地方税费改革的国际比较与借鉴解读

1、    一、市场经济国家收费规模及其收费管理的比拟世界各国对税收的管理方法比拟一致，即税收的开征和调整要经过立法机关批准，税收收入和支出得纳入财政预算管理，对收费的管理，不同国家的具体做法虽然不尽一致，但是收费作为政府取得收入的一种补充形式，在国外，特别是市场经济兴旺国家，大都具有以下共同的特征：1收费主要集中在地方政府一级，其收人纳入统一的财政预算，对税收和收费实行分列预算，分别管理。一般市场经济国家，中央一级政府根本上没有收费，税收是其主要收入来源，收费收入所占比重很小。19911996年，各国中央政府通过收费筹集的收入占经常性收入的比重，一般在61

2、5之间。其中，美、英、法、日、意等工业兴旺国家中央政府的收费收入，其比重一般保持在10左右。而在地方政府一级，情况就有所不同。据有关专家对近年来九个主要西方市场经济国家地方政府非税收入主要是收费收入占财政收入的平均比重的研究，地方政府财政收入中收费收入的平均比重在22以上，假设将非政府机构提供的收费收入计算在内，其比重可到达40左右。说明收费收入是市场经济国家地方政府财政收入的重要来源，与税收具有同等重要的作用。但无论是哪个级次的政府，对收费收入的管理都采取纳入财政预算统一管理的作法，根本上消除了收费等非税收入游离于预算管理之外造成的负面影响。2任何收费工程的设置都必须通过法律程序，具有法律依

3、据。各国政府，尤其是兴旺国家政府对收费管理的一个共同特点是，公共部门出台任何收费工程都要求有严格和复杂的法律和行政程序。收费的方式和数量是建立在法制的根底上。对于社会公益效劳事业的收费和支出的预算与决算，政府必须进行审查和批准，并对其财务情况进行审计和监督。同时，兴旺国家对公共效劳的收费管理非常严格，收费工程和标准确实定需要经过严格的程序，而且收费标准确实定需要遵循一定的原那么，并需经过严密计算和公众讨论用前世界各国普遍的收费定价是按低于平均本钱的边际本钱收费。采取这一方式的原因主要有三点：一是对于局部纯粹公共商品，收取一定费用有利于减少浪费；二是对混合商品提供补贴，鼓励其按边际本钱定价，以刺

4、激消费，例如对公共交通设施提供补贴。三是对较低收入者给予适当照顾。3收费具有效劳报偿的性质。在典型的市场经济国家中，政府收费最大的特点还表现在它的公益效劳性。在这些国家中，由于政府职能的限制，政府只是提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品，因此其划分税收与公共部门收费的具体标准就是，依据纯粹公共商品与混合商品的区别，以是否存在无偿性为标准，来确定是采取征税方式还是采取收费方法弥补提供公共劳务或效劳的本钱。如日本、韩国、法国以及香港地区，对于公共交通、城市供水、邮电通讯等与居民生活密切相关的公益事业大多实行收费而不是通过税收来解决资金问题，由于对公益效劳事业收费比对其征税更容易使被征收对象接受

5、，收费比税收的无偿支付更有利于节约和注重本钱、效率，同时也有利于减少资源浪费和政府支出。因此，大多数国家对公益事业这种混合商品采取收费的方式弥补其本钱是符合自身特点的，也是行之有效的一种方式。二、借鉴国际经验，清费立税，标准政府收入机制的根本思路与政策措施通过对国外政府收费情况的概括总结，笔者认为当前我国在运用税收与收费这两种不同的收入分配形式时存在两个突出问题：一是经费挤税，税“小费“大，本末倒置。二是在运用收费形式时，未能将其纳入法制化和预算管理的正常轨道，以致使收费出现过多过滥的无序化状况，而且愈演愈烈。针对这两个问题，清费立税，进行税费综合改革应坚持的指导思想是：建立以税收收入为主，收

6、费收人为辅，税费并存的政府收入运行机制，充分发挥税收与收费在筹资中各自的优势与作用。具体而言，标准税费关系的总体思路应从两方面入手：首先是治理收费的思路，其次是税费综合改革的思路。治理收费的思路治理收费，首先应对当前种类繁多的收费正确地进行分类。目前的各种收费按其征收特点大体可分为四类：一是各种规费，即国家机关或事业单位为居民或团体提供特殊效劳或实施行政管理收取的手续费、注册登记费、诉讼费、证照工本费等，此类收费的数量一般以效劳的立一叠本钱为根。二是经营性收费，即某些事业单位以盈利为目的，按照市场准那么对所提供的效劳收取的费用。三是税收性收费，即凭借政府权力收取的，交费与受益无直接关系，具有强

7、制性、无偿性、固定性的收费，包括基金及相当局部的行政事业收费。四是不合理收费，即背离市场化要求，阻碍经济开展，损害人民利益的收费。从上述对收费的分类来看，目前治理收费是一项复杂的系统工程。应本着先易后难，循序渐进的原那么进行。总体设想是取消一局部，保存一局部，标准一局部，改税一局部，对不同种类的收费采取不同措施。l取消一局部。即取缔各种不合理的收乱摊派、赞助等。具体操作可对照国务院和财政部下达年度全国性及中央部门行政事业性收费目录执行，凡不属于费的性质或不在目录上列示的工程，应坚决取缔；对省级及以下政府的收费工程，违背国务院及财政部的有关规定的各项不合理收费，也应予以取缔。2保存一局部。对于规

8、费，应当予以保存。并进一步完善其管理制度，使规费真正成为政府财政收入的一种补充。规费是真正意义上的世界普遍性收费，此类收费完全必要，而与税收形式相比，又具有不同的特点。因此不存在费改税的问题。标准化的做法是纳入预算，依法管理，并严格控制征收范围。3标准一局部。对于经营性收费，应逐渐从预算内和预算外资金中剥离出去，实行自收自支，自负盈亏，依法纳税，完全推向市场。对于已放开标准的事业性收费应逐步与挂靠单位脱钩。鉴于经营性收费具有明显的赢利性，同时交费与受益具有直接的相关性，故此类收费应与企业在市场上提供商品、劳务收取的费用同等对待，在必要的情况下才通过法规对收费标准等进行约束。4改税一局部。对于一

9、些具有税收“三性特征，具备税收的实质，只是以收费的形式存在的收费工程，应创造条件，将其尽快标准为税收。目前这些以收费形式出现鼓实质上税收大局部为预算外资金，存在工程重复、收取依据软化。多头管理、收支一条线、缺乏监督，使用效益差等缺陷。亟待还其税收的本来面比纳入标准的预算管理，提高征收刚性。由于当前税收性收费内容繁杂，数量较大，因而成为治理收费中的难点与重点。二税费综合改革的思路由于进行“费改税的改革既涉及到国家与企业、居民分配关系的调整，又涉及到中央与地方政府的分配关系，以及财政税务部门与其他部门的财力财权关系，加之收费工程繁杂，改革的难度可想而知。因此，“费改税不可能一蹴而就，应当全盘考虑，

10、统筹兼顾。“资改税的途径主要有以下两种：一是将局部收费并入现行设置的税种中、尽可能防止税种过多，增加人民的重税感。二是将不能合并且具有独立性质的收费在税收体系中设置新税，以充分发挥其调节作用，增强税收刚性。具体思路是：l改革房产税、土地使用税，将土地管理方面的收费纳入其中。土地管理方面的收费实际上是对税额过低的土地使用税的补充，具有与房地产税收相同的性质，应将其纳入房地产税收中。计税依据可改为房地产的评估价值，设计相应税率。对于不同地区，当地政府可在中央制定的税率范围内确定本地区适用的税率。2改革城市维护建设税，将用于城建方面的挖掘费、城市建设费、市政设施配套费等收费工程并入其中。将其计税依据

11、改为销售额与营业额，改变城建税实际上的附加性质，使其成为名符其实的独立税种。确定税率时可考虑由地方政府在中央政府制定的税率浮动范围内、根据本地实际确定适用税率。同时将其课征范围延伸至外资企业，名称改为城乡维护建设税，以法律标准保证地方政府有充足资金用于城乡维护与建设。3改革资源税，将资源方面的收费并入其中。将资源补偿费与资源税合并，更好地加强对国有资源开发利用的集中管理，真正实现资源的有偿使用，遏制对资源的掠夺性开采。同时扩大资源税的征收范围，将国有林业资源、水资源、草场资源占用等取得的级差收入纳入征税范围，允许各地根据本地资源情况增加资源税或调整资源税税率，以充分发挥资源优势，亦可使各地自行

12、征收的诸如水泥工业开展基金。煤炭建设基金等基金名正言顺地并入资源税中。4改革农业税，对农业税制进行调整与完善。对农牧民的收费，要结合农业税的改革，将其中在国务院确定的合理负担限度内的局部转为农业税收，超出局部一律取缔。同时，还要进行乡镇政府职能的转换，将属于乡镇政府职能范围内的所谓“五统筹纳入农业税征收范围，以减轻因多头收费给农民造成的额外负担。另外标准乡镇政府的各项开支，割断农村政府向农民伸手乱集资、乱摊派、乱收费的渠道，节省农业税征管本钱，缓解干群矛盾。5设立燃油税。目前由公路、交汇等部门分散征收的养路费、运输管理费、客货运输附加费等收费，不利于降低征收本钱，提高征收效率，而且交通运输行业

13、的收费几倍甚至几十倍于相应的税收，严重扭曲了国民收入分配秩序，因此对交通运输行业的收费分门别类加以合并。征收燃油税已迫在眉睫，虽然原拟出台的燃油税改革方案由于种种原因未能如期实行，但是此项改革已是大势所趋。6设立社会保障税，以代替各种社会保障方面的收费。社会保障税，是专门用于退休养老和就业保险等社会保障的税收，是当今世界各国，尤其是西方兴旺国家普遍征收的主体税种之一。当前，我国失业保险基金和退休养老基金等的管理处在极不标准的状态，主要表现为收取上的分散性，使用上的低效性。开征社会保障税，使之纳入财政预算管理，既有利于以法律形式保证社会保障资金的需要，扩大保障范围，推进企业制度改革；又有利于建立

14、税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放三部门互相监督的管理体系。7取消现行的教育费附加以及地方教育基金等收费工程。改为征收独立的教育税。目前社会上普遍反映在教育上的收费过重、过滥，改征教育税，有利于保证以税收形式筹集到的资金专款专用于教育事业，使教育事业有足够的资金来源，并能有效地遏制乱收费给教育事业带来的负面影响。8政收取排污动、环境卫生费等为征收环境保护税。当前，我国治理污染，保护环境采取的是征收污水排污费、超标排污费等方法。然而。在具体收费过程中，不同地区、不同城市的收费标准差异较大，且由于受征收主体的约束，排污费的征收范围难以包括污染环境的所有行为，达不到全面有效治理环境污染的效果。

15、因此应借鉴兴旺国家的通行做法，改收费为征收环境保护税。在市场经济条件下，用税收这一标准化的宏观调控手段有效地实现保护资源、控制污染，提高环保质量的目标。如前所述几个方面的收费，因其已具备或根本具备税收或准税收的性质，收费规模较大，收入来源稳定，涉及面较广，受益面较宽，并且具有连续性和持久性的特征，将这几种收费标准为税收形式后，有利于在平衡负担的前提下，保障国家财政收入的增长与国民经济开展的协调、均衡，有利于在完善征管机制，降低征收本钱的同时，实施财政预算对全社会资金进行分配与再分配的标准管理，提高有限资金的使用效益，有利于将政府财政宏观管理职能的强化有机地融于对社会分配关系的有效梳理之中，切实

16、处理好聚财与调整、重组经济利益的关系。- 1 许檀、经君健?清代前期商税问题新探?，载?中国经济史研究?1990年第2期，以下简赞许文。2 这部志前有康熙十二序文，一般称为康熙志，但书中有多处内容提到雍正时期的事，至雍正八年海保任监督，甚至还有乾隆四年字样，说明这部志书是后人编纂的，不是原本康熙志书，见康熙?浒墅关志?卷之三?建置?；卷之四?管辖?；卷之八?榷部?，江苏广陵古籍刻印社1986年影印康熙十二年刻本。3 【日】香坂昌纪?清代浒墅关研究?，载?东北学院大学论集?历史学、地理学，昭和五十八年1983年，第13号，以下简称香坂文。4 香坂昌纪?清代中期杭州商品流通北新关中心?，载?东洋史

17、研究?第51卷，第1号。5?浒墅关志?卷之一一?禁令?，嘉靖刻本。6?浒墅关志?卷之一一?禁令?。7?浒墅关志?卷之一一?禁令?。8?浒墅关志?卷之一一?禁令?；卷之九?船料那么例?。9 参见许文。10 乾隆十一年九月初二日刘于义等奏折，见钞档，中国社会科学院经济研究所图书馆藏。11 乾隆?钦定户部那么例?卷之七?税那么·临清关商税那么例?。12 ?清高宗实录?卷二六八，乾隆十一年六月戊寅。13 乾隆十一年六月十四日刘於义奏折，见?明清档案?台湾中央研究院历史语言研究所现存清代内阁大库原藏档案，A14318，B80136。14 ?清高宗实录?卷三二二，乾隆十三年八月己丑。15 乾隆?

18、钦定户部那么例?卷之六八?税那么·坐粮厅商税那么例?。16 乾隆?钦定户部那么例?卷之六九?税那么·天津关商税那么例?。17 光绪?钦定大清会典事例?卷二三七?户部·关税?。18 光绪?钦定大清会典事例?卷二三五?户部·关税?。19 康熙二十四年十二月初三日监察御史吴震方题本，见钞档。20 康熙?浒墅关志?卷之七?那么例?，亦见道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?，江苏广陵古籍刻印社1986年影印道光七年刻本。21 康熙?浒墅关志?卷之七?那么例?；道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。22 康熙?浒墅关志?卷之七?那么例?；道光?浒墅关志?卷之五?货物

19、那么例?。23 康熙二十五年内务府慎刑司郎中桑格题本，见康熙?浒墅关志?卷之六?岁额?；道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。24 康熙?浒墅关志?卷之六?岁额?；道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。25 康熙?浒墅关志?卷之六?岁额?；道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。26 康熙?浒墅关志?卷之七?那么例?。27 雍正五年二月十五日高斌奏折，见?宫中档雍正朝奏折?第7辑，第491页。28 光绪?钦定大清会典事例?卷二三九?户部·关税?。29 雍正六年五月初七日户部题本，见道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。30 雍正六年五月初七日户部题本，见道光?浒墅关志?卷之五?货物那么

20、例?。31 雍正六年五月初七日户部题本，见道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。32 雍正六年十二月初三日署理江西巡抚张坦麟奏折，见?宫中档雍正朝奏折?第11辑，第897898页。33 雍正六年十月二十八日山东布政使岳浚奏折，见?宫中档雍正朝奏折?第11辑，第650页。34 ?淮关统志?卷六?令甲?，乾隆四十三年刻本。35 雍正七年监督年希尧奏折，见乾隆?淮关统志?卷六?令甲?。36 乾隆?淮关统志?卷六?令甲?。37 ?清高宗实录?卷二四一，乾隆十年五月庚子。38 乾隆?钦定户部那么列?卷之七一?税那么·淮安商税那么例?。39 光绪?钦定大清会典事例?卷二四?户部·关税?

21、。40?夔州府志?卷一三?榷政?，道光七年刻本。41 道光?夔州府志?卷十三?榷政?。42 雍正五年八月十九日川陕总督岳钟琪奏折，见?宫中档雍正朝奏折?第8辑，第721页。43 ?清世宗实录?卷六二，雍正五年十月乙酉。44 乾隆二年正月二十九日四川巡抚杨馝题本，见钞档。45 乾隆二年正月二十九日四川巡抚杨馝题本，见钞档。46 光绪?浙江通志?卷八六?榷税?。47 ?北新关商税那么例?雍正七年七月抄本。48 光绪?钦定大清会典事例?卷二三九?户部·关税?。49 道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。50 乾隆十年九月二十七日陕西西安布政使慧中奏折，见第一历史档案馆藏档案，宫中朱批

22、83;财政类。51 光绪?浙江通志?卷八六?榷税?。52 康熙二十五年内务府慎刑司郎中桑格题本，见康熙?浒墅关志?卷之六?岁额?；道光?浒墅关志?卷之五?货物那么例?。53 雍正五年二月十五日高斌奏折，见?宫中档雍正朝奏折?第7辑，第491492页。54 岸本美绪?清代中国物価經濟變動?日本研文出版1997年，第118119页。55 岸本前引书，第120页。56 ?清高宗实录?卷六三六，乾隆二十六年五月庚戌。57 乾隆二十年十月二十三日江苏巡抚庄有恭奏折，见?宫中档乾隆朝奏折?第12辑，第738页。58 ?清宣宗实录?卷一四六，道光八年十一月己酉。59 雍正六年十月二十八日山东布政使岳浚奏折，

23、见?宫中档雍正朝奏折?第11辑，第649650页。60 滝野正二郎?清代乾隆年间常关征税额关一考察?，日本九州史学会报告。此为2000年12月10日，在日本九州大学召开的学术讨论会的论文。61 乾隆八年十月十六日内阁下户部陈大受题，见钞档。62 乾隆?钦定户部那么列?卷之七二?税那么·扬州关商税那么例?。63 乾隆二十一年二月十六日江苏巡抚庄有恭奏折，见?宫中档乾隆朝奏折?第13辑，第710页。64 乾隆二十一年三月初七日普福奏折，见?宫中档乾隆朝奏折?第13辑，第831页。65 乾隆二年正月二十九日四川巡抚杨馝题本，见钞档。66 乾隆十六年十二月十三日江苏巡抚庄有恭奏折，见?宫中档

24、乾隆朝奏折?第2辑，第198页。67 乾隆二十年四月十五日安徽巡抚鄂乐舜奏折，见?宫中档乾隆朝奏折?第11辑，第189页。68 乾隆?钦定户部那么例?卷之七七?税那么·芜湖关商税那么例?。69 乾隆?钦定户部那么例?卷之七四?税那么·浒墅关商税那么例?。70 郑光祖?醒世一斑录?杂述六?货殖贵贱?，道光二十五年青玉山房版。71 乾隆?钦定户部那么例?卷之八五?税那么·夔州关商税那么例?。72 雍正四年九月初一日孙文成奏折，见?宫中档雍正朝奏折?第6辑，第506507页。73 乾隆?钦定户部那么例?卷之八二?税那么·北新关商税那么例?。74 香坂昌纪?清代中期杭州商品流通北新关中心?，载?东洋史研究?第51卷，第1号。75 乾隆十九年十月初四日江南苏松水师总兵王澄奏折，见?宫中档乾隆朝奏折?第9辑，第686页。76 乾隆三十年九月二十四日苏松水师总兵马全奏折，见?宫中档乾隆朝奏折?第26辑，第147页。77 乾隆?钦定户部那么例?卷之七四?税那么·浒墅关商税那么例?。78 乾隆九年十二月初六日奉天府府尹霍备奏折