 : 首先, 就积极财政政策的目 标而言,集中在拉动经济的年度增长上 , 对国民经济可持续开展关注不够。其次 , 在分析经济增长速度连年下滑的原因时 , 认为是内需缺乏造成的 , 因而拉动经济 增长的政策着力点只是放在扩大内需上 , 而对社会供给方面存在的问题缺乏充分 的认识和应有的重视。 再次, 在政策工具的选择方面 ,主要是通过

10、增发国债、 扩大 财政支出规模来扩大内需 ,带动经济增长 , 其他政策工具很少使用 , 不同的财政政 策工具之间缺乏有机配合。第四,在20XX年经济增长速度已经开始上升的情况下, 我国财政政策的重点仍然放在扩大需求上 , 而没有适时地进行战略上的转移 , 财 政政策显得严重滞后。第五 , 在处理财政政策作用和市场机制作用的关系方面 , 片面强调前者的作用 , 而无视后者的作用 ,没有摆正财政政策在市场经济中的地 位和作用 , 致使财政政策的力度偏大 , 财政风险尤其是国债风险进一步加大。 第六, 积极财政政策没有表达其应有的公平性 , 而是过于向国有经济倾斜 , 对其他所有 制经济存在明显的歧

11、视 , 尤其是在财政投入方面。 这不符合市场经济的要求 , 不利 于经济增长目标的实现。第七 , 由于层层截留、挪用 , 据估计, 约有 20%的国债资 金不能到位 , 致使通过国债投资工程拉动经济增长大打折扣。二、防范积极财政政策风险的根本对策1. 在积极财政政策目标确实定上 , 必须从片面追求年度经济增长转移到 确保国民经济可持续开展上来。 作为我国的最高决策层 , 在制定财政政策目标时 , 不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现 , 而应将重心放在国民经济 可持续开展方面。 只有这样 , 我国的国民经济才能真正步入良性开展的轨道 , 经济 增长的可持续性才有保证。在国民经济可持续

12、开展目标方面 , 既包括国民经济持 续增长 , 也包括经济增长方式的转变、产业结构的合理化、地区经济结构的合理 化、城乡经济结构的合理化、生态环境的好转等。2. 积极财政政策的重心应该从拉动需求转移到改善供给上来。 在积极财 政政策实施的初期 , 针对需求严重缺乏的严酷现实 , 财政政策作用的侧重点放在 拉动需求方面 , 这样做简单、容易操作 , 而且见效快 , 因而是无可厚非的。到了 20XX 年, 我国的经济增长速度开始上升 , 固定资产投资增长速度明显加快 , 投资 品及消费品价格开始止跌上升 , 这说明我国的需求管理政策已经取得一定的成 效。尽管有效需求问题还没有得到根本解决 , 但矛

13、盾的主要方面已经转移到有效 供给上来了。经过 3年积极扩张的财政政策的实施 ,我国的财政赤字率、 偿债率、 债务依存度都已接近或超过警戒线 , 虽然负债率还较低 , 但我国的经济开展水平 , 相对于西方兴旺国家而言 , 国民经济对国债的承受能力相对低下 , 因而以西方发 达国家及欧盟成员国所确定的警戒线标准来说明我国的国债发行还有较大的空 间,这是不正确的。 根据我国的经济开展水平 ,我国的国债负担率应控制在 20%以 内为宜,最多不得超过 30%,否那么有发生财政危机的危险。由此可见 , 以扩大国债 规模和财政支出规模为主要内容的旨在拉动需求增长的财政政策已没有多大的 盘旋余地。单一的需求管

14、理政策只能解决短期的经济增长问题 , 不可能解决国民 经济可持续开展问题。 因此,要确保国民经济持续、 快速和健康开展 , 积极财政政 策的重心应放到改善供给、增加有效供给上来。要通过财政政策的作用 , 推动经 济增长方式的转变 , 并使产业结构、地区经济结构和城乡经济结构逐步合理化 , 经济增长与生态环境的保护能够有机协调起来。3. 在积极财政政策目标及政策的重心发生转移的情况下 , 对财政政策工 具的运用必须做出相应的调整。 首先,在国债方面 ,虽然维持一定数量的国债发行 是必要的，但国债发行规模要加以严格控制，国债增长速度应低于 GDP的增长速 度, 从而使国债风险程度能得到有效控制和降

15、低。国债资金的运用应仅限于具有 经济效益的领域 , 并重点投向根底产业及根底设施 , 以及技术改造和信息产业及 生物医药等高新技术产业。国债资金向这些领域的投入不是包办或垄断 , 而是重 在发挥其对民间资本的引导作用。国债资金应退出纳消费性领域 , 有关社会保障 事务应通过税收等无偿性收入来解决。在国债资金投资结构上 ,要逐步加大新兴 产业及技术改造方面的投入 , 推进国民经济和社会信息化 , 用高新技术和先进适 用技术改造提升传统产业 ,以推动我国产业结构、产品结构的升级 ,充分发挥国债 投资的“扩散效应和“乘数效应 , 拉动民间投资的快速增长。要加大对国债 投资过程的监督管理 ,确保国债资金的到位 ,提高其使用效益。在利用国债投资加 大西部地区开发力度的过程中 , 投资的重点应放在西部地区的根底工业及根底设 施方面 , 优化西部地区投资环境 , 并使不同地区之间的经济互补性得到进一步加 强。其次, 要充分发挥财政贴息的杠杆作用。 在市场经济条件下 , 依靠财政投资支 持国家重点建设、优化产业结构和对社会投资实施调控 , 这是必不可少的。但在 财政投资占全社会固定资产投资比重日趋下降、国债风险加大的情况下 , 面对中 长期优化产业结构方面巨大的投资资金需要 , 财政的直接投资往往显得力不从 心。当前一种切实有效的方式是通过财政贴息支