浅析农村义务教育经费保障机制改革(前川张立)

1、浅析农村义务教育经费保障机制改革 张立【摘要】 经济发展，教育先行，做好农村义务教育工作，对全面建设小康社会、建设社会主义新农村有着至关重要的意义。本文简单介绍了农村义务教育经费保障机制的主要内容以及实施该机制的重要意义，并且剖析了在该机制下存在的问题，针对这些问题，笔者提出了若干改进建议。【关键词】农村义务教育 免费 经费保障 在我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键时期，搞好农村义务教育工作，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。农村义务教育问题是事关民族前途和命运的一项重大公益事业。过去，农民负担重，政府投入不足，导致我国农村义务教育的供给出现了严重的危机。近年来，党中央、国务

2、院高度重视农村义务教育事业发展，先后发布了一系列重要文件，确立了“在国务院领导下，有地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，修订并颁布了新义务教育法。从2007年春季开始，农村义务教育经费保障机制开始实施，逐步把农村义务教育纳入公共财政保障范围，这将能减轻农民负担、明确政府对农村义务教育的投资责任，促进社会公平等。但就目前来说，农村义务教育经费保障中仍存在诸多问题。一、 农村义务教育经费保障机制的主要内容农村义务教育经费保障机制的主要内容包括：1.从2006年开始，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活

3、费。免学杂费中央与地方的分担比例，西部地区为8：2，中部地区为6 ：4，东部地区（除直辖市以外）分省确定。对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央财政全额承担，补助寄宿生生活费资金由地方财政承担。2.提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。3.建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央与地方按照5： 5的比例分担，东部地区主要由地方承担，中央视其校舍维修改造情况适当给予奖励性支持。4.巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央将继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。二、 农村义务教育经费保障机制的意义

4、（一）实现了免费的义务教育农村义务教育经费保障机制全部免除了农村义务教育阶段学生的学杂费，符合新义务教育法的有关规定。这是义务教育向着真正意义上的免费教育发展的一个明确信号，是我国义务教育事业发展进程中的一个重大突破。（二）公共财政成为义务教育投入的最终保障此次改革明确了各级政府责任，农村义务教育经费投入由中央和地方共担，将义务教育全面纳入公共财政的保障范围。这说明各级政府财政将成为教育经费的主要来源和最终保障，根据义务教育发展的需要暗示、足额拨付义务教育经费。这将使农村义务教育经费严重不足和“集资办校、收费办学”的现象得到根本性扭转。（三）不同地区间实行不同分担比例体现了公平性农村义务教育经

5、费保障机制根据我国地区间经济发展的差异，中央与地方按照西部、中部、东部的地区划分实行不同的分担比例，并且中央财政倾向中西部贫困地区。这种在地区间明确了不同分担比例政策在我国教育投入体制改革史上是一项伟大的创新，较好地平衡了由于地区经济差异而引起的教育资源分配不均，充分体现了义务教育的公平性原则，为真正实现机会均等的免费义务教育打下了良好的基础。三、 农村义务教育经费保障中存在的主要问题（一）历史债务难以解决从20世纪90年代开始，为实现“普九”的目标，许多地方举债进行学校建设，形成了巨大的“普九债”。从2000年起，危房改造、学校布局结构调整等又使县（乡）两级财政背上了沉重的债务负担，迫使学校

6、为解决教师员工的工资、进行危房改造与维修，添置必备的教学设备而向信用社，乃至教师职工借债，还本付息支出压力巨大。这些债务在现行的新机制的条件下，无法偿还和解决。可借鉴湖北省的经验。（二）学校发展建设缺乏财力支撑和制度保障这次改革从制度上建立了校舍维修改造长效机制，确定了校舍维修改造长效机制，确定了校舍维修改造的标准、计算方法及资金分担比例。实行项目申报和审批制，资金严格做到专款专用，有力地加强了学校每年经常性的维修改造资金的保障力度。但从发展的眼光来看，仍然还有需要完善的地方。如由于教育教学不断发展的需要，有些功能性场馆的建设、偶然性因素引起的学校房屋建筑损毁后修复重建、自然因素造成的校舍更新

7、等，仅靠维修改造资金，一方面资金不够，另一方面会影响当年正常维修改造。（三）公用经费的使用应进一步规范这次改革，除了免除农村中小学学生的学杂费外，还面向所有的农村中小学按每生每年30元的标准给予公用经费补助，学校的公用经费得到了有力保障。在学校公用经费得到大幅提升、保障力度加大之后，如何管好用好公用经费，提高资金使用效益，是摆在我们面前的一个大问题。比如物耗的配比问题，教育教学用品的使用期限问题，生均电费、水费、资料费的量化问题等，都缺乏详细的制度规范。（四）享受改革的对象不合理一是享受“两免一补”的对象不合理。按照改革方案要求：“城市低保家庭学生同步享受两免一补政策，在城市务工农民的子女与所

8、在城市学生享受同等政策”，但所需资金由各县市区自行承担。对于城市低保家庭学生，因为涉及地方财政要拿钱，不少地方就有可能抬高低保门槛，将很多本应享受的学生排除在外。对于城市务工农民子女，同样涉及地方财政要拿钱，一些地方就有可能一直保持现有政策不变，让城市务工农民子女长期享受不到农村义务教育经费保障机制改革政策的优惠。二是享受“一免一补”的范围收到限制。从中央到省、再到市县，在下达“一免一补”补助资金中，常常是以资金定人数，而不是按实际人数进行资助，这样仍有大部分贫困家庭学生还是享受不到“一免一补”政策的优惠。三是享受寄宿生生活补助的对象不合理。按改革政策规定，享受寄宿生生活补助的对象必须是在校寄

9、宿的贫困家庭学生，但有部分贫困家庭学生，由于学校条件有限而没有寄宿，但他们同样也要生活，而且加上交通费等，比寄宿贫困学生在校开支还要大，但是却被排除在享受寄宿生活补助范围之列。（五）教师待遇的不平衡导致教育资源分配不均衡农村义务教育阶段的教师生活环境较差。一是居住条件差，二是文化生活十分贫乏，三是工资待遇低。一流的义务教育学校多数集中在城区，这些学校一般具有多元化的筹资渠道，如择校费等，教师工资也比普通学校老师高两三倍，这些学校在聚敛了资金的同时也聚集了优秀的老师资源和优秀生源，出现了农村教师“削尖脑壳”往城里调，城区的教师“削尖脑壳”往沿海城市跑的现象。这种格局导致了城区、沿海的学校越来越好

10、，农村的学校越来越差，致使城乡义务教育学校两级分化。四、 完善农村义务教育经费保障机制的建议（一）落实偿债资金来源一是上级政府要全额负担“两基”达标债务。农村中小学债务主要是按国家政策规定，在完成“两基”达标任务过程中形成的，债务往往是打算通过乡村及农民逐年投入的集资款偿还的，这在当时是符合国家政策规定的。但自2000年起，国家开始推行农村税费改革，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，债务突然丧失了原有的承担主体之后，无论是县级财政还是学校的财力都无力承担债务，同时也找不到新的替代债务分担者。因此上级政府应当加大债务转移支付力度，全额负担农村义务教

11、育因政策转型而造成的债务。二是学校要强化措施消赤减债。对于其他原因形成的债务，学校要通过加大历欠款清收力度，盘活使用资产，同时县级财政应视财力安排一定资金用于还债。（二）建立国家教育建设发展基金每年从教育费附加、地方教育发展费及校舍维修改造资金中按一定的比例提取教育发展基金，这部分资金要区别于每年的日常房屋维修资金，专项用于教育发展的投入，主要是解决校舍维修长效机制以外的教育制度投入，如新建校舍，因教育教学发展需要新建的学校实验楼、运动场馆，因自然灾害引起的校舍损毁等。（三）统一中小学校公用经费物耗标准国家应出台相关政策，根据农村中小学校的不同情况，分门别类确定学校公用经费物耗标准，如学校应当

12、购置哪些仪器设备、文体设备、图书、一般设备以及购置多少、生均水费、电费使用定额标准等应有相应的规定。这样一方面可方便学校年初编制预算，指导学校公用经费的使用，另一方面也为财政部门加强预算执行情况监督检查提供了依据，杜绝挪用公用经费的现象发生。（四）拓展改革范围一是“一免一补”( 免费提供教科书、补助寄宿生生活费) 的政策要拓展到所有的贫困中小学生。建议中央、省财政改变过去对各县市区定指标定人数的做法，将资助范围扩大到以实际需求人数为标准，让所有的贫困中小学生都能沐浴“一免一补”的阳光。二是将寄宿生生活补助拓展到所有的贫困中小学生，不分寄宿生和走读生，只要是贫困中小学生，就应给予补助。（五）改善

13、教师生活环境一是解决教师居住条件差的问题。将农村中小学教师住房纳入学校危房改造范围，分批地对住宿危房进行维修改造。二是提高教师工资待遇水平。中央、省在确定教师工资待遇特别是津补贴时，应尽量缩小地域之间差距、城乡差距，要向农村地区倾斜，即使目前暂时做不到， 也要尽量求得平衡，让农村中小学教师的工资待遇接近发达地区的教师工资水平，只有这样，农村教师才会稳定, 师资力量才不会流失。五、 总结实施农村义务教育经费保障机制改革，是一项政策性强、涉及面广的系统工程，面临的困难及问题还有很多。如果能本着“细之又细、慎之又慎”的工作原则，克服在改革过程中出现的种种困难及难题，就一定能推动我国农村义务教育健康、持续、快速发展。参考文献：1 全国农村义务